Dictamen de Consejo Consultivo de Andalucía 0645/2015 de 29 de septiembre de 2015

Cuestión

Responsabilidad patrimonial de la Administración derivada de caída peatonal.

Inexistencia de nexo causal.

Resumen

Organo Solicitante:

Ayuntamiento de Almería

Ponentes:

Balaguer Callejón, María Luisa

Castillo Gutiérrez, Manuel del. Letrado

Número Marginal:

II.609

Contestacion

Número marginal: II.609

DICTAMEN Núm.: 645/2015, de 29 de septiembre

Ponencia: Balaguer Callejón, María Luisa

Castillo Gutiérrez, Manuel del. Letrado

Órgano solicitante: Ayuntamiento de Almería

Cuestión sometida a dictamen y principales temas tratados: Responsabilidad patrimonial de la Administración derivada de caída peatonal.

Inexistencia de nexo causal.

TEXTO DEL DICTAMEN

FUNDAMENTOS JURÍDICOS

I

El dictamen solicitado a este Consejo Consultivo tiene por objeto el expediente de reclamación en materia de responsabilidad patrimonial de la Administración tramitado por el Ayuntamiento de Almería en respuesta a la reclamación presentada por doña FA.M.L.

El dictamen es preceptivo, de conformidad con lo establecido en el artículo 17.14 de la Ley 4/2005, de 8 de abril, del Consejo Consultivo de Andalucía, dado que se solicitan 27.513,47 euros de indemnización.

II

La responsabilidad patrimonial de la Administración, garantizada como principio general en el artículo 9.3 de nuestra Constitución, se configura básicamente en el artículo 106.2 del mismo texto constitucional como el derecho de los particulares, en los términos establecidos por la ley, ?a ser indemnizados por toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos?.

La previsión constitucional está actualmente regulada por los artículos 139 a 144 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, desarrollados reglamentariamente por el Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo. El legislador ha optado, dentro de las posibilidades de configuración legal que ofrece el citado artículo 106.2 de la Constitución, por hacer responder a la Administración de los daños ocasionados por el funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos, sin que la fórmula, en la opinión generalizada de la doctrina y de la jurisprudencia, deba conducir a una mera responsabilidad por resultado, ni a que la Administración, por la vía del instituto de la responsabilidad patrimonial extracontractual, resulte aseguradora de todos los daños producidos en el ámbito público. Tal razonamiento debe completarse con el deber genérico que vincula a todos los ciudadanos de prestar la colaboración debida para el buen funcionamiento de los servicios, coadyuvando así a la evitación o atenuación de los eventuales daños derivados de su funcionamiento.

La referida normativa estatal sobre responsabilidad patrimonial de la Administración resulta de aplicación a las Entidades que integran la Administración Local, tal y como precisa el artículo 54 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local y la propia Ley 30/1992 (arts. 1 y 2), de acuerdo con lo previsto en el artículo 149.1.18ª de la Constitución.

Las consideraciones precedentes permiten afirmar que la responsabilidad patrimonial de la Administración, según se desprende de los artículos 139 y siguientes de la Ley 30/1992 y de la jurisprudencia emanada sobre la materia, exige la concurrencia de los siguientes presupuestos:

1º) La existencia de un daño efectivo, evaluable económicamente e individualizado en relación a una persona o grupo de personas.

2º) El daño ha de ser antijurídico, en el sentido de que la persona que lo sufre no tenga el deber jurídico de soportarlo, de acuerdo con la Ley (art. 141.1 de la Ley 30/1992).

3º) La imputabilidad de la Administración frente a la actividad causante del daño, es decir, la integración del agente en el marco de la organización administrativa a la que pertenece o la titularidad pública del bien, del servicio o de la actividad en cuyo ámbito aquél se produce.

4º) La relación de causa a efecto entre la actividad administrativa y el resultado del daño, que no se apreciaría en el caso de que éste estuviese determinado por hechos indiferentes, inadecuados o inidóneos, o por los notoriamente extraordinarios determinantes de fuerza mayor. Por otra parte, se ha de considerar que la injerencia de un tercero o el comportamiento de la propia víctima son posibles circunstancias productoras de la ruptura del nexo causal, si han sido determinantes del daño, o susceptibles de modular el alcance de la responsabilidad de la Administración, graduando el importe de la indemnización si, en concurrencia con el funcionamiento del servicio, han contribuido también a su producción.

5º) Ausencia de fuerza mayor.

Junto a los presupuestos referidos debe tenerse en cuenta, además, que la reclamación se ha de formular en el plazo de un año, tal y como prevé el artículo 142.5 de la Ley 30/1992.

Debe también subrayarse que la prueba de los hechos constitutivos de la reclamación es carga del interesado, aunque la Administración tiene la obligación de facilitar al ciudadano todos los medios a su alcance para cumplir con dicha carga, señaladamente en los casos en que los datos estén sólo en poder de aquélla. De la misma manera los hechos impeditivos, extintivos o moderadores de la responsabilidad son carga exigible a la Administración (art. 217 de la Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil, por remisión del art. 60.4 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa).

