Dictamen de Consejo Consultivo de Andalucía 0622/2019 de 25 de septiembre de 2019

Cuestión

Responsabilidad patrimonial de la Administración derivada de asistencia sanitaria.

Inexistencia de nexo causal.

Retraso de diagnóstico.

Resumen

Organo Solicitante:

Servicio Andaluz de Salud

Ponentes:

Rodríguez-Vergara Díaz, Ángel

Roldán Martín, Ana Isabel. Letrada

Número Marginal:

II.610

Contestacion

Número marginal: II.610

DICTAMEN Núm.: 622/2019, de 25 de septiembre

Ponencia: Rodríguez-Vergara Díaz, Ángel

Roldán Martín, Ana Isabel. Letrada

Órgano solicitante: Servicio Andaluz de Salud

Cuestión sometida a dictamen y principales temas tratados: Responsabilidad patrimonial de la Administración derivada de asistencia sanitaria.

Inexistencia de nexo causal.

Retraso de diagnóstico.

TEXTO DEL DICTAMEN

FUNDAMENTOS JURÍDICOS

I

Se solicita dictamen de este Consejo Consultivo sobre el procedimiento de responsabilidad patrimonial de la Administración tramitado por el Servicio Andaluz de Salud (en adelante SAS), a instancia de doña A.E.F., e Hijos.

Teniendo en cuenta que la indemnización solicitada asciende a 108.846,49 euros, el dictamen resulta preceptivo, de conformidad con lo establecido en el artículo 17.10.a) de la Ley 4/2005, de 8 de abril, del Consejo Consultivo de Andalucía; norma concordante con lo que estableció el apartado 3 del artículo 142 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, en la redacción dada por la disposición final cuadragésima de la Ley 2/2011, de 4 de marzo, de Economía Sostenible (ambas derogadas), y con lo que actualmente se dispone en el artículo 81.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPAC), según interpretación reiterada de este Consejo Consultivo.

El procedimiento examinado está regido por la Ley 30/1992, y por el Reglamento de los Procedimientos de las Administraciones Públicas en materia de responsabilidad patrimonial, aprobado por el Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo, y ello de conformidad con lo establecido en la disposición transitoria tercera, párrafo a) de la Ley 39/2015, de la que deriva que a los procedimientos iniciados antes de la entrada en vigor de dicha Ley ?no les será de aplicación la misma, rigiéndose por la normativa anterior?.

II

La responsabilidad patrimonial de la Administración, garantizada como principio general en el artículo 9.3 de nuestra Constitución, se configura básicamente en el artículo 106.2 del mismo texto constitucional como el derecho de los particulares, en los términos establecidos por la ley, ?a ser indemnizados por toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos?.

La previsión constitucional está actualmente regulada en el capítulo IV del título preliminar de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público y en los artículos 65, 67, 81, 91, 92, 96.4 y 114.1.e) de la Ley 39/2015, antes citada. No obstante, dado la fecha en que sucedieron los hechos y el momento de inicio del procedimiento, por un lado, y la fecha en que entraron en vigor ambas leyes a estos efectos (disposición final decimoctava, apartado 1, y disposición final séptima, párrafo primero, respectivamente), por otro lado, el régimen aplicable es el previsto en los artículos 139 a 144 de la Ley 30/1992, desarrollados reglamentariamente por el Real Decreto 429/1993.

En todo caso, el legislador ha optado, dentro de las posibilidades de configuración legal que ofrece el citado artículo 106.2 de la Constitución, por hacer responder a la Administración de los daños ocasionados por el funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos, sin que la fórmula, en la opinión generalizada de la doctrina y de la jurisprudencia, deba conducir a una mera responsabilidad por resultado, ni a que la Administración, por la vía del instituto de la responsabilidad patrimonial extracontractual, resulte aseguradora de todos los daños producidos en el ámbito público. Tal razonamiento debe completarse con el deber genérico que vincula a todos los ciudadanos de prestar la colaboración debida para el buen funcionamiento de los servicios, coadyuvando así a la evitación o atenuación de los eventuales daños derivados de su funcionamiento.

La referida normativa estatal sobre responsabilidad patrimonial de la Administración resulta de aplicación a la Comunidad Autónoma de Andalucía, en los términos de los artículos 149.1.18ª de la Constitución y 1 y 2.1 de la Ley 30/1992. En este orden de cosas, debe hacerse notar, por un lado, que el artículo 47.4 del Estatuto de Autonomía para Andalucía, aprobado por Ley Orgánica 2/2007, de 19 de marzo, dispone que ?corresponde a la Junta de Andalucía, en materia de responsabilidad patrimonial, la competencia compartida para determinar el procedimiento y establecer los supuestos que pueden originar responsabilidad con relación a las reclamaciones dirigidas a ella, de acuerdo con el sistema general de responsabilidad de todas las Administraciones públicas?, y, por otro, que el artículo 123.2 del mismo texto estatutario, recogiendo el contenido del artículo 106.2 de la Constitución, citado, dispone que ?La Comunidad Autónoma indemnizará a los particulares por toda lesión que sufran en sus bienes o derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos de la misma?.

