Dictamen de Consejo Consultivo de Andalucía 0640/2015 de 29 de septiembre de 2015

Cuestión

Responsabilidad patrimonial de la Administración derivada de daños a la propiedad.

Inexistencia de nexo causal.

Resumen

Organo Solicitante:

Ayuntamiento de Dos Hermanas (Sevilla)

Ponentes:

Escuredo Rodríguez, Rafael

Roldán Martín, Ana Isabel. Letrada

Número Marginal:

II.604

Contestacion

Número marginal: II.604

DICTAMEN Núm.: 640/2015, de 29 de septiembre

Ponencia: Escuredo Rodríguez, Rafael

Roldán Martín, Ana Isabel. Letrada

Órgano solicitante: Ayuntamiento de Dos Hermanas (Sevilla)

Cuestión sometida a dictamen y principales temas tratados: Responsabilidad patrimonial de la Administración derivada de daños a la propiedad.

Inexistencia de nexo causal.

TEXTO DEL DICTAMEN

FUNDAMENTOS JURÍDICOS

I

Se solicita dictamen de este Consejo Consultivo sobre la reclamación de responsabilidad patrimonial interpuesta por ?A.C.G., S.C.A.? frente al Ayuntamiento de Dos Hermanas (Sevilla).

Dado que la cuantía de la reclamación alcanza los 59.547,63 euros de indemnización, el dictamen solicitado es preceptivo, de acuerdo con lo que al respecto dispone el artículo 17.14 de la Ley 4/2005, de 8 de abril, del Consejo Consultivo de Andalucía.

II

La responsabilidad patrimonial de la Administración, garantizada como principio general en el artículo 9.3 de nuestra Constitución, se configura básicamente en el artículo 106.2 del mismo texto constitucional como el derecho de los particulares, en los términos establecidos por la ley, ?a ser indemnizados por toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos?.

La previsión constitucional está actualmente regulada por los artículos 139 a 144 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, desarrollados reglamentariamente por el Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo. El legislador ha optado, dentro de las posibilidades de configuración legal que ofrece el citado artículo 106.2 de la Constitución, por hacer responder a la Administración de los daños ocasionados por el funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos, sin que la fórmula, en la opinión generalizada de la doctrina y de la jurisprudencia, deba conducir a una mera responsabilidad por resultado, ni a que la Administración, por la vía del instituto de la responsabilidad patrimonial extracontractual, resulte aseguradora de todos los daños producidos en el ámbito público. Tal razonamiento debe completarse con el deber genérico que vincula a todos los ciudadanos de prestar la colaboración debida para el buen funcionamiento de los servicios, coadyuvando así a la evitación o atenuación de los eventuales daños derivados de su funcionamiento.

La referida normativa estatal sobre responsabilidad patrimonial de la Administración resulta de aplicación a las Entidades que integran la Administración Local, tal y como precisa el artículo 54 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local y la propia Ley 30/1992 (arts. 1 y 2), de acuerdo con lo previsto en el artículo 149.1.18ª de la Constitución.

Las consideraciones precedentes permiten afirmar que la responsabilidad patrimonial de la Administración, según se desprende de los artículos 139 y siguientes de la Ley 30/1992 y de la jurisprudencia emanada sobre la materia, exige la concurrencia de los siguientes presupuestos:

1º) La existencia de un daño efectivo, evaluable económicamente e individualizado en relación a una persona o grupo de personas.

2º) El daño ha de ser antijurídico, en el sentido de que la persona que lo sufre no tenga el deber jurídico de soportarlo, de acuerdo con la Ley (art. 141.1 de la Ley 30/1992).

3º) La imputabilidad de la Administración frente a la actividad causante del daño, es decir, la integración del agente en el marco de la organización administrativa a la que pertenece o la titularidad pública del bien, del servicio o de la actividad en cuyo ámbito aquél se produce.

4º) La relación de causa a efecto entre la actividad administrativa y el resultado del daño, que no se apreciaría en el caso de que éste estuviese determinado por hechos indiferentes, inadecuados o inidóneos, o por los notoriamente extraordinarios determinantes de fuerza mayor. Por otra parte, se ha de considerar que la injerencia de un tercero o el comportamiento de la propia víctima son posibles circunstancias productoras de la ruptura del nexo causal, si han sido determinantes del daño, o susceptibles de modular el alcance de la responsabilidad de la Administración, graduando el importe de la indemnización si, en concurrencia con el funcionamiento del servicio, han contribuido también a su producción.

5º) Ausencia de fuerza mayor.