Finalmente, el Reglamento de los procedimientos de las Administraciones Públicas en materia de responsabilidad patrimonial, aprobado por el citado Real Decreto 429/1993, aplicable a todas las Administraciones Públicas, de acuerdo con su artículo 1.2, sin perjuicio de las especialidades procedimentales que las Comunidades Autónomas puedan establecer en virtud de las competencias estatutariamente asumidas en materia de responsabilidad patrimonial, señala en su artículo 12.2 que se solicitará que el dictamen del Órgano Consultivo competente se pronuncie sobre la existencia o no de relación de causalidad entre el funcionamiento del servicio público y la lesión producida y, en su caso, sobre la valoración del daño causado y la cuantía y modo de la indemnización.

Eso no obsta a que este Consejo Consultivo entre a valorar el resto de los presupuestos de la responsabilidad patrimonial de la Administración, dado que los términos del precepto únicamente implican que, necesariamente, el pronunciamiento debe abarcar aquellos extremos, sin excluir los demás, como, por otra parte, resulta lógico admitir ante la estrecha relación existente entre los distintos presupuestos de la responsabilidad, de forma que para su correcto pronunciamiento sobre los mencionados en el reseñado artículo 12.2 será precisa la apreciación de los restantes. Incluso cabe reconocer, a la luz del principio de eficacia que debe presidir la actuación administrativa, la legitimidad de este Consejo Consultivo para examinar la corrección del procedimiento seguido en orden a determinar la existencia o no de responsabilidad administrativa.

III

La reclamación se interpone por quien ostenta legitimación para ello, al tratarse de la persona accidentada que ha sufrido los daños por los que solicita una indemnización [arts. 31.1.a) y 139.1 de la Ley 30/1992].

En distinto plano, y sin necesidad de apelar a la regla que pospone el inicio del cómputo del plazo de prescripción hasta que determinen la secuelas, hay que señalar que la reclamación se presentó antes de concluir el plazo de un año previsto por el artículo 142.5 del la Ley 30/1992, dado que el accidente tuvo lugar el 1 de agosto de 2012 y la actora presentó dicha reclamación el 8 de marzo de 2013.

En cuanto atañe al procedimiento, deben realizarse las siguientes observaciones:

- Se ha superado ampliamente el plazo para resolver y notificar la resolución, que es de seis meses (art. 13.3 del Real Decreto 429/1993). A este respecto, se recuerda que el Estatuto de Autonomía para Andalucía garantiza en su artículo 31 el derecho a una buena administración, incluyendo la resolución de los asuntos en un plazo razonable.

Pese a la producción del silencio administrativo negativo, según deriva del citado artículo 13.3 del también mencionado Reglamento, la Administración está obligada a resolver (art. 42.1 de la Ley 30/1992), sin vinculación alguna al sentido desestimatorio del silencio [art. 43.4.b) de dicha Ley].

- Aunque se ha comunicado a la interesada el plazo para dictar la resolución y para su notificación, así como los efectos del silencio administrativo, tal comunicación no se ha efectuado en el plazo de diez días (hábiles) siguientes a la recepción de la solicitud, como exige el artículo 42.4, párrafo segundo, de la Ley 30/1992.

IV

El daño objeto de reclamación reviste las características del artículo 139.2 de la Ley 30/1992, en tanto que resulta efectivo, individualizado y económicamente evaluable. Además, si se confirma la tesis del reclamante sobre la causa productora del daño, éste sería susceptible de indemnización, al no existir título jurídico que obligue a soportarlo.

Igualmente, cabe afirmar que se cumple el requisito de imputabilidad del daño, en el limitado sentido a que se le atribuye en el anterior fundamento jurídico, pues corresponde a los servicios públicos municipales velar por el buen estado de las vías públicas de su competencia, de manera que presenten las debidas condiciones de seguridad para personas y vehículos. En efecto, el accidente al que se atribuye el daño sucede en una vía pública municipal, y en opinión de la parte reclamante ocurrió por actos u omisiones del servicio público municipal responsable de su mantenimiento. A este respecto, hay que recordar que el artículo 92.2, párrafos e) y f), del Estatuto de Autonomía para Andalucía, señala como competencias propias de los Ayuntamientos ?la conservación de vías públicas urbanas y rurales? y ?la ordenación de la movilidad y accesibilidad de personas y vehículos en las vías urbanas?.

Dichas competencias se hallan igualmente previstas en el artículo 25.2, párrafos b) y d), de la Ley 7/1985 -en la redacción vigente cuando aconteció el accidente-, al disponer el legislador que corresponde al municipio en todo caso ?la ordenación del tráfico de vehículos y personas en vías urbanas? y ?la pavimentación de vías públicas? (actualmente contempladas como competencias propias sobre infraestructuras viarias y tráfico en el art. 25.2, párrafos d) y g), en relación con el art. 26.1.a) de la citada Ley, tras la redacción dada por la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de Racionalización y sostenibilidad de la Administración Local).