Las consideraciones precedentes permiten afirmar que la responsabilidad patrimonial de la Administración, según se desprende de los artículos 139 y siguientes de la Ley 30/1992 y de la jurisprudencia emanada sobre la materia, exige la concurrencia de los siguientes presupuestos:

1º) La existencia de un daño efectivo, evaluable económicamente e individualizado en relación a una persona o grupo de personas.

2º) El daño ha de ser antijurídico, en el sentido de que la persona que lo sufre no tenga el deber jurídico de soportarlo, de acuerdo con la Ley (art. 141.1 de la Ley 30/1992).

3º) La imputabilidad de la Administración frente a la actividad causante del daño, es decir, la integración del agente en el marco de la organización administrativa a la que pertenece o la titularidad pública del bien, del servicio o de la actividad en cuyo ámbito aquél se produce.

4º) La relación de causa a efecto entre la actividad administrativa y el resultado del daño, que no se apreciaría en el caso de que éste estuviese determinado por hechos indiferentes, inadecuados o inidóneos, o por los notoriamente extraordinarios determinantes de fuerza mayor. Por otra parte, se ha de considerar que la injerencia de un tercero o el comportamiento de la propia víctima son posibles circunstancias productoras de la ruptura del nexo causal, si han sido determinantes del daño, o susceptibles de modular el alcance de la responsabilidad de la Administración, graduando el importe de la indemnización si, en concurrencia con el funcionamiento del servicio, han contribuido también a su producción.

5º) Ausencia de fuerza mayor.

Junto a los presupuestos referidos debe tenerse en cuenta, además, que la reclamación se ha de formular en el plazo de un año, tal y como prevé el artículo 142.5 de la Ley 30/1992.

Debe también subrayarse que la prueba de los hechos constitutivos de la reclamación es carga del interesado, aunque la Administración tiene la obligación de facilitar al ciudadano todos los medios a su alcance para cumplir con dicha carga, señaladamente en los casos en que los datos estén sólo en poder de aquélla. De la misma manera los hechos impeditivos, extintivos o moderadores de la responsabilidad son carga exigible a la Administración (art. 217 de la Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil, por remisión del art. 60.4 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa).

Finalmente, el Reglamento de los procedimientos de las Administraciones Públicas en materia de responsabilidad patrimonial, aprobado por el citado Real Decreto 429/1993, aplicable a todas las Administraciones Públicas, de acuerdo con su artículo 1.2, sin perjuicio de las especialidades procedimentales que las Comunidades Autónomas puedan establecer en virtud de las competencias estatutariamente asumidas en materia de responsabilidad patrimonial, señala en su artículo 12.2 que se solicitará que el dictamen del Órgano Consultivo competente se pronuncie sobre la existencia o no de relación de causalidad entre el funcionamiento del servicio público y la lesión producida y, en su caso, sobre la valoración del daño causado y la cuantía y modo de la indemnización.

Eso no obsta a que este Consejo Consultivo entre a valorar el resto de los presupuestos de la responsabilidad patrimonial de la Administración, dado que los términos del precepto únicamente implican que, necesariamente, el pronunciamiento debe abarcar aquellos extremos, sin excluir los demás, como, por otra parte, resulta lógico admitir ante la estrecha relación existente entre los distintos presupuestos de la responsabilidad, de forma que para su correcto pronunciamiento sobre los mencionados en el reseñado artículo 12.2 será precisa la apreciación de los restantes. Incluso cabe reconocer, a la luz del principio de eficacia que debe presidir la actuación administrativa, la legitimidad de este Consejo Consultivo para examinar la corrección del procedimiento seguido en orden a determinar la existencia o no de responsabilidad administrativa.

III

La reclamación se interpone por los familiares del paciente fallecido que recibe la asistencia sanitaria cuestionada (esposa e hijos), estando legitimados para reclamar por el daño moral derivado del fallecimiento de un ser querido [arts. 31.1.a) y 139.1 de la Ley 30/1992].

Por otra parte, la acción se ha interpuesto dentro del plazo de un año previsto en el artículo 142.5 de la Ley 30/1992, ya que el fallecimiento de don R.P.C., tiene lugar el 14 de septiembre de 2010 y la reclamación se presenta el 19 de abril del año siguiente.

