Dictamen de Consejo Consultivo de Andalucía 0616/2019 de 25 de septiembre de 2019

Cuestión

Responsabilidad patrimonial de la Administración derivada de asistencia sanitaria.

Parto.

Hipoxia fetal intraparto.

Resumen

Organo Solicitante:

Servicio Andaluz de Salud

Ponentes:

Moreno Ruiz, María del Mar

Castillo Gutiérrez, Manuel del. Letrado

Número Marginal:

II.604

Contestacion

Número marginal: II.604

DICTAMEN Núm.: 616/2019, de 25 de septiembre

Ponencia: Moreno Ruiz, María del Mar

Castillo Gutiérrez, Manuel del. Letrado

Órgano solicitante: Servicio Andaluz de Salud

Cuestión sometida a dictamen y principales temas tratados: Responsabilidad patrimonial de la Administración derivada de asistencia sanitaria.

Parto.

Hipoxia fetal intraparto.

TEXTO DEL DICTAMEN

FUNDAMENTOS JURÍDICOS

I

Se solicita dictamen de este Consejo Consultivo sobre la reclamación de responsabilidad patrimonial formulada en nombre y representación de doña C.V.C., y don SJ.M.P., frente al Servicio Andaluz de Salud (en adelante SAS).

Teniendo en cuenta que la indemnización solicitada asciende a 1.000.000 euros, el dictamen resulta preceptivo, de conformidad con lo establecido en el artículo 17.10.a) de la Ley 4/2005, de 8 de abril, del Consejo Consultivo de Andalucía; norma concordante con lo que estableció el apartado 3 del artículo 142 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, en la redacción dada por la disposición final cuadragésima de la Ley 2/2011, de 4 de marzo, de Economía Sostenible (ambas derogadas), y con lo que actualmente se dispone en el artículo 81.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPAC), según interpretación reiterada de este Consejo Consultivo.

El procedimiento examinado está regido por la Ley 30/1992, y por el Reglamento de los Procedimientos de las Administraciones Públicas en materia de responsabilidad patrimonial, aprobado por el Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo, y ello de conformidad con lo establecido en la disposición transitoria tercera, párrafo a) de la Ley 39/2015, de la que deriva que a los procedimientos iniciados antes de la entrada en vigor de dicha Ley ?no les será de aplicación la misma, rigiéndose por la normativa anterior?.

II

La responsabilidad patrimonial de la Administración, garantizada como principio general en el artículo 9.3 de nuestra Constitución, se configura básicamente en el artículo 106.2 del mismo texto constitucional como el derecho de los particulares, en los términos establecidos por la ley, ?a ser indemnizados por toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos?.

La previsión constitucional está actualmente regulada en el capítulo IV del título preliminar de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público y en los artículos 65, 67, 81, 91, 92, 96.4 y 114.1.e) de la Ley 39/2015, antes citada. No obstante, dado la fecha en que sucedieron los hechos y el momento de inicio del procedimiento, por un lado, y la fecha en que entraron en vigor ambas leyes a estos efectos (disposición final decimoctava, apartado 1, y disposición final séptima, párrafo primero, respectivamente), por otro lado, el régimen aplicable es el previsto en los artículos 139 a 144 de la Ley 30/1992, desarrollados reglamentariamente por el Real Decreto 429/1993.

En todo caso, el legislador ha optado, dentro de las posibilidades de configuración legal que ofrece el citado artículo 106.2 de la Constitución, por hacer responder a la Administración de los daños ocasionados por el funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos, sin que la fórmula, en la opinión generalizada de la doctrina y de la jurisprudencia, deba conducir a una mera responsabilidad por resultado, ni a que la Administración, por la vía del instituto de la responsabilidad patrimonial extracontractual, resulte aseguradora de todos los daños producidos en el ámbito público. Tal razonamiento debe completarse con el deber genérico que vincula a todos los ciudadanos de prestar la colaboración debida para el buen funcionamiento de los servicios, coadyuvando así a la evitación o atenuación de los eventuales daños derivados de su funcionamiento.