Igualmente el artículo 9.10 de la Ley 5/2010, de 11 de junio, de Autonomía Local de Andalucía establece como competencia propia de los municipios la ?ordenación, gestión, disciplina y promoción en vías urbanas de su titularidad de la movilidad y accesibilidad de personas, vehículos, sean o no a motor, y animales, y del transporte de personas y mercancías, para lo que podrán fijar los medios materiales y humanos que se consideren necesarios?.

Siendo la verificación de la existencia del nexo causal, el principal problema que plantea el expediente, cabe recordar que su prueba corresponde a los interesados, como se adelanta en el segundo fundamento jurídico de este dictamen, sin perjuicio de que la Administración debe desplegar la actividad necesaria para el esclarecimiento de los hechos y observar las exigencias que derivan de los principios de facilidad y disponibilidad probatoria.

En este supuesto, afirma la reclamante que el accidente ocurrió al tropezar ?con una baldosa de la acera que sobresalía sobre el nivel de las demás, lo que provocó que cayera al suelo, resultando lesionada?.

La parte reclamante presenta documentos de asistencia sanitaria, acreditativos de los daños alegados. También aporta fotografías del lugar donde tuvo lugar la caída, así como la declaración de las personas que presenciaron la caída.

El Ayuntamiento consultante reconoce la existencia en el lugar de un pequeño desperfecto, pero rechaza que este hecho pueda ser considerado como un funcionamiento normal o anormal del servicio público que implique un defectuoso funcionamiento de mantenimiento de las vías públicas de su territorio. En efecto, aporta informe del Ingeniero Técnico Municipal, en el que se indica que ?girada visita al lugar de los hechos, se comprueba por este técnico que en la zona descrita en las diligencias de prevención, hay varias losas que componen el acerado ligeramente levantadas (alrededor de 1 ó 2 cm), y que dicha acera es de titularidad municipal?.

El expediente acredita, en efecto, que la reclamante sufrió una caída en dicho lugar, puesto que su versión coincide con la de todos los testigos que han declarado ante el órgano instructor. Ahora bien, de las propias fotografías aportadas por la reclamante, se desprende que el desperfecto existente en la acera es nimio, prácticamente inapreciable, que con un mínimo de diligencia podía haberse evitado y que no pone de manifiesto una dejación de funciones por parte de la Administración. Y es que, como ha señalado este Consejo (dictamen 39/2008, entre otros), en el concreto evento dañoso ?caída en vía pública?, deben distinguirse aquellos supuestos que sean manifiesta infracción de los deberes de diligencia en el cuidado de la vía pública (por ejemplo: grandes socavones, ausencia de señalizaciones, señalizaciones tan confusas que conduzcan al accidente), los cuales serían una manifestación de la inobservancia por parte de la Administración del deber de cuidado y vigilancia que le es atribuido por el ordenamiento jurídico, de aquellos otros desperfectos de la vía pública, o consecuencia de prestación de determinados servicios, que deben ser soportados por los ciudadanos. No resulta exigible, según la conciencia social, que el pavimento carezca de fisuras menores, o no haya alguna ausencia de losetas, pues la tarea que conduciría a ello es prácticamente imposible e inasumible desde el punto de vista del coste. De igual modo, tampoco parece exigible, siempre razonando en vía de ejemplo, que la prestación de los servicios de mantenimiento implique necesariamente la inexistencia de pequeños desperfectos. También se exige del ciudadano una especial diligencia y unos deberes mínimos de cuidado, si bien se impondrá siempre una valoración de las circunstancias presidida por un instrumento interpretativo ya conocido en nuestro Derecho y suficientemente consagrado, como es el principio de razonabilidad.

De la misma forma, este Consejo ha puesto de manifiesto, en reiteradas ocasiones, que no es posible pedir al ciudadano medio una diligencia especial que le imponga sobreponerse a las disfunciones, en principio, imprevisibles en el funcionamiento de los servicios públicos, pero sí ha de exigirse una diligencia mínima que le permita desenvolverse con normalidad por los espacios públicos, haciendo frente a los riesgos ostensibles y a los propios de la ordenación de tales espacios. Diligencia mínima que en el presente caso no existió por los motivos expuestos, ya que se trataba de un leve desnivel.

En estas circunstancias, este Consejo Consultivo considera ajustada a Derecho la propuesta de resolución desestimatoria de la responsabilidad, al no haber resultado acreditada la relación de causalidad entre el daño invocado y el funcionamiento del servicio público municipal.

CONCLUSIÓN

Se dictamina favorablemente la propuesta de resolución desestimatoria de la reclamación de responsabilidad patrimonial de la Administración, en el procedimiento tramitado por el Ayuntamiento de Almería, a instancia de doña FA.M.L.