En cuanto al procedimiento, debe hacerse notar que se ha superado ampliamente el plazo de seis meses para resolver y notificar la resolución (art. 13.3 del Reglamento de los procedimientos de las Administraciones Públicas en materia de responsabilidad patrimonial), dilación que contraviene el principio de eficacia que ha de presidir la actuación administrativa (art. 103.1 de la Constitución) y la expectativa de los ciudadanos de ver resueltas en plazo sus solicitudes. Como viene recordando este Consejo Consultivo, el artículo 31 del Estatuto de Autonomía para Andalucía consagra el derecho a una buena administración, incluyendo la resolución de los asuntos en un plazo razonable, y que el artículo 3.t) de la Ley 9/2007, de 22 de octubre, de la Administración de la Junta de Andalucía, alude al principio de buena administración y calidad de los servicios, que comprende [art. 5.1.d)] el derecho a que los asuntos sean resueltos en un plazo razonable. No obstante, como es sabido, la Administración debe resolver expresamente (art. 42.1 de la Ley 30/1992), sin vinculación alguna al sentido del silencio por ser en este caso negativo [art. 43.4.b) de dicha Ley].

Por otro lado, aunque se ha comunicado a los reclamantes el plazo para dictar la resolución y para su notificación, así como los efectos del silencio administrativo, tal comunicación no se ha realizado en el plazo de diez días (hábiles) siguientes a la recepción de la solicitud, como exige el artículo 42.4, párrafo segundo, de la Ley 30/1992, sino casi cuatro meses después. No obstante, esta irregularidad no tiene efectos invalidantes (arts. 62.1 y 63 de la citada Ley).

IV

Sin perjuicio de lo anterior, el daño alegado es efectivo, evaluable económicamente, individualizado, antijurídico e imputable a la Administración contra la que se reclama, al atribuirse a la asistencia prestada en centros sanitarios dependientes del SAS.

Por lo que se refiere a la relación de causalidad entre la asistencia sanitaria prestada y el daño alegado, ha de probarse por la parte reclamante (arts. 217.2 de la Ley de Enjuiciamiento Civil y 6 del Reglamento de los procedimientos de las Administraciones Públicas en materia de responsabilidad patrimonial), correspondiendo a la Administración la de los hechos obstativos a la misma (art. 217.3 de la Ley de Enjuiciamiento Civil).

Los reclamantes consideran que el fallecimiento de su esposo y padre, respectivamente, se produjo como consecuencia de la defectuosa atención sanitaria recibida al no practicársele determinadas pruebas diagnósticas y complementarias, habiendo tenido repetidas ocasiones para realizarlas (se realizó aviso domiciliario en varias ocasiones e incluso se hizo una traslado previo al hospital de referencia), llegando a un diagnóstico inicial erróneo de aerofagia cuando finalmente se comprobó que el paciente padecía un tumor colon-rectal que desembocó en una peritonitis fecaloidea que provocó su muerte.

Al margen de la exposición de hechos que se realiza en el escrito de reclamación, no constan pruebas aportadas por los reclamantes que respalden su argumentación, ni tampoco han presentado alegaciones una vez se les da traslado del expediente en el trámite de audiencia con los informes médicos incorporados durante la instrucción. Es por ello que las consideraciones y conclusiones que se recogen en este dictamen tienen como fundamento la documentación aportada por la Administración consultante consistente en la historia clínica del paciente, informes de los diferentes servicios que prestaron la asistencia sanitaria cuestionada y dictamen emitido por facultativo del Servicio de Aseguramiento y Riesgos. Precisamente, atendiendo a lo que de dichas pruebas se desprende, no puede tener acogida la reclamación interpuesta.

La primera asistencia dispensada a don R.P.C., que refieren los reclamantes tuvo lugar el 6 de septiembre de 2010. Este paciente fue derivado desde Atención Primaria al Servicio de Urgencias del Hospital Infanta Margarita para valoración. Presentaba dolor abdominal de tres días de evolución en aumento acompañado de náuseas y vómitos acuosos, sin fiebre ni clínica miccional. Según queda constancia en la historia clínica, ?a la exploración abdomen globuloso, doloroso a la palpación de forma difusa con sospecha de defensa abdominal. Disminución del peristaltismo?. El paciente solo refirió dolor abdominal de cuatro días de evolución, no fiebre, no diarrea, vómitos, no tiene apetito. A la vista de la anamnesis y exploración realizadas se indica de forma correcta la realización de radiografía de abdomen, en la cual se observa gran cantidad de gases en toda la cavidad abdominal y colón dilatado, resultado acorde con la exploración realizada. La analítica también presentó valores normales, apreciándose únicamente valor aumentado de la gammaglutamiltranspeptidasa de forma aislada, justificado por consumo excesivo de alcohol. Al no presentar ningún otro signo ni síntoma de urgencia vital ni de alarma, no se encontraba indicado realizar prueba complementaria adicional, siendo el diagnóstico de aerofagia compatible con el cuadro clínico que presentaba.