Junto a los presupuestos referidos debe tenerse en cuenta, además, que la reclamación se ha de formular en el plazo de un año, tal y como prevé el artículo 142.5 de la Ley 30/1992.

Debe también subrayarse que la prueba de los hechos constitutivos de la reclamación es carga del interesado, aunque la Administración tiene la obligación de facilitar al ciudadano todos los medios a su alcance para cumplir con dicha carga, señaladamente en los casos en que los datos estén sólo en poder de aquélla. De la misma manera los hechos impeditivos, extintivos o moderadores de la responsabilidad son carga exigible a la Administración (art. 217 de la Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil, por remisión del art. 60.4 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa).

Finalmente, el Reglamento de los procedimientos de las Administraciones Públicas en materia de responsabilidad patrimonial, aprobado por el citado Real Decreto 429/1993, aplicable a todas las Administraciones Públicas, de acuerdo con su artículo 1.2, sin perjuicio de las especialidades procedimentales que las Comunidades Autónomas puedan establecer en virtud de las competencias estatutariamente asumidas en materia de responsabilidad patrimonial, señala en su artículo 12.2 que se solicitará que el dictamen del Órgano Consultivo competente se pronuncie sobre la existencia o no de relación de causalidad entre el funcionamiento del servicio público y la lesión producida y, en su caso, sobre la valoración del daño causado y la cuantía y modo de la indemnización.

Eso no obsta a que este Consejo Consultivo entre a valorar el resto de los presupuestos de la responsabilidad patrimonial de la Administración, dado que los términos del precepto únicamente implican que, necesariamente, el pronunciamiento debe abarcar aquellos extremos, sin excluir los demás, como, por otra parte, resulta lógico admitir ante la estrecha relación existente entre los distintos presupuestos de la responsabilidad, de forma que para su correcto pronunciamiento sobre los mencionados en el reseñado artículo 12.2 será precisa la apreciación de los restantes. Incluso cabe reconocer, a la luz del principio de eficacia que debe presidir la actuación administrativa, la legitimidad de este Consejo Consultivo para examinar la corrección del procedimiento seguido en orden a determinar la existencia o no de responsabilidad administrativa.

III

La reclamante está legitimada para promover el presente procedimiento de responsabilidad patrimonial, en tanto que es titular del inmueble afectado [arts. 31.1.a) y 139.1 de la Ley 30/1992], tal y como resulta del expediente. Actúa mediante representante, representación que le consta acreditada al Ayuntamiento.

Por otro lado, la acción se ha ejercitado dentro del plazo de un año previsto en el artículo 142.5 de la Ley 30/1992, ya que el incendio que origina los daños en la nave de la reclamante tiene lugar el 11 de septiembre de 2014 y la reclamación se interpone el 4 de noviembre de ese mismo año.

En cuanto atañe al procedimiento, debe censurarse la demora en la resolución, siendo el plazo para resolver y notificar la resolución de seis meses (art. 13.3 del Real Decreto 429/1993). A este respecto, se recuerda que el Estatuto de Autonomía para Andalucía garantiza en su artículo 31 el derecho a una buena administración, incluyendo la resolución de los asuntos en un plazo razonable. No obstante lo anterior, la Administración está obligada a resolver (art. 42.1 de la Ley 30/1992), sin vinculación alguna al sentido desestimatorio del silencio [art. 43.4.b) de dicha Ley].

Además, aunque se ha comunicado a la reclamante la admisión de la reclamación y la apertura de procedimiento administrativo, no se le ha comunicado el plazo para dictar la resolución y para su notificación, ni los efectos del silencio administrativo, como exige el artículo 42.4, párrafo segundo, de la Ley 30/1992; irregularidad que, aunque en el presente caso no tiene efectos invalidantes (arts. 62.1 y 63 de la Ley 30/1992), no debe minimizarse la importancia de su observancia por su conexión con el derecho del administrado a una mejor defensa de sus derechos e intereses legítimos.

IV

Realizadas las consideraciones precedentes, ha de afirmarse que el daño alegado, consistente en los daños materiales sufridos en la nave afectada por el incendio y días de inactividad que ello ha implicado, son efectivos, individualizados, económicamente evaluables, antijurídicos e imputables a la Administración contra la que se reclama ya que se sitúa el foco del incendio ocurrido en un inmueble propiedad del Ayuntamiento.

Por otra parte, dando por reproducida la doctrina de este Consejo Consultivo sobre la carga de la prueba en orden a la acreditación del nexo causal, debe entrarse a examinar el fondo del asunto.

