Dictamen de Consejo Consultivo de Andalucía 0646/2015 de 29 de septiembre de 2015

Cuestión

Responsabilidad patrimonial de la Administración derivada de caída peatonal.

Inexistencia de nexo causal.

Resumen

Organo Solicitante:

Ayuntamiento de Málaga

Ponentes:

Escuredo Rodríguez, Rafael

Castillo Gutiérrez, Manuel del. Letrado

Número Marginal:

II.610

Contestacion

Número marginal: II.610

DICTAMEN Núm.: 646/2015, de 29 de septiembre

Ponencia: Escuredo Rodríguez, Rafael

Castillo Gutiérrez, Manuel del. Letrado

Órgano solicitante: Ayuntamiento de Málaga

Cuestión sometida a dictamen y principales temas tratados: Responsabilidad patrimonial de la Administración derivada de caída peatonal.

Inexistencia de nexo causal.

TEXTO DEL DICTAMEN

FUNDAMENTOS JURÍDICOS

I

El dictamen solicitado a este Consejo Consultivo versa sobre la reclamación de responsabilidad patrimonial de la Administración tramitado por el Ayuntamiento de Málaga, en respuesta a la reclamación presentada por doña R.F.G.

El dictamen es preceptivo, de conformidad con lo establecido en el artículo 17.14 de la Ley 4/2005, de 8 de abril, del Consejo Consultivo de Andalucía, dado que se solicitan 50.000 euros de indemnización.

II

La responsabilidad patrimonial de la Administración, garantizada como principio general en el artículo 9.3 de nuestra Constitución, se configura básicamente en el artículo 106.2 del mismo texto constitucional como el derecho de los particulares, en los términos establecidos por la ley, ?a ser indemnizados por toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos?.

La previsión constitucional está actualmente regulada por los artículos 139 a 144 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, desarrollados reglamentariamente por el Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo. El legislador ha optado, dentro de las posibilidades de configuración legal que ofrece el citado artículo 106.2 de la Constitución, por hacer responder a la Administración de los daños ocasionados por el funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos, sin que la fórmula, en la opinión generalizada de la doctrina y de la jurisprudencia, deba conducir a una mera responsabilidad por resultado, ni a que la Administración, por la vía del instituto de la responsabilidad patrimonial extracontractual, resulte aseguradora de todos los daños producidos en el ámbito público. Tal razonamiento debe completarse con el deber genérico que vincula a todos los ciudadanos de prestar la colaboración debida para el buen funcionamiento de los servicios, coadyuvando así a la evitación o atenuación de los eventuales daños derivados de su funcionamiento.

La referida normativa estatal sobre responsabilidad patrimonial de la Administración resulta de aplicación a las Entidades que integran la Administración Local, tal y como precisa el artículo 54 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local y la propia Ley 30/1992 (arts. 1 y 2), de acuerdo con lo previsto en el artículo 149.1.18ª de la Constitución.

Las consideraciones precedentes permiten afirmar que la responsabilidad patrimonial de la Administración, según se desprende de los artículos 139 y siguientes de la Ley 30/1992 y de la jurisprudencia emanada sobre la materia, exige la concurrencia de los siguientes presupuestos:

1º) La existencia de un daño efectivo, evaluable económicamente e individualizado en relación a una persona o grupo de personas.

2º) El daño ha de ser antijurídico, en el sentido de que la persona que lo sufre no tenga el deber jurídico de soportarlo, de acuerdo con la Ley (art. 141.1 de la Ley 30/1992).

3º) La imputabilidad de la Administración frente a la actividad causante del daño, es decir, la integración del agente en el marco de la organización administrativa a la que pertenece o la titularidad pública del bien, del servicio o de la actividad en cuyo ámbito aquél se produce.

4º) La relación de causa a efecto entre la actividad administrativa y el resultado del daño, que no se apreciaría en el caso de que éste estuviese determinado por hechos indiferentes, inadecuados o inidóneos, o por los notoriamente extraordinarios determinantes de fuerza mayor. Por otra parte, se ha de considerar que la injerencia de un tercero o el comportamiento de la propia víctima son posibles circunstancias productoras de la ruptura del nexo causal, si han sido determinantes del daño, o susceptibles de modular el alcance de la responsabilidad de la Administración, graduando el importe de la indemnización si, en concurrencia con el funcionamiento del servicio, han contribuido también a su producción.

5º) Ausencia de fuerza mayor.

Junto a los presupuestos referidos debe tenerse en cuenta, además, que la reclamación se ha de formular en el plazo de un año, tal y como prevé el artículo 142.5 de la Ley 30/1992.

Debe también subrayarse que la prueba de los hechos constitutivos de la reclamación es carga del interesado, aunque la Administración tiene la obligación de facilitar al ciudadano todos los medios a su alcance para cumplir con dicha carga, señaladamente en los casos en que los datos estén sólo en poder de aquélla. De la misma manera los hechos impeditivos, extintivos o moderadores de la responsabilidad son carga exigible a la Administración (art. 217 de la Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil, por remisión del art. 60.4 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa).