La asistencia del día 13 también fue domiciliaria. El médico visitó al paciente realizando exploración con la que sospecha el mismo diagnóstico realizado a nivel hospitalario.

Es en la madrugada del día 14 cuando es atendido por el Dispositivo de Cuidados Críticos y Urgencias en su domicilio, refiriendo el paciente unos síntomas diferentes pues es la primera ocasión en que el paciente refiere que ha tenido un vómito sanguinolento. Además, presenta roncus en ambos campos pulmonares. El abdomen está voluminoso, no doloroso y timpánico. No presenta ningún signo de irritación peritoneal ni de abdomen agudo. Se deriva al hospital con la sospecha de infección respiratoria, derivación que también es correcta al existir un síntoma de alarma.

Al llegar al hospital el paciente presenta mal estado general. Se produce empeoramiento rápido del paciente, que presenta hematemesis y estado de shock. Se solicita analítica y radiografía de abdomen que pone de manifiesto la probabilidad de cuadro obstructivo con perforación, motivo por el que se decide intervención quirúrgica urgente. Es en el acto operatorio cuando se pone de manifiesto la grave patología que presentaba el paciente, cáncer de recto superior que provoca perforación de colon, peritonitis fecaloidea e infiltración de asas de intestino delgado. De forma correcta se procede a liberar adherencias, colectomía subtotal y resección de intestino delgado. Presenta dificultad para la hemostasia por trastornos de la coagulación. No responde a drogas vasoactivas encontrándose en situación prolongada de hipotensión y bradicardia, falleciendo a las 13 horas por parada cardiorrespiratoria.

Como se puede concluir del relato fáctico expuesto, la actuación médica fue correcta en todo el proceso asistencial, acorde con la sintomatología que el paciente presentaba en cada momento. Como se informa en el dictamen emitido por el Servicio de Aseguramiento y Riesgos, ?el cáncer colorrectal es un tumor de crecimiento lento que puede estar presente varios años antes de realizar su diagnóstico?. En el caso examinado, ?el tumor debuta con una complicación que no es muy frecuente, pero que es posible y está descrita en la bibliografía médica, consistente en una perforación intestinal con peritonitis fecaloidea, cuadro de extrema gravedad y de muy mal pronóstico?. Se explica que ?en las asistencias estudiadas hasta el día 13 no aparece síntoma o signo de alarma que pudiera hacer sospechar la patología que el paciente presentaba; ni siquiera en la analítica realizada el 6 de septiembre de 2010 aparecen signos de anemia crónica, lo que hubiera podido orientar la posibilidad de un sangrado oculto?. El primer síntoma de alarma que figura en la historia clínica es el vómito sanguinolento referido en la madrugada del día 14 a los Dispositivos de Cuidados Críticos y Urgencias. A partir de este momento la asistencia sanitaria se dispensa de forma urgente y multidisciplinar, realizándose en tiempo y forma los procedimientos diagnósticos y terapéuticos, sin poder evitar el desenlace final.

En este sentido, este Consejo Consultivo ha expuesto reiteradamente que estamos ante una parcela de actividad que, por su propia naturaleza, tiende a la prevención o restablecimiento de la salud de los ciudadanos. Bajo dicha premisa, justo es reconocer que, por desgracia, no todos los daños pueden ser evitados con una correcta asistencia médica y que, en este campo, el juego de la responsabilidad administrativa no queda vinculado a un resultado, pues la Administración sanitaria no contrae el deber de curación del enfermo, como si fuera algo siempre a su alcance -lo que equivaldría a la infalibilidad de la ciencia médica-, sino que tiene que procurar, sin excusas ni omisiones no justificadas, aplicar todos los medios que el avance de la medicina pone a su disposición para la mejora de la salud.

Partiendo de estas consideraciones, en el caso que nos ocupa debe llegarse necesariamente a la conclusión de que el SAS utilizó todos los medios disponibles, sin que puedan aceptarse como válidas, a la vista de la historia clínica y de los informes médicos emitidos, las afirmaciones contenidas en la reclamación. Es por ello que, no habiéndose probado la existencia de una mala praxis médica ni insuficiencia de medios, este Consejo Consultivo considera que la conclusión desestimatoria alcanzada por la propuesta de resolución dictaminada resulta ajustada a Derecho. No pudiéndose apreciar, pues, la responsabilidad patrimonial de la Administración, no es preciso entrar a analizar el problema de la valoración del daño, cuantía y modo de la indemnización que hubiera debido acordarse en caso contrario.

CONCLUSIÓN

Se dictamina favorablemente la propuesta de resolución desestimatoria relativa al procedimiento de responsabilidad patrimonial de la Administración, incoado a instancia de doña A.E.F., e hijos.