Dictamen de Consejo Consultivo de Andalucía 0649/2017 de 15 de noviembre de 2017

Cuestión

Proyecto de Decreto por el que se regulan las entidades asociativas agroalimentarias de Andalucía y se crea su registro.

Resumen

Organo Solicitante:

Consejería de Agricultura, Pesca y Desarrollo Rural

Ponentes:

Gutiérrez Rodríguez, Francisco José

Requena López, Tomás. Letrado

Número Marginal:

I.33

Contestacion

Número marginal: I.33

DICTAMEN Núm.: 649/2017, de 15 de noviembre

Ponencia: Gutiérrez Rodríguez, Francisco José

Requena López, Tomás. Letrado

Órgano solicitante: Consejería de Agricultura, Pesca y Desarrollo Rural

Cuestión sometida a dictamen y principales temas tratados: Proyecto de Decreto por el que se regulan las entidades asociativas agroalimentarias de Andalucía y se crea su registro.

TEXTO DEL DICTAMEN

FUNDAMENTOS JURÍDICOS

I

La Consejería de Agricultura, Pesca y Desarrollo Rural solicita la emisión de dictamen sobre el Proyecto de Decreto por el que se regulan las entidades asociativas prioritarias agroalimentarias de Andalucía y se crea su registro.

Para abordar el fundamento competencial del Decreto proyectado ha de tenerse en cuenta, en primer lugar, que las entidades asociativas agroalimentarias son cooperativas, grupos cooperativos, sociedades agrarias de transformación de carácter agroalimentario, y entidades civiles o mercantiles agroalimentarias participadas en más de un 50 por 100, por sociedades cooperativas, organizadores de productores o sociedades agrarias de transformación de carácter agroalimentario; y en segundo lugar, que por Ley 13/2013, de 2 de agosto, de fomento de la integración de cooperativas y de otras entidades asociativas de carácter agroalimentario, dictada al amparo del artículo 149.1.13ª (excepto su disposición final tercera, que lo es al amparo del art. 149.1.14ª de nuestra Norma Fundamental), se regulan las entidades asociativas agroalimentarias de carácter supraautonómico; Ley desarrollada por el Real Decreto 550/2014, de 27 de junio, por el que se desarrollan los requisitos y el procedimiento para el reconocimiento de las Entidades Asociativas Prioritarias y para su inscripción y baja en el Registro Nacional de Entidades Asociativas Prioritarias, previsto en aquella (básico conforme a la disposición final primera del mismo).

Realizadas tales precisiones, puede afirmarse que el fundamento competencial radica en el artículo 48 del Estatuto de Autonomía, conforme al cual ?corresponde a la Comunidad Autónoma la competencia exclusiva en materia de agricultura, ganadería y desarrollo rural? (apartado 1) así como ?la competencia exclusiva de acuerdo con las bases y la ordenación de la actuación económica general, y en los términos de lo dispuesto en los artículos 38, 131 y 149.1.11.ª, 13.ª, 16.ª, 20.ª y 23.ª de la Constitución, sobre las siguientes materias: a) Ordenación, planificación, reforma y desarrollo de los sectores agrario, ganadero y agroalimentario y, de forma especial, la mejora y ordenación de las explotaciones agrícolas, ganaderas y agroforestales? (apartado 3); y en su artículo 58.1.4º, que dispone que ?la Comunidad Autónoma asume competencias exclusivas en: ? ?Fomento, ordenación y organización de cooperativas y de entidades de economía social. La regulación y el fomento del cooperativismo que incluye: a) La regulación del asociacionismo cooperativo. b) La enseñanza y la formación cooperativas. c) La fijación de los criterios, la regulación de las condiciones, la ejecución y el control de las ayudas públicas al mundo cooperativo?.

Por tanto, la Comunidad Autónoma es competente para dictar el Decreto cuyo proyecto se somete a consulta.

En otro orden de cosas, el Consejo de Gobierno está legitimado para dictar la disposición en cuestión, de acuerdo con lo previsto en el artículo 119.3 del Estatuto de Autonomía para Andalucía.

