Dictamen de Consejo Consultivo de Andalucía 0640/2017 de 08 de noviembre de 2017

Cuestión

Responsabilidad patrimonial de la Administración derivada de asistencia sanitaria.

Defectuosa, en general.

Inexistencia de nexo causal.

Resumen

Organo Solicitante:

Servicio Andaluz de Salud

Ponentes:

Gutiérrez Rodríguez, Francisco José

Requena López, Tomás. Letrado

Número Marginal:

II.605

Contestacion

Número marginal: II.605

DICTAMEN Núm.: 640/2017, de 8 de noviembre

Ponencia: Gutiérrez Rodríguez, Francisco José

Requena López, Tomás. Letrado

Órgano solicitante: Servicio Andaluz de Salud

Cuestión sometida a dictamen y principales temas tratados: Responsabilidad patrimonial de la Administración derivada de asistencia sanitaria.

Defectuosa, en general.

Inexistencia de nexo causal.

TEXTO DEL DICTAMEN

FUNDAMENTOS JURÍDICOS

I

Se solicita dictamen de este Consejo Consultivo sobre reclamación de responsabilidad patrimonial formulada por doña LF.N.G. contra el Servicio Andaluz de Salud (en adelante SAS).

Teniendo en cuenta que la indemnización solicitada asciende a 500.000 euros, el dictamen resulta preceptivo, de conformidad con lo establecido en el artículo 17.10.a) de la Ley 4/2005, de 8 de abril, del Consejo Consultivo de Andalucía; norma concordante con lo que estableció el apartado 3 del artículo 142 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, en la redacción dada por la disposición final cuadragésima de la Ley 2/2011, de 4 de marzo, de Economía Sostenible (ambas derogadas), y con lo que actualmente se dispone en el artículo 81.2 de la vigente Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPAC), según interpretación reiterada de este Consejo Consultivo.

El procedimiento examinado está regido por la Ley 30/1992, y por el Reglamento de los Procedimientos de las Administraciones Públicas en materia de responsabilidad patrimonial, aprobado por el Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo, y ello de conformidad con lo establecido en la disposición transitoria tercera, párrafo a) de la Ley 39/2015, de la que deriva que a los procedimientos iniciados antes de la entrada en vigor de dicha Ley ?no les será de aplicación la misma, rigiéndose por la normativa anterior?.

II

La responsabilidad patrimonial de la Administración, garantizada como principio general en el artículo 9.3 de nuestra Constitución, se configura básicamente en el artículo 106.2 del mismo texto constitucional como el derecho de los particulares, en los términos establecidos por la ley, ?a ser indemnizados por toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos?.

La previsión constitucional está actualmente regulada en el capítulo IV del título preliminar de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público y en los artículos 65, 67, 81, 91, 92, 96.4 y 114.1.e) de la Ley 39/2015, antes citada. No obstante, dado la fecha en que sucedieron los hechos y el momento de inicio del procedimiento, por un lado, y la fecha en que entraron en vigor ambas leyes a estos efectos (disposición final decimoctava, apartado 1, y disposición final séptima, párrafo primero, respectivamente), por otro lado, el régimen aplicable es el previsto en los artículos 139 a 144 de la Ley 30/1992, desarrollados reglamentariamente por el Real Decreto 429/1993.

En todo caso, el legislador ha optado, dentro de las posibilidades de configuración legal que ofrece el citado artículo 106.2 de la Constitución, por hacer responder a la Administración de los daños ocasionados por el funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos, sin que la fórmula, en la opinión generalizada de la doctrina y de la jurisprudencia, deba conducir a una mera responsabilidad por resultado, ni a que la Administración, por la vía del instituto de la responsabilidad patrimonial extracontractual, resulte aseguradora de todos los daños producidos en el ámbito público. Tal razonamiento debe completarse con el deber genérico que vincula a todos los ciudadanos de prestar la colaboración debida para el buen funcionamiento de los servicios, coadyuvando así a la evitación o atenuación de los eventuales daños derivados de su funcionamiento.

La referida normativa estatal sobre responsabilidad patrimonial de la Administración resulta de aplicación a la Comunidad Autónoma de Andalucía, en los términos de los artículos 149.1.18ª de la Constitución y 1 y 2.1 de la Ley 30/1992. En este orden de cosas, debe hacerse notar, por un lado, que el artículo 47.4 del Estatuto de Autonomía para Andalucía, aprobado por Ley Orgánica 2/2007, de 19 de marzo, dispone que ?corresponde a la Junta de Andalucía, en materia de responsabilidad patrimonial, la competencia compartida para determinar el procedimiento y establecer los supuestos que pueden originar responsabilidad con relación a las reclamaciones dirigidas a ella, de acuerdo con el sistema general de responsabilidad de todas las Administraciones públicas?, y, por otro, que el artículo 123.2 del mismo texto estatutario, recogiendo el contenido del artículo 106.2 de la Constitución, citado, dispone que ?La Comunidad Autónoma indemnizará a los particulares por toda lesión que sufran en sus bienes o derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos de la misma?.