La referida normativa estatal sobre responsabilidad patrimonial de la Administración resulta de aplicación a la Comunidad Autónoma de Andalucía, en los términos de los artículos 149.1.18ª de la Constitución y 1 y 2.1 de la Ley 30/1992. En este orden de cosas, debe hacerse notar, por un lado, que el artículo 47.4 del Estatuto de Autonomía para Andalucía, aprobado por Ley Orgánica 2/2007, de 19 de marzo, dispone que ?corresponde a la Junta de Andalucía, en materia de responsabilidad patrimonial, la competencia compartida para determinar el procedimiento y establecer los supuestos que pueden originar responsabilidad con relación a las reclamaciones dirigidas a ella, de acuerdo con el sistema general de responsabilidad de todas las Administraciones públicas?, y, por otro, que el artículo 123.2 del mismo texto estatutario, recogiendo el contenido del artículo 106.2 de la Constitución, citado, dispone que ?La Comunidad Autónoma indemnizará a los particulares por toda lesión que sufran en sus bienes o derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos de la misma?.

Las consideraciones precedentes permiten afirmar que la responsabilidad patrimonial de la Administración, según se desprende de los artículos 139 y siguientes de la Ley 30/1992 y de la jurisprudencia emanada sobre la materia, exige la concurrencia de los siguientes presupuestos:

1º) La existencia de un daño efectivo, evaluable económicamente e individualizado en relación a una persona o grupo de personas.

2º) El daño ha de ser antijurídico, en el sentido de que la persona que lo sufre no tenga el deber jurídico de soportarlo, de acuerdo con la Ley (art. 141.1 de la Ley 30/1992).

3º) La imputabilidad de la Administración frente a la actividad causante del daño, es decir, la integración del agente en el marco de la organización administrativa a la que pertenece o la titularidad pública del bien, del servicio o de la actividad en cuyo ámbito aquél se produce.

4º) La relación de causa a efecto entre la actividad administrativa y el resultado del daño, que no se apreciaría en el caso de que éste estuviese determinado por hechos indiferentes, inadecuados o inidóneos, o por los notoriamente extraordinarios determinantes de fuerza mayor. Por otra parte, se ha de considerar que la injerencia de un tercero o el comportamiento de la propia víctima son posibles circunstancias productoras de la ruptura del nexo causal, si han sido determinantes del daño, o susceptibles de modular el alcance de la responsabilidad de la Administración, graduando el importe de la indemnización si, en concurrencia con el funcionamiento del servicio, han contribuido también a su producción.

5º) Ausencia de fuerza mayor.

Junto a los presupuestos referidos debe tenerse en cuenta, además, que la reclamación se ha de formular en el plazo de un año, tal y como prevé el artículo 142.5 de la Ley 30/1992.

Debe también subrayarse que la prueba de los hechos constitutivos de la reclamación es carga del interesado, aunque la Administración tiene la obligación de facilitar al ciudadano todos los medios a su alcance para cumplir con dicha carga, señaladamente en los casos en que los datos estén sólo en poder de aquélla. De la misma manera los hechos impeditivos, extintivos o moderadores de la responsabilidad son carga exigible a la Administración (art. 217 de la Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil, por remisión del art. 60.4 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa).

Finalmente, el Reglamento de los procedimientos de las Administraciones Públicas en materia de responsabilidad patrimonial, aprobado por el citado Real Decreto 429/1993, aplicable a todas las Administraciones Públicas, de acuerdo con su artículo 1.2, sin perjuicio de las especialidades procedimentales que las Comunidades Autónomas puedan establecer en virtud de las competencias estatutariamente asumidas en materia de responsabilidad patrimonial, señala en su artículo 12.2 que se solicitará que el dictamen del Órgano Consultivo competente se pronuncie sobre la existencia o no de relación de causalidad entre el funcionamiento del servicio público y la lesión producida y, en su caso, sobre la valoración del daño causado y la cuantía y modo de la indemnización.