II

La tramitación para la elaboración del Proyecto de Decreto ha seguido las prescripciones de la Ley 6/2006, de 24 de octubre, del Gobierno de la Comunidad Autónoma de Andalucía, cuyo artículo 45 se refiere al procedimiento para la elaboración de disposiciones reglamentarias, así como lo previsto en otras disposiciones legales y reglamentarias sobre la materia.

Junto a lo anterior debe tenerse en cuenta que la tramitación del procedimiento se somete también al título VI de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Publicas.

Pues bien, de acuerdo con los antecedentes que constan en el expediente examinado, puede afirmarse que el procedimiento se ha ajustado en su tramitación a los requisitos exigibles, en términos generales, sin perjuicio de lo que más adelante se dirá.

Así, junto con el acuerdo de iniciación del procedimiento se acompaña, de conformidad con el artículo 45.1.a) de la referida Ley 6/2006, memoria justificativa de la necesidad y oportunidad de la norma propuesta, memoria económica, elaborada de conformidad con lo establecido en el Decreto 162/2006, de 12 de septiembre, por el que se regulan la memoria económica y el informe en las actuaciones con incidencia económico-financiera.

No obstante, el Consejo Consultivo echa en falta la expresa valoración en la memoria justificativa de los principios de buena regulación previstos en el artículo 129 de la ley 39/2015, aunque el preámbulo afirma en su penúltimo párrafo que el ejercicio de la potestad reglamentaria se ha realizado ?bajo los principios de necesidad, eficacia, proporcionalidad, seguridad jurídica, transparencia y eficacia?.

Además, se ha incorporado al expediente el informe sobre evaluación de impacto de género de la disposición en trámite, cumpliéndose así lo dispuesto en los artículos 6.2 de la Ley 12/2007, de 26 de noviembre, para la promoción de la igualdad de género en Andalucía, y 45.1.a) de la Ley 6/2006, así como lo previsto en el Decreto 17/2012, de 7 de febrero, que regula su elaboración, y al que la Unidad de Igualdad de Género de la Consejería de Agricultura, Pesca y Desarrollo Rural, formula diversas observaciones en su informe de 24 de enero de 2017. Asimismo, se emitió el informe sobre el enfoque de derechos de la infancia, de conformidad con lo establecido en el artículo 7 del Decreto 103/2005, de 19 de abril, que lo regula, en el que se informa que la norma no es susceptible de repercutir sobre los derechos de los niños y las niñas.

De igual modo, figuran en el expediente los informes preceptivos de la Dirección General de Planificación y Evaluación de la Consejería de Hacienda y Administración Pública (23 de febrero de 2017), emitidos de acuerdo con lo previsto en el artículo 2.c) del Decreto 260/1988, de 2 de agosto; Dirección General de Presupuestos de la Consejería de Hacienda y Administración Pública (5 de abril de 2017), exigido en el Decreto 162/2006; Secretaría General Técnica de la Consejería de Agricultura, Pesca y Desarrollo Rural (8 de mayo de 2017), de acuerdo con lo previsto en el artículo 45.2 de la Ley 6/2006; del Gabinete Jurídico de la Junta de Andalucía (18 de julio de 2017), de acuerdo con lo previsto en el artículo 78.2.a) del Reglamento aprobado por el Decreto 450/2000, de 26 de diciembre; Test de Evaluación de la Competencia en el que se expresa que no concurre ninguno de los impactos descritos en la ficha contenida en el Anexo I de la Resolución de 10 de julio de 2008, de la Agencia de Defensa de la Competencia de Andalucía, y el informe del Consejo de Defensa de la Competencia (26 de enero de 2017), previsto en el artículo 3.i) de la Ley 6/2007, de 26 de junio, de Promoción y Defensa de la Competencia de Andalucía.

El Consejo Económico y Social ha emitido dictamen sobre el Proyecto de Decreto con fecha 2 de octubre de 2017; de conformidad con lo previsto en el artículo 4.1 de la Ley 5/1997, de 26 de noviembre, del Consejo Económico y Social de Andalucía.

