Dictamen de Consejo Consultivo de Andalucía 0626/2019 de 25 de septiembre de 2019

Cuestión

Responsabilidad patrimonial de la Administración derivada de accidente en gimnasio municipal.

Inexistencia de nexo causal.

Resumen

Organo Solicitante:

Ayuntamiento de Valsequillo (Córdoba)

Ponentes:

Moreno Ruiz, María del Mar

Castillo Gutiérrez, Manuel del. Letrado

Número Marginal:

II.614

Contestacion

Número marginal: II.614

DICTAMEN Núm.: 626/2019, de 25 de septiembre

Ponencia: Moreno Ruiz, María del Mar

Castillo Gutiérrez, Manuel del. Letrado

Órgano solicitante: Ayuntamiento de Valsequillo (Córdoba)

Cuestión sometida a dictamen y principales temas tratados: Responsabilidad patrimonial de la Administración derivada de accidente en gimnasio municipal.

Inexistencia de nexo causal.

TEXTO DEL DICTAMEN

FUNDAMENTOS JURÍDICOS

I

Se solicita dictamen de este Consejo Consultivo sobre el procedimiento de responsabilidad patrimonial de la Administración tramitado por el Ayuntamiento de Valsequillo (Córdoba), en respuesta a la reclamación interpuesta por doña A.D.R.

Teniendo en cuenta que la indemnización solicitada asciende a un total de 24.451,00 euros, el dictamen resulta preceptivo, de conformidad con lo establecido en el artículo 17.14 de la Ley 4/2005, de 8 de abril, del Consejo Consultivo de Andalucía; norma concordante con lo que estableció el apartado 3 del artículo 142 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, en la redacción dada por la disposición final cuadragésima de la Ley 2/2011, de 4 de marzo, de Economía Sostenible (ambas derogadas), y con lo que actualmente se dispone en el artículo 81.2 de la vigente Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPAC), según interpretación reiterada de este Consejo Consultivo.

El procedimiento examinado está regido por la Ley 30/1992, y por el Reglamento de los Procedimientos de las Administraciones Públicas en materia de responsabilidad patrimonial, aprobado por el Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo, y ello de conformidad con lo establecido en la disposición transitoria tercera, párrafo a), de la Ley 39/2015, de la que deriva que a los procedimientos iniciados antes de la entrada en vigor de dicha Ley ?no les será de aplicación la misma, rigiéndose por la normativa anterior?.

II

La responsabilidad patrimonial de la Administración, garantizada como principio general en el artículo 9.3 de nuestra Constitución, se configura básicamente en el artículo 106.2 del mismo texto constitucional como el derecho de los particulares, en los términos establecidos por la ley, ?a ser indemnizados por toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos?.

La previsión constitucional está actualmente regulada en el capítulo IV del título preliminar de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público y en los artículos 65, 67, 81, 91, 92, 96.4 y 114.1.e) de la Ley 39/2015, antes citada. No obstante, dado la fecha en que sucedieron los hechos y el momento de inicio del procedimiento, por un lado, y la fecha en que entraron en vigor ambas leyes a estos efectos (disposición final decimoctava, apartado 1, y disposición final séptima, párrafo primero, respectivamente), por otro lado, el régimen aplicable es el previsto en los artículos 139 a 144 de la Ley 30/1992, desarrollados reglamentariamente por el Real Decreto 429/1993.

En todo caso, el legislador ha optado, dentro de las posibilidades de configuración legal que ofrece el citado artículo 106.2 de la Constitución, por hacer responder a la Administración de los daños ocasionados por el funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos, sin que la fórmula, en la opinión generalizada de la doctrina y de la jurisprudencia, deba conducir a una mera responsabilidad por resultado, ni a que la Administración, por la vía del instituto de la responsabilidad patrimonial extracontractual, resulte aseguradora de todos los daños producidos en el ámbito público. Tal razonamiento debe completarse con el deber genérico que vincula a todos los ciudadanos de prestar la colaboración debida para el buen funcionamiento de los servicios, coadyuvando así a la evitación o atenuación de los eventuales daños derivados de su funcionamiento.