Eso no obsta a que este Consejo Consultivo entre a valorar el resto de los presupuestos de la responsabilidad patrimonial de la Administración, dado que los términos del precepto únicamente implican que, necesariamente, el pronunciamiento debe abarcar aquellos extremos, sin excluir los demás, como, por otra parte, resulta lógico admitir ante la estrecha relación existente entre los distintos presupuestos de la responsabilidad, de forma que para su correcto pronunciamiento sobre los mencionados en el reseñado artículo 12.2 será precisa la apreciación de los restantes. Incluso cabe reconocer, a la luz del principio de eficacia que debe presidir la actuación administrativa, la legitimidad de este Consejo Consultivo para examinar la corrección del procedimiento seguido en orden a determinar la existencia o no de responsabilidad administrativa.

III

La reclamación se interpone por personas legitimadas para reclamar y en nombre y representación de la menor de edad (art. 162 del Código Civil), en tanto que son personas que han sufrido los daños por los que se solicita una indemnización [arts. 31.1.a) y 139.1 de la Ley 30/1992].

Por otro lado, dado que la asistencia prestada durante el parto que se censura tuvo lugar el 2 de septiembre de 2013 y que la reclamación se presentó el 11 de junio de 2014, la conclusión es que la acción se ha ejercido dentro del plazo de un año previsto en el artículo 142.5 de la Ley 30/1992.

En cuanto al procedimiento deben formularse las siguientes observaciones:

- La primera, que se ha superado con creces el plazo de seis meses para resolver y notificar la resolución (art. 13.3 del Reglamento de los procedimientos de las Administraciones Públicas en materia de responsabilidad patrimonial), dado que han transcurrido más de cinco años desde su inicio. Debe recordarse que conforme a lo dispuesto en el artículo 103.1 de la Constitución, la Administración Pública ?actúa? de acuerdo con el principio de eficacia, y que el artículo 31 del Estatuto de Autonomía para Andalucía consagra el derecho a una buena administración, incluyendo la resolución de los asuntos en un plazo razonable. Asimismo y a nivel legal, el artículo 3.t) de la Ley 9/2007, de 22 de octubre, de la Administración de la Junta de Andalucía, alude al principio de buena administración y calidad de los servicios, que comprende [art. 5.1.d)] el derecho a que los asuntos sean resueltos en un plazo razonable.

En todo caso, la Administración está obligada a resolver expresamente (art. 42.1 de la Ley 30/1992), sin vinculación alguna al sentido del silencio por ser en este caso negativo [art. 43.4.b) de dicha Ley].

- La segunda que aunque se ha comunicado a la parte reclamante el plazo para dictar la resolución y para su notificación, así como los efectos del silencio administrativo, tal comunicación no se ha realizado dentro de los diez días (hábiles) siguientes a la recepción de la solicitud, como exige el artículo 42.4, párrafo segundo, de la Ley 30/1992. No obstante, esta irregularidad no tiene efectos invalidantes (arts. 62.1 y 63 de la citada Ley).

IV

Realizadas las consideraciones precedentes, ha de afirmarse que el daño alegado es efectivo, evaluable económicamente, individualizado, antijurídico e imputable a la Administración contra la que se reclama, al atribuirse a la asistencia prestada en centros sanitarios dependientes del SAS.

En efecto, la propuesta de resolución, después de reconocer la existencia de relación de causalidad, considera que no hay responsabilidad patrimonial porque no se ha producido un daño efectivo.