Asimismo, se ha cumplimentado el trámite de audiencia, de acuerdo con las previsiones del artículo 45.1.c) de la Ley 6/2006, a través de las organizaciones y asociaciones cuyos fines guardan relación directa con el objeto de la disposición, pero no consta la realización de la consulta previa o la debida justificación de su omisión (apartados 1 y 4 del art. 133 de la Ley 39/2015), pues como tal no puede considerarse lo explicitado en el informe de la Secretaría General Técnica de 8 de mayo de 2017 acerca del Acuerdo del Consejo de Gobierno de 27 de diciembre de 2016 y su publicación el 3 de enero de 2017.

El Servicio del Secretariado del Consejo de Gobierno ha formulado observaciones sobre el texto proyectado en su informe, de 4 de octubre de 2017, antes de que éste fuera remitido a la Comisión General de Viceconsejeros y Viceconsejeras.

La disposición proyectada se ha sometido, antes de su remisión a este Órgano Consultivo, al conocimiento de la Comisión General de Viceconsejeros y Viceconsejeras (4 de octubre de 2017), de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 36 de la Ley 6/2006, en relación con el artículo 1 del Decreto 155/1988, de 19 de abril.

Consta diligencia de 16 de octubre de 2017 de la Viceconsejería de Agricultura, Pesca y Desarrollo Rural, haciendo constar que en la tramitación de la norma, se ha dado cumplimiento a la normativa en materia de Transparencia Pública de Andalucía.

III

En cuanto al contenido del Proyecto de Decreto sometido a dictamen se formulan las siguientes observaciones:

1.- Observación general de redacción. Debería realizarse una última revisión del texto. Así, a título de mero ejemplo: debería emplearse el subjuntivo cuando sea preciso (véase, verbigracia, ?forman? en el art. 1.2, ?integran? en el art. 1.4); en el párrafo cuarto del preámbulo debería suprimirse la coma tras ?es de resaltar? y después de ?en este marco? en el párrafo sexto; en el penúltimo párrafo del preámbulo se repite indebidamente la palabra ?eficacia?; el contenido de la letra a) del apartado 1 del artículo 2 finaliza en dos puntos cuando debería de ser un punto; en el de la letra d) de ese mismo apartado se utiliza la expresión ?posición de dominio de una o varias de sus personas miembro?, en vez de ?posición de dominio de uno o varios de sus miembros?; en el apartado 2, letra a), de ese precepto se alude a ?la suma de los valores de VPC?, pero eso es como expresar ?los valores de valor de producción comercializada?, por lo que sería mejor expresar ?la suma del VPC de cada una de las entidades que la integran?; en el apartado 3 de ese artículo 2 (letras a) y b) se alude al VPC ?correspondiente al párrafo? a) y b) del Anexo I y II, pero será más bien el VPC ?previsto? en esos párrafos; en el artículo 5.1 en vez de ?notificará en el plazo de seis meses? debería expresarse ?notificará la misma en el plazo de seis meses? (aunque tenga su paralelismo en el art. 5.4 del Real Decreto 550/2014, de 27 de junio, antes citado); en la disposición final segunda debería decirse ?entrará? y no ?entrara?.

2.- Artículo 1.2. El precepto debe aludir a los productores ?ya sean personas físicas o jurídicas, que formen parte de las mismas? y no a los productores ?individuales, ya sean personas físicas o jurídicas, que formen parte de las mismas?, pues ?individuales? y ?jurídicas? es incompatible. Si lo que se quiere es establecer una distinción respecto de las ?entidades asociativas que las integran?, dado que estas han de ser agroalimentarias, pues en otro caso tal distinción no tendría sentido, basta con añadir tal carácter a este supuesto.

La observación es extensible a los artículos 7.2 y 8.2.b).