La referida normativa estatal sobre responsabilidad patrimonial de la Administración resulta de aplicación a las Entidades que integran la Administración Local, tal y como precisa el artículo 54 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local y la propia Ley 30/1992 (arts. 1 y 2), de acuerdo con lo previsto en el artículo 149.1.18ª de la Constitución.

Las consideraciones precedentes permiten afirmar que la responsabilidad patrimonial de la Administración, según se desprende de los artículos 139 y siguientes de la Ley 30/1992 y de la jurisprudencia emanada sobre la materia, exige la concurrencia de los siguientes presupuestos:

1º) La existencia de un daño efectivo, evaluable económicamente e individualizado en relación a una persona o grupo de personas.

2º) El daño ha de ser antijurídico, en el sentido de que la persona que lo sufre no tenga el deber jurídico de soportarlo, de acuerdo con la Ley (art. 141.1 de la Ley 30/1992).

3º) La imputabilidad de la Administración frente a la actividad causante del daño, es decir, la integración del agente en el marco de la organización administrativa a la que pertenece o la titularidad pública del bien, del servicio o de la actividad en cuyo ámbito aquél se produce.

4º) La relación de causa a efecto entre la actividad administrativa y el resultado del daño, que no se apreciaría en el caso de que éste estuviese determinado por hechos indiferentes, inadecuados o inidóneos, o por los notoriamente extraordinarios determinantes de fuerza mayor. Por otra parte, se ha de considerar que la injerencia de un tercero o el comportamiento de la propia víctima son posibles circunstancias productoras de la ruptura del nexo causal, si han sido determinantes del daño, o susceptibles de modular el alcance de la responsabilidad de la Administración, graduando el importe de la indemnización si, en concurrencia con el funcionamiento del servicio, han contribuido también a su producción.

5º) Ausencia de fuerza mayor.

Junto a los presupuestos referidos debe tenerse en cuenta, además, que la reclamación se ha de formular en el plazo de un año, tal y como prevé el artículo 142.5 de la Ley 30/1992.

Debe también subrayarse que la prueba de los hechos constitutivos de la reclamación es carga del interesado, aunque la Administración tiene la obligación de facilitar al ciudadano todos los medios a su alcance para cumplir con dicha carga, señaladamente en los casos en que los datos estén sólo en poder de aquélla. De la misma manera los hechos impeditivos, extintivos o moderadores de la responsabilidad son carga exigible a la Administración (art. 217 de la Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil, por remisión del art. 60.4 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa).

Finalmente, el Reglamento de los procedimientos de las Administraciones Públicas en materia de responsabilidad patrimonial, aprobado por el citado Real Decreto 429/1993, aplicable a todas las Administraciones Públicas, de acuerdo con su artículo 1.2, sin perjuicio de las especialidades procedimentales que las Comunidades Autónomas puedan establecer en virtud de las competencias estatutariamente asumidas en materia de responsabilidad patrimonial, señala en su artículo 12.2 que se solicitará que el dictamen del Órgano Consultivo competente se pronuncie sobre la existencia o no de relación de causalidad entre el funcionamiento del servicio público y la lesión producida y, en su caso, sobre la valoración del daño causado y la cuantía y modo de la indemnización.

Eso no obsta a que este Consejo Consultivo entre a valorar el resto de los presupuestos de la responsabilidad patrimonial de la Administración, dado que los términos del precepto únicamente implican que, necesariamente, el pronunciamiento debe abarcar aquellos extremos, sin excluir los demás, como, por otra parte, resulta lógico admitir ante la estrecha relación existente entre los distintos presupuestos de la responsabilidad, de forma que para su correcto pronunciamiento sobre los mencionados en el reseñado artículo 12.2 será precisa la apreciación de los restantes. Incluso cabe reconocer, a la luz del principio de eficacia que debe presidir la actuación administrativa, la legitimidad de este Consejo Consultivo para examinar la corrección del procedimiento seguido en orden a determinar la existencia o no de responsabilidad administrativa.

III

Realizadas las consideraciones precedentes, ha de afirmarse que la reclamación se interpone por quien ostenta legitimación para ello, al tratarse de la persona que ha sufrido los daños por los que se solicita una indemnización [arts. 31.1.a) y 139.1 de la Ley 30/1992].