Las consideraciones precedentes permiten afirmar que la responsabilidad patrimonial de la Administración, según se desprende de los artículos 139 y siguientes de la Ley 30/1992 y de la jurisprudencia emanada sobre la materia, exige la concurrencia de los siguientes presupuestos:

1º) La existencia de un daño efectivo, evaluable económicamente e individualizado en relación a una persona o grupo de personas.

2º) El daño ha de ser antijurídico, en el sentido de que la persona que lo sufre no tenga el deber jurídico de soportarlo, de acuerdo con la Ley (art. 141.1 de la Ley 30/1992).

3º) La imputabilidad de la Administración frente a la actividad causante del daño, es decir, la integración del agente en el marco de la organización administrativa a la que pertenece o la titularidad pública del bien, del servicio o de la actividad en cuyo ámbito aquél se produce.

4º) La relación de causa a efecto entre la actividad administrativa y el resultado del daño, que no se apreciaría en el caso de que éste estuviese determinado por hechos indiferentes, inadecuados o inidóneos, o por los notoriamente extraordinarios determinantes de fuerza mayor. Por otra parte, se ha de considerar que la injerencia de un tercero o el comportamiento de la propia víctima son posibles circunstancias productoras de la ruptura del nexo causal, si han sido determinantes del daño, o susceptibles de modular el alcance de la responsabilidad de la Administración, graduando el importe de la indemnización si, en concurrencia con el funcionamiento del servicio, han contribuido también a su producción.

5º) Ausencia de fuerza mayor.

Junto a los presupuestos referidos debe tenerse en cuenta, además, que la reclamación se ha de formular en el plazo de un año, tal y como prevé el artículo 142.5 de la Ley 30/1992.

Debe también subrayarse que la prueba de los hechos constitutivos de la reclamación es carga del interesado, aunque la Administración tiene la obligación de facilitar al ciudadano todos los medios a su alcance para cumplir con dicha carga, señaladamente en los casos en que los datos estén sólo en poder de aquélla. De la misma manera los hechos impeditivos, extintivos o moderadores de la responsabilidad son carga exigible a la Administración (art. 217 de la Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil, por remisión del art. 60.4 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa).

Finalmente, el Reglamento de los procedimientos de las Administraciones Públicas en materia de responsabilidad patrimonial, aprobado por el citado Real Decreto 429/1993, aplicable a todas las Administraciones Públicas, de acuerdo con su artículo 1.2, sin perjuicio de las especialidades procedimentales que las Comunidades Autónomas puedan establecer en virtud de las competencias estatutariamente asumidas en materia de responsabilidad patrimonial, señala en su artículo 12.2 que se solicitará que el dictamen del Órgano Consultivo competente se pronuncie sobre la existencia o no de relación de causalidad entre el funcionamiento del servicio público y la lesión producida y, en su caso, sobre la valoración del daño causado y la cuantía y modo de la indemnización.

Eso no obsta a que este Consejo Consultivo entre a valorar el resto de los presupuestos de la responsabilidad patrimonial de la Administración, dado que los términos del precepto únicamente implican que, necesariamente, el pronunciamiento debe abarcar aquellos extremos, sin excluir los demás, como, por otra parte, resulta lógico admitir ante la estrecha relación existente entre los distintos presupuestos de la responsabilidad, de forma que para su correcto pronunciamiento sobre los mencionados en el reseñado artículo 12.2 será precisa la apreciación de los restantes. Incluso cabe reconocer, a la luz del principio de eficacia que debe presidir la actuación administrativa, la legitimidad de este Consejo Consultivo para examinar la corrección del procedimiento seguido en orden a determinar la existencia o no de responsabilidad administrativa.

III

Entrando en el examen de la reclamación, hay que señalar, ante todo, que se interpone en nombre y representación de persona legitimada, pues es quien afirma haber sufrido los daños por los que se reclama [arts. 31.1.a) y 139.1 de la Ley 30/1992).

En otro orden de cuestiones, dado que la asistencia que se censura parece culminar el 26 de marzo de 2014 y que el 23 de marzo de 2015 interpuso la reclamación, la conclusión es que la acción se ha ejercitado dentro del plazo de un año previsto en el artículo 142.5 de la Ley citada.