Finalmente, el Reglamento de los procedimientos de las Administraciones Públicas en materia de responsabilidad patrimonial, aprobado por el citado Real Decreto 429/1993, aplicable a todas las Administraciones Públicas, de acuerdo con su artículo 1.2, sin perjuicio de las especialidades procedimentales que las Comunidades Autónomas puedan establecer en virtud de las competencias estatutariamente asumidas en materia de responsabilidad patrimonial, señala en su artículo 12.2 que se solicitará que el dictamen del Órgano Consultivo competente se pronuncie sobre la existencia o no de relación de causalidad entre el funcionamiento del servicio público y la lesión producida y, en su caso, sobre la valoración del daño causado y la cuantía y modo de la indemnización.

Eso no obsta a que este Consejo Consultivo entre a valorar el resto de los presupuestos de la responsabilidad patrimonial de la Administración, dado que los términos del precepto únicamente implican que, necesariamente, el pronunciamiento debe abarcar aquellos extremos, sin excluir los demás, como, por otra parte, resulta lógico admitir ante la estrecha relación existente entre los distintos presupuestos de la responsabilidad, de forma que para su correcto pronunciamiento sobre los mencionados en el reseñado artículo 12.2 será precisa la apreciación de los restantes. Incluso cabe reconocer, a la luz del principio de eficacia que debe presidir la actuación administrativa, la legitimidad de este Consejo Consultivo para examinar la corrección del procedimiento seguido en orden a determinar la existencia o no de responsabilidad administrativa.

III

Una vez realizadas las consideraciones anteriores, debe dejarse constancia de la legitimación de la reclamante, en tanto que es quien ha sufrido los daños por los que reclama [arts. 31.1.a) y 139.1 de la Ley 30/1992].

Por otro lado, y con independencia del momento en que se hayan estabilizado las secuelas, dado que la caída tuvo lugar el 2 de julio de 2014 y que la reclamación se presentó el 17 de noviembre de ese mismo año, la conclusión es que la acción se ha ejercitado dentro del plazo de un año previsto por el artículo 142.5 de la Ley 30/1992.

En cuanto atañe al procedimiento, se ha superado el plazo para resolver y notificar la resolución, que es de seis meses (art. 13.3 del Real Decreto 429/1993). A este respecto, se recuerda que el Estatuto de Autonomía para Andalucía garantiza en su artículo 31 el derecho a una buena administración, incluyendo la resolución de los asuntos en un plazo razonable. Pese a la producción del silencio administrativo negativo, según deriva del citado artículo 13.3 del también mencionado Reglamento, la Administración está obligada a resolver (art. 42.1 de la Ley 30/1992), sin vinculación alguna al sentido del silencio [art. 43.4.b) de dicha Ley].

De igual modo, aunque se ha comunicado a la interesada el plazo para dictar la resolución y para su notificación, así como los efectos del silencio administrativo, tal comunicación no se ha efectuado en el plazo de diez días (hábiles) siguientes a la recepción de la solicitud, como exige el artículo 42.4, párrafo segundo, de la Ley 30/1992.

IV

El daño objeto de reclamación es efectivo, individualizado, económicamente evaluable y antijurídico.

También cabe afirmar que se cumple el requisito de imputabilidad del daño pues, como señala la propia reclamante, corresponde a los servicios públicos municipales velar por el buen estado de las vías públicas de su competencia, de manera que presenten las debidas condiciones de seguridad para personas y vehículos. En efecto, el accidente al que se atribuye el daño sucede en una vía pública municipal, y en opinión de la parte reclamante ocurrió por actos u omisiones del servicio público municipal responsable de su mantenimiento. A este respecto, hay que recordar que el artículo 92.2, párrafos e) y f), del Estatuto de Autonomía para Andalucía, señala como competencias propias de los Ayuntamientos ?la conservación de vías públicas urbanas y rurales? y ?la ordenación de la movilidad y accesibilidad de personas y vehículos en las vías urbanas?. Dichas competencias tienen su reflejo en el artículo 25.2 de la Ley 7/1985 y en el artículo 9.10 de la Ley 5/2010, de 11 de junio, de Autonomía Local de Andalucía.

En cuanto a la relación de causalidad entre el funcionamiento del servicio y el daño por el que se reclama, como se indicó en el fundamento jurídico II, corresponde a la reclamante su prueba (arts. 217.2 de la Ley de Enjuiciamiento Civil y 6 del Reglamento de los procedimientos de las Administraciones Públicas en materia de responsabilidad patrimonial), siendo de la Administración la carga de la prueba de los hechos obstativos a su existencia (art. 217.3 de la Ley de Enjuiciamiento Civil).

La reclamante atribuye el daño a la existencia de un ?pequeño escalón existente entre una zona con apariencia de acera y la que podría identificarse como calzada no es fácilmente distinguible, dada la similitud en el color en buena medida por el estado de conservación pero también por los materiales elegidos?.