En otro orden de cosas, dado que la caída tuvo lugar el 8 de octubre de 2015 y que la reclamación se presenta el 4 de enero de 2016, resulta evidente que, con independencia del momento de determinación de las secuelas, la acción se ha ejercitado antes de concluir el plazo de un año previsto por el artículo 142.5 de la Ley 30/1992.

En el plano procedimental debe hacerse notar, por un lado, que se ha superado ampliamente el plazo de seis meses para resolver y notificar la resolución (art. 13.3 del Reglamento de los procedimientos en materia de responsabilidad patrimonial aprobado por Real Decreto 429/1993), exigencia que se acentúa con el Estatuto de Autonomía para Andalucía, cuyo artículo 31 consagra el derecho a una buena administración, incluyendo la resolución de los asuntos en un plazo razonable. No obstante, la Administración está obligada a resolver (art. 42.1 de la citada Ley), sin vinculación alguna al sentido negativo del silencio [art. 43.4.b) de dicha Ley].

Por otro, también debe recordarse que la comunicación a la parte reclamante del plazo para resolver y los efectos del silencio, debería haberse realizado en el plazo de diez días (hábiles), como exige el artículo 42.4, párrafo segundo, de la Ley 30/1992.

IV

Realizadas las consideraciones precedentes, ha de afirmarse que el daño alegado es efectivo, individualizado, económicamente evaluable y antijurídico.

También concurre el requisito de imputabilidad, en el limitado sentido que se le atribuye en el fundamento jurídico segundo de este dictamen, toda vez que la parte reclamante atribuye los daños a la deficiente actividad administrativa prestada por el Ayuntamiento en unas instalaciones deportivas municipales, encuadrable en la competencia reconocida a los municipios en el artículo 92.2, párrafo m), del Estatuto de Autonomía para Andalucía, que señala como competencias propias de los Ayuntamientos ?la promoción del deporte y gestión de equipamientos deportivos?.

Dicha competencia municipal en materia de instalaciones culturales y deportivas se halla igualmente prevista en el artículo 25.2.l), así como en el artículo 9.18 de la Ley 5/2010, de 11 de junio, de Autonomía Local de Andalucía. Esta conclusión no prejuzga la existencia de nexo causal, ni la de los restantes requisitos de la responsabilidad patrimonial de la Administración.

Por último, en cuanto a la relación de causalidad, corresponde acreditarla al reclamante (arts. 217.2 de la Ley de Enjuiciamiento Civil y 6.1 del Reglamento de los procedimientos en materia de responsabilidad patrimonial), siendo de cargo de la Administración la prueba de los hechos obstativos a su existencia (art. 217.3 de la Ley de Enjuiciamiento Civil), como se adelanta en el fundamento jurídico II de este dictamen.

La reclamante alega que la caída se produjo porque no recibió instrucciones para manejar la máquina de andar. Así, manifiesta que ?tras acceder a la zona de cinta continua del aparato la monitora me propuso utilizar dicha maquinaria para realizar un recorrido andando, ?ya que no tenía ningún misterio?, según su expresión. Ella me marcó un ritmo inicial con velocidad de pasos manejando directamente la máquina. Continua exponiendo que ?puesta en marcha la máquina, si pude adecuar de inmediato mis pasos a la velocidad inicial. Transcurridos unos instantes, para aumentar mi seguridad, me cogí a unas asas que había en el frontal de la máquina para esa finalidad. Nada más asirme a esos agarres, sin accionar ningún elemento de la máquina, se incrementó la velocidad de paso de la cinta para andar. Al no poder acomodar mis pasos a la inesperada mayor velocidad establecida por la maquinaria fui lanzada hacia atrás contra una pared situada tras la maquinaria?.

Es un hecho indubitado, a la vista de las pruebas practicadas, la realidad de la caída de la reclamante y el momento en que tiene lugar.

Sin embargo, consta en el expediente informe de la Monitora Deportiva del Ayuntamiento, del siguiente tenor:

?1.- Programa de actividades impartido al grupo en el que se integraba Dª A.D.R.

El Programa de actividades tenía como objetivo mejorar la actividad física de personas mayores. Los ejercicios que se realizan dentro del Programa consisten en ejercicios de brazos y en general de movilidad de articulaciones, en posición de sentados en su gran mayoría.

No se usan máquinas por los usuarios del Programa, si bien las máquinas se encuentran en la misma sala en la que se realizan los programas deportivos.