Por lo que respecta al procedimiento, debe notarse que se ha superado el plazo para resolver y notificar la resolución, que es de seis meses (art. 13.3 del Reglamento de los procedimientos de las Administraciones Públicas en materia de responsabilidad patrimonial). A este respecto, ha de señalarse que el artículo 31 del Estatuto de Autonomía para Andalucía consagra el derecho a una buena administración, incluyendo la resolución de los asuntos en un plazo razonable, y que el artículo 3.t) de la Ley 9/2007, de 22 de octubre, de la Administración de la Junta de Andalucía, alude al principio de buena administración y calidad de los servicios, que comprende [art. 5.1.d)] el derecho a que los asuntos sean resueltos en un plazo razonable. No obstante, la Administración debe resolver expresamente (art. 42.1 de la Ley 30/1992), sin vinculación alguna al sentido del silencio por ser en este caso negativo [art. 43.4.b) de dicha Ley].

IV

Realizadas las consideraciones precedentes, puede afirmarse que el daño alegado por la reclamante es efectivo, individualizado, evaluable económicamente, antijurídico e imputable a la Administración contra la que se reclama al atribuirse a los servicios sanitarios dependientes del SAS.

Finalmente, respecto al nexo causal entre el daño invocado y el ?funcionamiento del servicio público? censurado, su prueba corresponde a la parte reclamante (arts. 217.2 de la Ley de Enjuiciamiento Civil y 6 del Reglamento de los procedimientos de las Administraciones Públicas en materia de responsabilidad patrimonial), siendo de la Administración la carga de acreditar los hechos obstativos a su existencia (art. 217.3 de la Ley de Enjuiciamiento Civil), como ya se indicó en el fundamento jurídico II.

En el supuesto sometido a dictamen la reclamante considera que la asistencia ha sido deficiente y que ello ha conducido finalmente a la situación personal y profesional en que se encuentra. En particular, afirma:

- Que ?en el año 2013 se produjo una crisis con abandono del tratamiento farmacológico que a lo largo de sólo un año (2013-2014) conllevó 5 intentos de requerimiento de ingreso hospitalario, dos de ellos infructuosos (30 de marzo y 30 de septiembre de 2013) por fuga en urgencias del mismo hospital después de ser evaluada para ingreso por el psiquiatra de guardia, lo que muestra la ineficiencia de la custodia de pacientes como la firmante?.

- Que ?de los citados cinco intentos, en dos de ellos (2 de abril y 22 de octubre de 2013) se instauró ingreso involuntario con las consiguientes remisiones y recuperación, pero con claras deficiencias de tratamiento efectivo al alta, falta de medicación, sin comprobación de una verdadera conciencia de enfermedad mínimanente duradera tras el alta ni de cualquiera de las razonables medidas de prevención que evitasen las recaídas, tan comunes y conocidas en la experiencia de los servicios de Psiquiatría?.

- Que ?tampoco se produjo derivación efectiva a los servicios de consulta de Salud Mental de Atención Primaria para seguimiento en ninguna de las ocasiones, ni tan siquiera la preceptiva firma de negativa a tratamiento ambulatorio en atención primaria por parte de la paciente, transcurriendo un año entero con agudización de mi enfermedad sin seguimiento ni tratamiento adecuado, con el consecuente deterioro personal, familiar, social y profesional?.

- Por último, que el 26 de marzo de 2014, asistencia a la que la reclamante atribuye una conexión inmediata con los hechos que han llevado a su situación final (procesamiento por intento de asesinato), se ?consideró que no había criterios suficientes de ingreso, de acuerdo con lo expresado en su informe de alta, siendo rechazada porque no le veían indicios diagnósticos suficientes, pese a las advertencias del informe del psiquiatra que me trataba y del informe del médico de cabecera, y a los antecedentes de la que suscribe en el propio centro hospitalario por los ingresos previos y asistencia en el mismo?, ni ?tampoco se propusieron medidas preventivas para derivación a dispositivos de psiquiatría de atención primaria ni intervención de los mismos, ni un tratamiento farmacológico depot, como recomendaba el informe del psiquiatra, a fin de asegurar la prolongación temporal de los efectos de la medicación y la regularidad de su seguimiento?.

Frente a tal alegato, el informe del Servicio presuntamente responsable indica respecto a los ?intentos? de ingreso, que como la reclamante mismo reconoce, dos de esos ?cinco? alegados no fueron ?intentos? pues hubo efectivamente ingreso, se trata de los que tuvieron lugar el 3 de abril de 2013, que tuvo carácter involuntario y fue dada de alta cuando mejoró y durante el que se mantuvieron entrevistas frecuentes con la familia y se acordó con ellos el alta y el tratamiento a seguir, y el 22 de octubre de 2013, con asistencia similar al anterior. En ambos casos se indicó, siguiendo los protocolos aplicables, que continuase seguimiento por Salud Mental, pero sin embargo optó por acudir a psiquiatra privado.