3.- Artículo 2.2. Este precepto dispone lo siguiente:

?Además, las EAPA deberán cumplir, al menos, uno de los siguientes requisitos:

?a) Que el valor de producción comercializada (en adelante VPC) de la entidad asociativa solicitante, o la suma de los valores de VPC de las entidades que la integran alcance, al menos, la cantidad establecida en el Anexo I, para el epígrafe del código de Clasificación Nacional de Actividades Económicas (en adelante CNAE) correspondiente, de acuerdo con el Real Decreto 475/2007, de 13 de abril, por el que se aprueba la Clasificación Nacional de Actividades Económicas 2009 (CNAE - 2009).

?b) Que hayan experimentado un crecimiento acumulado en el VPC de al menos un 20% en los tres últimos ejercicios cerrados previos a la solicitud como EAPA, siendo superior al 7,5%, al menos durante dos años, y con un VPC mínimo de acuerdo a lo establecido en el Anexo II.

?c) Ser el resultado de la integración de, al menos, dos entidades asociativas de las dispuestas en el artículo 1.3, la cual deberá haberse llevado a cabo, como máximo, seis meses antes de la solicitud de reconocimiento. En este caso, el VPC resultante de la suma del VPC de cada una de las entidades integradas deberá alcanzar el VPC mínimo establecido en el Anexo II.

?1° Dicho requisito habrá de cumplirse, al menos, en dos ejercicios cerrados dentro de un periodo de tres ejercicios cerrados, previos a la solicitud.

?2º En este caso, la EAPA mantendrá esta condición durante un periodo de un año y deberán mantener la integración durante, al menos, 5 años.

?3º Si en el transcurso de este periodo, se integrase una nueva entidad asociativa en la EAPA, el acuerdo de integración deberá ser adoptado por todas las entidades, empezando a contar el plazo de 5 años durante el cual deben mantenerse integradas, desde la efectiva incorporación de la última?.

El precepto, tal y como está redactado, es ininteligible y requiere una reforma en profundidad.

En primer lugar, no hay correspondencia explícita entre la expresión ?como máximo? de la letra c) y la exigencia del contenido del punto 1º de esa letra. Si la integración se debe llevar a cabo ?como máximo? seis meses antes de la solicitud de reconocimiento, no se entiende que ese ?requisito? (tampoco se sabe con certeza cuál, pero se intuye) haya de cumplirse en dos ejercicios cerrados dentro de un periodo de tres ejercicios cerrados, previos a la solicitud. Parece que ese requisito, que ha de entenderse como el relativo al VPC (valor de producción comercializada) resultante de la integración, habría de cumplirse en esos ejercicios aunque no exista integración, esto es, que habrá de tenerse en cuenta la suma de del valor que antes de la integración correspondía a cada una de las entidades que se integran.

Por otro lado, y también respecto a ese punto 1º, se dice que ?dicho requisito? (se supone que el del VPC) habrá de cumplirse, como se ha indicado, al menos, en dos ejercicios cerrados dentro de un periodo de tres ejercicios cerrados previos a la solicitud. Sin embargo, la letra d) del apartado 3, relativo al cumplimiento de los requisitos del apartado anterior, dispone que ?en todos los casos? (no establece excepción), ?los valores a los que se hace referencia en las letras anteriores deberán cumplirse en, al menos, uno de los tres últimos ejercicios económicos cerrados previos a la solicitud, en el caso de acogerse a los valores del Anexo I, y en el último ejercicio económico cerrado previo a la solicitud cuando se opte por el Anexo II?. Esto es, no hay correspondencia entre esta última exigencia, que no prevé excepciones (?en todo caso?) y la ahora comentada.

En segundo lugar, la comprensión del punto 2º también origina incertidumbre. Para empezar su inicio mismo (?en este caso?) suscita alguna duda, pues el demostrativo parece aludir al punto 1º y, sin embargo, su contenido revela que tal referencia no tiene sentido. Solo puede referirse al supuesto de la integración, esto es, al requisito de la letra c). Resulta así innecesario y perturbador.

Tampoco es muy acertada la expresión ?mantendrá esta condición? de ese mismo punto 2º, pues parece contemplar una duración temporal ex lege de un año a las EAPAs que surgen de la integración, lo que no parece en principio que tenga sentido.

