Dictamen de Consejo Consultivo de Andalucía 0624/2019 de 25 de septiembre de 2019

Cuestión

Responsabilidad patrimonial de la Administración derivada de daños a la propiedad.

Daño en vivienda por filtraciones.

Resumen

Organo Solicitante:

Ayuntamiento de Baena (Córdoba)

Ponentes:

Gallardo Castillo, María Jesús

Martín Moreno, José Luis. Letrado Mayor

Número Marginal:

II.612

Contestacion

Número marginal: II.612

DICTAMEN Núm.: 624/2019, de 25 de septiembre

Ponencia: Gallardo Castillo, María Jesús

Martín Moreno, José Luis. Letrado Mayor

Órgano solicitante: Ayuntamiento de Baena (Córdoba)

Cuestión sometida a dictamen y principales temas tratados: Responsabilidad patrimonial de la Administración derivada de daños a la propiedad.

Daño en vivienda por filtraciones.

TEXTO DEL DICTAMEN

FUNDAMENTOS JURÍDICOS

I

Se solicita dictamen de este Consejo Consultivo sobre el procedimiento de responsabilidad patrimonial de la Administración tramitado por el Ayuntamiento de Baena (Córdoba), a instancia de doña E.P.M.

Teniendo en cuenta que la indemnización solicitada asciende a un total de 30.693,15 euros, el dictamen resulta preceptivo, de conformidad con lo establecido en el artículo 17.14 de la Ley 4/2005, de 8 de abril, del Consejo Consultivo de Andalucía; norma concordante con lo dispone el artículo 81.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPAC).

Tanto la cuestión de fondo como el procedimiento se rigen por la Ley 39/2015.

II

La responsabilidad patrimonial de la Administración, garantizada como principio general en el artículo 9.3 de nuestra Constitución, se configura básicamente en el artículo 106.2 del mismo texto constitucional como el derecho de los particulares, en los términos establecidos por la ley, ?a ser indemnizados por toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos?.

La previsión constitucional está actualmente regulada en el capítulo IV del título preliminar de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público y en los artículos 65, 67, 81, 91, 92, 96.4 y 114.1.e) de la Ley 39/2015, antes citada. El legislador ha optado, dentro de las posibilidades de configuración legal que ofrece el citado artículo 106.2 de la Constitución, por hacer responder a la Administración de los daños ocasionados por el funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos, sin que la fórmula, en la opinión generalizada de la doctrina y de la jurisprudencia, deba conducir a una mera responsabilidad por resultado, ni a que la Administración, por la vía del instituto de la responsabilidad patrimonial extracontractual, resulte aseguradora de todos los daños producidos en el ámbito público. Tal razonamiento debe completarse con el deber genérico que vincula a todos los ciudadanos de prestar la colaboración debida para el buen funcionamiento de los servicios, coadyuvando así a la evitación o atenuación de los eventuales daños derivados de su funcionamiento.

La referida normativa estatal sobre responsabilidad patrimonial de la Administración resulta de aplicación a las Entidades que integran la Administración Local, tal y como precisa el artículo 54 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local y la propia Ley 39/2015 [arts. 2.1.c)], de acuerdo con lo previsto en el artículo 149.1.18ª de la Constitución.

Las consideraciones precedentes permiten afirmar que la responsabilidad patrimonial de la Administración exige la concurrencia de los siguientes presupuestos:

1º) La existencia de un daño efectivo, evaluable económicamente e individualizado en relación a una persona o grupo de personas.

2º) El daño ha de ser antijurídico, en el sentido de que la persona que lo sufre no tenga el deber jurídico de soportarlo, de acuerdo con la Ley (art. 32.1, párrafo primero, de la Ley 40/2015).

3º) La imputabilidad de la Administración frente a la actividad causante del daño, es decir, la integración del agente en el marco de la organización administrativa a la que pertenece o la titularidad pública del bien, del servicio o de la actividad en cuyo ámbito aquél se produce.