La reclamante, A.C.G., S.C.A., ejercita acción indemnizatoria contra el Ayuntamiento de Dos Hermanas por los daños sufridos en su nave, sita en la calle A. nº 8 de la citada localidad, como consecuencia del incendio producido el 11 de septiembre de 2014 en las naves de la calle A., núm. 2 y 4.

Efectivamente, de acuerdo con lo expresado en los informes emitidos por el Servicio de Bomberos y Policía Local, es una realidad debidamente acreditada en el expediente el incendio, lugar donde se produce y que, como consecuencia de éste, se han producido daños en la nave de la reclamante al llenarse de humo, cubriendo sus instalaciones una capa de polvo negro y cascarilla de los materiales quemados, lo cual ha deteriorado materiales, trabajos terminados, maquinaria, mobiliario y artículos almacenados.

Sin embargo, no resulta acreditado en el expediente que el incendio fuera consecuencia de la actividad desarrollada en la nave industrial propiedad del Ayuntamiento, actividad inexistente, ya que dicho inmueble es utilizado en el momento en que ocurren los hechos solamente como almacén de material de uso electoral, como urnas y cabinas.

Tampoco ha resultado probado que el foco del incendio se situara en dicha nave de propiedad municipal. Por el contrario, todos los indicios existentes y testimonios de los testigos conducen a concluir que el origen del incendio está relacionado con los trabajos de carpintería metálica, consistentes en tareas de corte en el desmontaje de una estructura metálica, que se estaban realizando en el rincón de la nave colindante, la número 5, la cual estaba cedida a ?M.S.C.A.?. Tales afirmaciones son negadas por quienes regentaban esa nave, quienes manifiestan que estaban desocupando la nave para dar cumplimiento a una orden de desahucio por parte del Ayuntamiento y que no desarrollaban actividad alguna en el lugar. Sin embargo, en sentido contrario, consta la declaración de varios testigos que aseguraron a la unidad de bomberos personada en el lugar que habían visto salir a varias personas de la nave 5 y que estaban trabajando con herramientas que pudieran haber ocasionado el incendio. De hecho, los bomberos indican que el incendio fue sofocado en la nave colindante con la nº 4.

En el informe emitido el 10 de abril de 2015 por el Servicio de Bomberos se hace constar que, personados en el lugar del incendio y tras una primera inspección ocular, se observa que en la nave situada en la calle A. esquina con calle C., anexa a la del incendio, existían bastantes indicios de que se estuviesen realizando trabajos de carpintería metálica. Estos trabajos se realizaban justamente en el rincón de la nave colindante y en el lugar exacto del foco único y principal del incendio. Además, puntualiza que, pese a la negación del responsable en aquel momento de la nave, era un tema comentado por la gente que se encontraba en el lugar y que habían presenciado el incendio.

En este mismo sentido, en el informe pericial aportado por la aseguradora del Ayuntamiento, se refleja que ?en base a las evidencias físicas halladas en la nave 5, donde la subestructura metálica (rocódromo) estaba parcialmente desmontada del muro contiguo a la nave 4, siendo en la parte orientada a fachada exterior, donde aún no había sido retirada (con gran probabilidad, debido a que esta zona fue en la última donde se estuvo trabajando en los momentos previos a detectarse el incendio). Tal circunstancia, unida al análisis de las trazas instrumentales en los extremos de los perfiles metálicos, confirmaría la realización de trabajos de corte mediante soplete (oxicorte), con capacidad de haber desencadenado el presente incendio?. En dicho informe se concluye, tras las evidencias observadas, que el incendio se debió a la presencia de una superficie caliente y/o material incandescente (chispa mecánica) derivada de los trabajos realizados en la nave 5 y que, al entrar en contacto con el material acumulado sobre el altillo en la nave contigua, desencadenó un fuego latente.

Así pues, a la vista de las pruebas practicadas y documentación examinada, este Consejo Consultivo no puede concluir la relación de causalidad entre el daño invocado y el funcionamiento del servicio público municipal. La nave propiedad del Ayuntamiento se encontraba sin actividad alguna en el momento del suceso y todas las pruebas conducen a atribuir el origen del incendio causante de los daños en la nave de la reclamante en la actuación descuidada de un tercero. En conclusión, por los motivos expuestos, procede la desestimación de la reclamación interpuesta, resultando innecesario entrar a valorar la cuantía de los daños sufridos por la reclamante.

CONCLUSIÓN

Se dictamina favorablemente la propuesta de acuerdo desestimatorio de la responsabilidad patrimonial de la Administración en el procedimiento tramitado por el Ayuntamiento de Dos Hermanas (Sevilla) a instancia de don PJ.M.H., en representación de A.C.G., S.C.A.