Si es que, como parece más probable, alude al requisito del VPC, se desconoce con exactitud el dies a quo de ese plazo de un año, aunque lo lógico sea pensar que viene dado por el reconocimiento de la entidad como EAPA. Pero es que, además y esto es lo trascendente, la previsión no es coherente con la contenida en la letra e) del referido apartado 3 del artículo 2, que establece que ?este VPC mínimo deberá mantenerse en el tiempo en que la entidad permanezca reconocida como EAPA, pudiendo incumplirse exclusivamente por causas técnicas o sectoriales excepcionales durante dos campañas consecutivas como máximo?.

En tercer lugar, la regulación también suscita dudas en cuanto al alcance de la exigencia de que la integración se mantenga durante cinco años. No parece que pueda serlo para el reconocimiento de la entidad como EAPA, dado que el párrafo primero de la letra c) que se comenta impone que la integración tenga lugar, como máximo, seis meses antes de la solicitud. Pero si es un requisito posterior al reconocimiento, no se sabe en qué afectará a la ?vida? de la entidad como entidad prioritaria, pues transcurrido el mismo se supone que la entidad deja de existir, pero mientras no haya transcurrido no se puede saber si el mismo será cumplido y difícilmente puede ser un obstáculo tal ignorancia para acceder a beneficios por su condición de prioritaria pues entonces el reconocimiento no tendría sentido. Expresado de otra forma, se desconoce la consecuencia o consecuencias de que el requisito de mantener la integración durante cinco años no se cumpliera.

En definitiva, es imposible saber con certeza cuándo ha de tener lugar la integración, qué sentido y alcance tiene el establecimiento de un plazo de duración de la misma, y cuánto tiempo ha de cumplirse por la entidad reconocida el requisito de VPC y, en su caso, por qué en este supuesto no parece exigirse durante todo el tiempo de su reconocimiento como EAPA.

Por todo ello, el precepto debe ser reformulado.

4.- Artículo 12. Este precepto regula la prioridad a los efectos de la obtención de ayudas y subvenciones, contemplando no solo a las AEPA sino también a las EAP supraautonómicas.

Es cierto que con arreglo a la Ley 13/2013, de 2 de agosto, citada, las ayudas a las EAP supraautonómicas ?podrán ser financiadas? por la Administración de las Comunidades Autónomas (art. 6). Lo que sucede es que el Decreto proyectado solo tiene por objeto la regulación de las AEPA (art. 1) y así se denomina en consecuencia.

Eso significa que o bien se elimina en el artículo 12 la referencia a las EAP supraautonómicas, y la prioridad de éstas se regula en una disposición adicional (directriz 39 de las Directrices de técnica normativa aprobadas por Acuerdo del Consejo de Ministros de 22 de julio de 2005) o en una disposición normativa distinta del Decreto proyectado, o bien se modifica el objeto de la regulación.

5.- Anexos I y II. En la rúbrica de ambos debe aludirse al artículo 2 y no al artículo 3; en el primer caso al artículo 2.2.a) y en segundo al 2.2.b) y c).

CONCLUSIONES

I.- La Comunidad Autónoma de Andalucía tiene competencia para dictar el Decreto cuyo proyecto ha sido sometido a este Consejo Consultivo (FJ I).

II.- El procedimiento de elaboración de la norma se ajusta a Derecho, sin perjuicio de lo considerado en el fundamento jurídico II.

III.- En cuanto al contenido del proyecto, se formulan las siguientes observaciones, en las que se distingue:

A. Debe modificarse el siguiente precepto, dado que en su redacción actual resulta inconsistente con el principio de seguridad jurídica: Artículo 2.2 (Observación III.3).

B. Por las razones que se indican, deben atenderse las objeciones de técnica legislativa referidas a las disposiciones siguientes:

(1) Artículo 1.2 (Observación III.2). (2) Artículo 7.2 (Observación III.2). (3) Artículo 8.2.b) (Observación III.2). (4) Artículo 12 (Observación III.4). (5) Anexos I y II (Observación III.5).

C. Por las razones expuestas se hace la siguiente observación de técnica legislativa: Observación general de redacción (Observación III.1).