4º) La relación de causa a efecto entre la actividad administrativa y el resultado del daño, que no se apreciaría en el caso de que éste estuviese determinado por hechos indiferentes, inadecuados o inidóneos, o por los notoriamente extraordinarios determinantes de fuerza mayor. Por otra parte, se ha de considerar que la injerencia de un tercero o el comportamiento de la propia víctima son posibles circunstancias productoras de la ruptura del nexo causal, si han sido determinantes del daño, o susceptibles de modular el alcance de la responsabilidad de la Administración, graduando el importe de la indemnización si, en concurrencia con el funcionamiento del servicio, han contribuido también a su producción.

5º) Ausencia de fuerza mayor.

Junto a los presupuestos referidos debe tenerse en cuenta, además, que la reclamación se ha de formular en el plazo de un año, tal y como prevé el artículo 67.1 de la Ley 39/2015.

Debe también subrayarse que la prueba de los hechos constitutivos de la reclamación es carga del interesado, aunque la Administración tiene la obligación de facilitar al ciudadano todos los medios a su alcance para cumplir con dicha carga, señaladamente en los casos en que los datos estén sólo en poder de aquélla. De la misma manera los hechos impeditivos, extintivos o moderadores de la responsabilidad son carga exigible a la Administración (art. 217 de la Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil, por remisión del art. 60.4 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa).

Finalmente, conforme al artículo 81.2 de la Ley 39/2015, el dictamen del Consejo Consultivo se pronunciará sobre la existencia o no de relación de causalidad entre el funcionamiento del servicio público y la lesión producida y, en su caso, sobre la valoración del daño causado y la cuantía y modo de la indemnización.

Eso no obsta a que este Consejo Consultivo entre a valorar el resto de los presupuestos de la responsabilidad patrimonial de la Administración, dado que los términos del precepto únicamente implican que, necesariamente, el pronunciamiento debe abarcar aquellos extremos, sin excluir los demás, como, por otra parte, resulta lógico admitir ante la estrecha relación existente entre los distintos presupuestos de la responsabilidad, de forma que para su correcto pronunciamiento sobre los mencionados en el referido artículo 81.2 será precisa la apreciación de los restantes. Incluso cabe reconocer, a la luz del principio de eficacia que debe presidir la actuación administrativa, la legitimidad de este Consejo Consultivo para examinar la corrección del procedimiento seguido en orden a determinar la existencia o no de responsabilidad administrativa.

III

Entrando en el examen de la reclamación, hay que señalar, ante todo, que ha sido formulada por la persona que ha sufrido los daños materiales por los que solicita indemnización [arts. 4.1.a) de la Ley 39/2015 y 32.1 de la Ley 40/2015].

Del mismo modo, cabe afirmar que dicha reclamación se dirige frente al Ayuntamiento de Baena, correctamente, dado que los daños se atribuyen por la reclamante al funcionamiento del servicio municipal de abastecimiento de agua, por rotura de una tubería. A este respecto, basta con recordar que estamos ante un servicio obligatorio, según dispone el artículo 26.1.a) de la Ley 7/1985, que se ejerce de conformidad con la competencia de ?abastecimiento de agua potable a domicilio y evacuación y tratamiento de aguas residuales? prevista en el artículo 25.2 de la citada Ley y en el artículo 9.4 de la Ley 5/2010, de 11 de junio, de Autonomía Local de Andalucía, en concordancia con lo dispuesto en el artículo 92.2.d) del Estatuto de Autonomía para Andalucía; preceptos que damos por reproducidos.

Concurre, pues, el requisito de imputabilidad del daño, en el limitado sentido expuesto en el anterior fundamento jurídico, sin prejuzgar el nexo causal ni los restantes requisitos de la responsabilidad patrimonial. Esta conclusión no resulta obstaculizada por el hecho de que el servicio público se preste en régimen de concesión por a F.A.S.A., sin perjuicio de la eventual responsabilidad del concesionario si llegare a acreditarse que el daño producido deriva de la ejecución del contrato de concesión y no resulta imputable a la Administración en los términos legalmente previstos.

Por otro lado, la acción se ha ejercitado dentro del plazo de un año previsto en el artículo 67.1 de la Ley 39/2015 pues, ya que se trata de un daño continuado (lo que ha motivado que la indemnización inicialmente solicitada se haya incrementado en el curso del procedimiento) cuyos efectos lesivos sólo cesaran cuando se acometa la reparación de la infraestructura y de la vivienda afectada. En cualquier caso se deja señalado que la reclamante efectúa después de haber constatado los rebajes y grietas en su vivienda y su vinculación causal con el mal estado de la red de abastecimiento, sin que desde ese momento hasta la interposición de la reclamación, con fecha 3 de diciembre de 2018, haya transcurrido más de un año.