Hay que tener en cuenta, como explicita el referido informe, que ?el seguimiento ambulatorio de un paciente tras el alta hospitalaria no se hace desde la planta de hospitalización donde estuvo ingresado, sino que se realiza por las Unidades de Salud Mental Comunitaria y demás dispositivos de la red de Salud Mental, adonde a la paciente y familia se les propuso derivación en repetidas ocasiones (al alta de la planta y desde el Servicio de Urgencias)?.

Pues bien, según el referido informe, en todas esas ocasiones, como se ha indicado, se rechazó esta opción, no acudieron y eligieron el ámbito privado para el seguimiento. Por ello, el informe explicita que ?no se entiende que se dirija a esta UHSM la queja de no haberle puesto tratamiento suficiente ni haberle prestado ayuda asistencial eficaz post-ingreso con continuidad de cuidados que evitase posteriores reagudizaciones?.

En cuanto al de 30 de marzo de 2013 no existe ?constancia? de que la interesada hubiese acudido a urgencias. En cuanto a la de 30 de septiembre de 2013 la reclamante abandonó urgencias sin que se sepa muy bien a qué se refiere con la ?custodia de pacientes?, dado que no se trata de personas privadas de libertad por el poder público, además de que, en principio, nadie puede ser obligado a recibir asistencia médica en general y a permanecer en urgencias en particular. En fin, no se explicita en qué consiste la ?custodia? echada en falta y qué según parece desprenderse de la reclamación, se recoge en los protocolos y guías al uso.

Y por último, en cuanto a la asistencia de 26 de marzo de 2014, el informe referido pone de manifiesto y justifica detalladamente, primero, que no concurrían las circunstancias que conforme a protocolo justifican un ingreso involuntario, y segundo, que frente a la afirmación de que no se propuso tratamiento alternativo, el informe refleja que ?en la entrevista individual se ofertó ingreso voluntario y/o tratamiento depot, que la paciente declina? y que el plan alternativo tuvo en cuenta que la familia aparecía ?como implicada, comprometida y capaz para ensayar tratamiento ambulatorio?, designándose ?a su hermana como supervisora de la medicación?, lo que ?la paciente acepta y a la que se le comunica de forma telefónica desde la misma consulta?, y se le propone (según refleja el informe de alta) ?supervisión especializada reglada por personal especializado (Psiquiatra, Psicólogos, Enfermería) desde los dispositivos de la red pública que permitieran una aplicación continua del plan terapéutico propuesto y la intervención necesaria en caso de incumplimiento, quedando como consigna final el acudir de nuevo a urgencias, si el plan no era efectivo?, para lo que se le proporcionaron ?las consignas pertinentes?.

Como explicita el dictamen del facultativo adscrito al Servicio de Aseguramiento y Riesgos la paciente ?ha sido atendida ? siempre que lo ha requerido?, sin que exista ?falta de prescripción de medicación cuando se le da de alta en los episodios?, consensuándose con ella la medicación y, como se ha visto, ?se le realizan también una serie de recomendaciones, que la paciente no sigue?, y así, por ejemplo, ?la paciente no llega a acudir nunca a las consultas externas de Salud Mental?.

En cuanto al supuesto incumplimiento de una serie de protocolos y programas que se denuncia, específicamente el Plan Integral de Salud Mental de Andalucía (PISMA) 2.0082.012, y en concreto las recomendaciones sobre seguimiento y apoyo a pacientes con TMG (Trastorno Mental Grave), el dictamen pone de relieve que ?el Hospital Virgen del Rocío, su Unidad de Hospitalización, la Unidad de Día y el U.S.M.C Sur (al que debería pertenecer la paciente por domicilio) están adscritos y cumplen las normativas y recomendaciones que figuran en los planes reseñados?, pero ?lógicamente la reclamante no pudo beneficiarse de ello, ya que ? no atendió las indicaciones de acudir a las consultas externas a las que fue derivada?.

Todas esas consideraciones no han sido rebatidas en el trámite de audiencia, en el que la interesada no ha formulado alegaciones, ni el informe pericial aportado las contradice, pues el mismo se limita a describir la evolución de aquella como paciente suya y a poner de relieve los abandonos por esta del tratamiento.

En consecuencia, con los elementos de juicio que arroja el expediente este Consejo considera que no es posible dar por acreditada la relación de causalidad entre la asistencia que se censura y el daño por el que se reclama.

CONCLUSIÓN

Se dictamina favorablemente la propuesta de acuerdo desestimatorio de la reclamación por responsabilidad patrimonial de la Administración interpuesta por doña LF.N.G.