Este Consejo no puede estar de acuerdo con dicha afirmación, pues solo la propia hipoxia fetal ya constituye un daño efectivo. Y la hipoxia existió, y así lo reconoce el dictamen facultativo del Servicio de Aseguramiento y Riesgos, cuando señala que ?la recién nacida presentó una puntuación en el test de Apgar de 6/7 a los 115 minutos, sin llanto, cierta dificultad respiratoria e hipotonía, precisando maniobras de reanimación tipo III y traslado a la Unidad de Neonatología. El cuadro clínico inicial de la recién nacida era compatible con una encefalopatía hipóxico-isquémica leve. Al presentar movimientos convulsivos en la primeras horas de vida se modificó el juicio clínico a encefalopatía hipóxico-isquémica moderada cumpliendo los criterios para iniciar protocolo de hipotermia pasiva?; Añade que ?el cuadro clínico de la recién nacida al nacer y su evolución posterior durante el periodo neonatal es compatible con una encefalopatía hipóxico-isquémica leve-moderada secundaria a una hipoxia fetal intraparto prolongada, igualmente, de intensidad leve-moderada?; y que ?la resonancia magnética craneal realizada a los 4 días de vida mostró un patrón lesivo que podría ser compatible con una hipoxia fetal parcial prolongada leve-moderada?.

Es evidente que ello representa un daño efectivo, como también lo es el daño moral sufrido por los padres, que viven con la inquietud y el desasosiego de cuál será el alcance definitivo de la hipoxia sufrida por su hija durante el parto. Cuestión distinta, como luego se verá, es el alcance y concreción de ese daño, pero la existencia del daño en sí no puede cuestionarse.

Por lo que se refiere a la relación de causalidad entre la asistencia sanitaria prestada y el daño alegado, como ya se ha advertido, la propia Administración la reconoce, señalando el dictamen facultativo del Servicio de Aseguramiento y Riesgos -que hace suyo la propuesta de resolución- que ?las alteraciones observadas en el registro cardiotocográfico constituyen un patrón no tranquilizador prolongado en el tiempo atendiendo al cual se podría cuestionar que la actitud expectante adoptada durante el parto haya sido la más adecuada para preservar la salud fetal. Consideramos que habría sido más adecuado haber realizado nuevas determinaciones de pH para confirmar el bienestar fetal o finalizar la gestación si ello no hubiese sido posible?. Por lo que concluye que ?tras análisis médico legal del caso, se encuentra parcialmente justificada la argumentación expuesta por los reclamantes?.

En estas circunstancias está justificada la declaración de responsabilidad patrimonial de la Administración porque la evolución del parto requería una actuación distinta a la que se llevó a cabo, que fue meramente expectante, lo que dio lugar a que la recién nacida sufriera una hipoxia fetal intraparto prolongada.

V

Una vez concluida la existencia de responsabilidad patrimonial de la Administración, procede determinar la cuantía de la indemnización a abonar. En este sentido, los reclamantes solicitan un total de 1.000.000 euros.

Aún habiendo reconocido la existencia de un daño, el alcance de este no ha quedado concretado en el expediente, pues se ignora el grado de afectación de la menor tras la hipoxia sufrida en el parto. Como acertadamente señala el dictamen facultativo del Servicio de Aseguramiento y Riesgos, ?del contenido de la historia clínica no se infiere que la niña padezca ningún déficit o trastorno secundario a la encefalopatía hipóxico-isquémica sufrida en el periodo neonatal. En cualquier caso, sería necesario acreditar la existencia de las dificultades de aprendizaje manifestadas por los padres de la menor. En tanto en cuanto no se confirme este déficit, su causa y su eventual relación con la asistencia prestada en el parto, consideramos que no es posible valorar un daño objetivo indemnizable consecuencia de la asistencia sanitaria prestada en este caso?.

Precisamente por ello, para el cálculo de la indemnización, deberá abrirse expediente contradictorio en el que la menor sea objeto de un examen médico que concrete el alcance de las secuelas, si las hubiera.

CONCLUSIÓN

Se dictamina desfavorablemente la propuesta de resolución desestimatoria relativa al procedimiento de responsabilidad patrimonial de la Administración iniciado por doña C.V.C., y don SJ.M.P.