En efecto, es un hecho incontrovertido, atendiendo a los informes médicos obrantes en el expediente, la realidad de la caída sufrida por la reclamante y las lesiones que de ella se derivaron. Sin embargo, no queda debidamente acreditado en el expediente que la causa que provocó el accidente fuera la referida por la interesada. Y es que, al margen del relato fáctico expuesto por la reclamante, no consta en el expediente prueba alguna que acredite el modo ni el lugar donde cayó. No se ha aportado prueba testifical ni ningún otro elemento de convicción que permita respaldar las alegaciones de la reclamante aunque sea de forma indiciaria.

A mayor abundamiento, ha de señalarse que no se observa deficiencia alguna en el pavimento, que se encuentra en perfectas condiciones. En este sentido, ha quedado acreditado que existe un pequeño escalón, que resulta imprescindible para diferenciar la acera de la calzada, y es una solución constructiva legítima y habitual, a la que no se puede renunciar.

En este sentido, obra en el expediente informe del empleado adscrito al Servicio de Gestión de Reclamaciones Patrimoniales en el que pone de manifiesto que ?la acera en el lugar donde supuestamente ocurrieron los hechos es amplia, regular, uniforme y bien pavimentada, de una anchura aproximada de 1 m y 98 cm, la cual está delimitada con respecto a la zona destinada a los vehículos por una línea delimitadora de color amarillo de 15 cm de ancha, solería de distinto tamaño y color y una altura aproximada de 10 cm. Considerar que tal como se puede apreciar en las fotografías presentadas en este informe, la diferencia de altura y de color existente entre las dos zonas es visible a simple vista e incluso a distancia, más teniendo en cuenta que cuando supuestamente ocurrieron los hechos existía plena luz diurna, por lo que con una normal atención exigible a cualquier ciudadano, la supuesta caída podía haberse evitado?.

A este respecto, ha de tenerse en cuenta que la institución de la responsabilidad patrimonial de la Administración sólo garantiza la indemnidad de la víctima frente a los riesgos que el funcionamiento del servicio público pueda crear, con independencia de si el servicio funcionó normal o anormalmente; ahora bien, sólo se pueden considerar riesgos creados por el servicio aquéllos que sean inherentes al mismo, es decir, los que son propios y exclusivos del funcionamiento del servicio, quedando excluidos, por tanto, todos los que, si bien tienen lugar en el marco del servicio o durante el desenvolvimiento de éste, la posibilidad de padecerlo no deriva del servicio mismo, sino de otros factores, aunque éstos puedan presentarse como aparentemente asociados al servicio en cuestión. De no estimarse así, se estaría estableciendo o reconociendo una obligación universal de indemnizar por parte de la Administración Pública en todos los supuestos de intervención administrativa, con sólo establecer una mera conexión o relación con ella, aunque fuera remota. En el presente caso, como ya se ha advertido, el accidente se produjo por la falta de atención de la reclamante.

En este sentido, es doctrina reiterada de ese Consejo que en los eventos dañosos correspondientes a ?caídas en vía pública?, deben distinguirse los supuestos que implican una manifiesta infracción de los deberes de diligencia en el cuidado de la vía pública (por ejemplo: grandes socavones, ausencia de señalizaciones, señalizaciones tan confusas que conduzcan al accidente), los cuales serían una manifestación de la inobservancia por parte de la Administración del deber de cuidado y vigilancia que le es atribuido por el ordenamiento jurídico, de aquellos otros desperfectos de la vía pública, o consecuencia de prestación de determinados servicios, que deben ser soportados por los ciudadanos. No resulta exigible, según la conciencia social, que en una gran ciudad el pavimento de toda ella carezca de fisuras menores, o no haya alguna ausencia de losetas, pues la tarea que conduciría a ello es prácticamente imposible e inasumible desde el punto de vista del coste. También se exige del ciudadano una especial diligencia y unos deberes mínimos de cuidado, si bien se impondrá siempre una valoración de las circunstancias presidida por un instrumento interpretativo ya conocido en nuestro Derecho y suficientemente consagrado, como es el principio de razonabilidad.

De la misma forma, este Consejo ha puesto de manifiesto, en reiteradas ocasiones, que no es posible pedir al ciudadano medio una diligencia especial que le imponga sobreponerse a las disfunciones, en principio, imprevisibles en el funcionamiento de los servicios públicos, pero sí ha de exigirse una diligencia mínima que le permita desenvolverse con normalidad por los espacios públicos, haciendo frente a los riesgos ostensibles y a los propios de la ordenación de tales espacios. Diligencia mínima que en el presente caso no existió por los motivos expuestos, ya que la acera no presenta desperfecto alguno.

En suma, no se ha demostrado la relación causal entre el siniestro, origen del daño, y la supuesta anomalía constructiva de la acera. Como consecuencia de esta ausencia de prueba, este Consejo Consultivo ha de dictaminar favorablemente la propuesta de resolución desestimatoria de la petición de indemnización.

CONCLUSIÓN

Se dictamina favorablemente la propuesta de resolución desestimatoria de la reclamación de responsabilidad patrimonial de la Administración, en el procedimiento tramitado por el Ayuntamiento de Málaga a instancia de doña R.F.G.