En lo concerniente al procedimiento, puede afirmarse que se ha tramitado conforme a la normativa aplicable, quedando constancia de la emisión de los informes preceptivos y de la realización del trámite de audiencia. Tanto la interesada como la concesionaria han podido examinar el expediente y formular alegaciones. Aunque en estos momentos se ha rebasado el plazo de seis meses establecido para resolver y notificar la resolución (art. 91.3 de la Ley 39/2015), hay que recordar que el transcurso del plazo de resolución y notificación no exime a la Administración de su obligación de resolver expresamente, en este caso sin vinculación alguna con el sentido del silencio, que es estimatorio parcial [arts. 21.1 y 24.3.b) de la Ley 39/2015]. Asimismo, el Consejo Consultivo debe reiterar que la comunicación a la parte interesada del inicio del procedimiento y del plazo de resolución, así como de los efectos del silencio, debe realizarse dentro de los diez días (hábiles) siguientes a la recepción de la solicitud, como exige el artículo 21.4, párrafo segundo, de la Ley 39/2015.

IV

Sentado lo anterior, hay que señalar que el daño alegado resulta efectivo, individualizado y económicamente evaluable (artículo 32.2. de la Ley 40/2015). Pese las dudas iniciales sobre la supuesta falta de justificación por la reclamante, hay que hacer notar que el alcance de los daños en la vivienda se ha verificado mediante informe de los servicios técnicos del Ayuntamiento y la interesada ha realizado una valoración de los mismos. Así pues, en caso de que se considere probada la relación causal entre el funcionamiento del servicio público y dicho daño, sin ruptura de dicho nexo por la propia víctima o por terceros, resultaría obligado el reconocimiento de la responsabilidad patrimonial del Ayuntamiento de Baena, pues no existe título jurídico que obligue a soportar el daño.

En este plano, el Consejo Consultivo considera suficiente la prueba sobre el nexo causal. Los propios servicios técnicos del Ayuntamiento han verificado que la rotura en la red de abastecimiento de agua en el lugar indicado por la reclamante ha provocado daños que afectan, entre otros elementos, a la cimentación de la vivienda de la reclamante, obligando incluso al desalojo de sus ocupantes para evitar daños personales.

La concesionaria informa por su parte que a principios de 2017 se registró el saneamiento en el tramo de calle referido por la reclamante, dado que existía un hundimiento. Dicho examen permitió comprobar la ?falta de estanqueidad por colapso de la red de saneamiento?, por lo que comunicó al Ayuntamiento la urgente renovación en distintas ocasiones, tanto a nivel técnico como a nivel político (delegado de obras y servicios). En septiembre de 2017 la concesionaria lo comunicó por escrito y el Ayuntamiento reparó la Travesía Francisco Valverde, pero no los daños en la vivienda, que al parecer se han intensificado.

En suma, todo lo anterior lleva a concluir que la relación causal resulta clara, por lo que se considera ajustada a Derecho la declaración de responsabilidad patrimonial.

V

En lo que respecta a la valoración del daño causado, cuantía y modo de la indemnización. El Consejo consultivo comparte el parecer de la Administración consultante, teniendo en cuenta el importe de la obra de reparación de la vivienda y los gastos del proyecto y dirección de dicha obra, a los que se suman los gastos cuya indemnización solicita la interesada en escrito de alegaciones complementario a su solicitud, dada la naturaleza continuada de los daños en cuestión. Considerando que los daños en la vivienda como consecuencia de la fuga de agua han sido valorados por los servicios técnicos del Ayuntamiento, hay que concluir que la propuesta estimatoria sometida a dictamen resulta proporcionada a los daños objetivamente constatados, por lo que procede el abono al reclamante por importe de 28.452,87 euros.

CONCLUSIÓN

Se dictamina favorablemente la propuesta de resolución estimatoria del procedimiento tramitado por el Ayuntamiento de Baena (Córdoba) sobre reclamación de responsabilidad patrimonial de la Administración formulada por doña E.P.M.