No se hace valoración previa de los participantes en el Programa, excepto que alguno manifieste que tiene alguna enfermedad, en cuyo caso se adecua el programa a su estado de salud.

2.-Relato completo y detallado de cómo se produjeron los hechos.

El día 1 de octubre de 2015, se inició el programa de gimnasia de mantenimiento en el que participaban 11 personas de la localidad, todas ellas mujeres. (Se adjunta copia del cartel publicitando la actividad).

El día 8 de octubre de 2015, Dª A.D.R., y Dª A.C.C., llegaron antes de la hora prevista para iniciar la clase de gimnasia, estaba lloviendo y le preguntaron si podían estar dentro y usar las máquinas hasta que la clase empezara, a lo que respondí afirmativamente.

Le expliqué a Dª A., cómo funcionaba la máquina, que quedó usándola a un ritmo normal, y me senté en la mesa que se encuentra en la misma sala para ir haciendo papeleo de las actividades.

La máquina lleva en los laterales unos botones que dan más o menos velocidad, Dª A., tenía las manos en el lugar en dónde estaban los botones para medir el pulso, y más arriba están los botones de velocidad, en lado izquierdo de la máquina están los botones de mayor o menor inclinación.

Creo que ella posicionó las manos sobre los botones que accionan la velocidad de la cinta y no supo reaccionar para pararla, por lo que cayó de rodillas sobre esta, el compañero más próximo, AS., le ayudó a pararla y otro compañero, SA., ayudó a D.ª A., a levantarse.

Una vez levantada Dª A., por el compañero SA., se sentó en una silla y le curé las rodillas, preguntándole si la llevaba al médico y si le dolía algo y A., le dijo que no, que estaba bien y se sentó en una silla dentro de la sala a esperar que llegasen el resto de participantes para comenzar la clase. Una vez iniciada la clase se llevó a cabo durante aproximadamente 1 hora.

Al finalizar la clase, el grupo se hizo una fotografía como recuerdo.

D. A.S., y D. S.A., permanecieron en la sala usando las máquinas. La cinta de correr en la que se produjo la caída de Dª A.D., continuó funcionando de forma completamente normal, sin requerir ningún tipo de reparación ni ajuste. Ningún usuario tuvo problema alguno con el uso y funcionamiento de esta máquina, ni antes ni después de la caída sufrida por Dª A.?.

Por otro lado, de la prueba testifical practicada resulta que, según relata uno de los testigos, ?A., se subió a la máquina y él le explicó los botones para andar más rápido o lento, A., se colocó en la parte de la máquina en dónde están los botones de la velocidad y se ve que sin darse cuenta presionó sobre ellos?.

En definitiva, por los motivos expuestos, debe concluir este Consejo Consultivo la inexistencia del nexo causal pretendido, en la medida en que, como ha quedado acreditado, la caída fue debida a una acción de la accidentada, que, en primer lugar, decidió de forma voluntaria utilizar la máquina, lo que no se incluía en el programa deportivo ofrecido por el Ayuntamiento; y, en segundo lugar, pulsó los botones de velocidad de la cinta de andar, pese a que estaba advertida para que no lo hiciera. De esta forma, el accidente es debido a la propia conducta de la víctima y no a la inidoneidad de las instalaciones (que siguieron usándose sin ningún problema) o a la falta de vigilancia por parte del monitor, pues el uso de maquinaria no se incluía en el programa ofertado a la reclamante, al tiempo que también resulta impracticable y quimérico que la monitora esté pendiente de cada usuario, de forma que pueda evitar cualquier tipo de accidente. En cualquier caso, como es sabido, el hecho de que en un recinto deportivo público tenga lugar una caída practicándose un deporte u otra actividad física a la que aquél se destina, no genera per se responsabilidad patrimonial.

Por ello, procede la desestimación de la reclamación interpuesta, sin que sea necesario entrar a valorar la determinación de la cuantía indemnizatoria.

CONCLUSIÓN

Se dictamina favorablemente la propuesta de resolución desestimatoria de la reclamación de responsabilidad patrimonial de la Administración, en el procedimiento tramitado por el Ayuntamiento de Valsequillo (Córdoba), a instancia de doña A.D.R.