Dictamen de Consejo Consultivo de Andalucía 0612/2023 de 20 de julio de 2023

Cuestión

Proyecto de Decreto por el que se regula la pesca marítima recreativa en aguas interiores.

Resumen

Organo Solicitante: Consejería de Agricultura, Pesca, Agua y Desarrollo Rural

Ponentes:

García Navarro, Luis Manuel

Guisado Barrilao, José Mario. Letrado

Número Marginal: I.23

Contestacion

DICTAMEN Núm.: 612/2023, de 20 de julio

Ponencia:García Navarro, Luis Manuel

Guisado Barrilao, José Mario. Letrado

Órgano solicitante: Consejería de Agricultura, Pesca, Agua y Desarrollo Rural

Cuestión sometida a dictamen y principales temas tratados: Proyecto de Decreto por el que se regula la pesca marítima recreativa en aguas interiores.

TEXTO DEL DICTAMEN

FUNDAMENTOS JURÍDICOS

I

Se somete a dictamen del Consejo Consultivo el ?Proyecto de Decreto por el que se

regula la pesca marítima recreativa en las aguas interiores de la Comunidad Autónoma

de Andalucía?.

La disposición que se examina viene a derogar expresamente el Decreto 361/2003, de

22 de diciembre, por el que se regula la pesca marítima de recreo en aguas interiores

así como la Orden de 29 de noviembre de 2004, dictada en su desarrollo. La regulación

del Proyecto de Decreto sometido a consulta parte del contenido de la Ley 1/2002,

de 4 de abril, de ordenación, fomento y control de la Pesca Marítima, el Marisqueo

y la Acuicultura Marina, estableciendo las condiciones para el ejercicio de la pesca

marítima de recreo en aguas interiores del litoral de la Comunidad Autónoma de Andalucía,

que a su vez es expresión de la competencia que ostenta la Comunidad Autónoma para

la ?pesca en aguas interiores, el marisqueo y la acuicultura?, en virtud de lo dispuesto

en el artículo 48.2 de su Estatuto de Autonomía.

Según el artículo 1 del Proyecto de Decreto, la norma proyectada tiene por objeto

regular y ordenar el ejercicio de la pesca marítima recreativa en las aguas interiores

de la Comunidad Autónoma de Andalucía, a fin de equilibrar la protección y preservación

de los recursos pesqueros con el legítimo esparcimiento de las personas interesadas

en la práctica de la pesca recreativa y fomentar su práctica respetuosa con el medio

ambiente y con los recursos pesqueros.

Como se manifiesta en la memoria justificativa, la Unión Europea ostenta la competencia

exclusiva en materia de conservación de los recursos pesqueros en el marco de la política

pesquera común, habiendo dictado el Reglamento (UE) nº 1380/2013 a tal fin, que responde

al interés general de garantizar que la explotación de los recursos biológicos marinos

y las actividades de la pesca sean sostenibles a largo plazo desde un punto de vista

medioambiental y se gestionen de forma coherente con los objetivos de generar beneficios

económicos, sociales y de empleo, contribuyendo a la disponibilidad de productos alimenticios

procedentes del mar.

Más recientemente, y en desarrollo de dicho reglamento, se han establecido por parte

de la Unión Europea medidas técnicas que persiguen contribuir expresamente a la protección

de los ecosistemas marinos y la protección de los juveniles y las especies marinas

reproductoras, mediante el uso de artes de pesca selectivos, minimizar los efectos

de las artes de pesca en los ecosistemas marinos y evitar capturas de especies pesqueras

no deseadas o de especies marinas por debajo de las tallas mínimas de referencia a

efectos de conservación.

En el marco del Reglamento (CE) nº 1224/2009, por el que se establece un régimen de

control del cumplimiento de las normas de la política pesquera común, se establece

que dado que la pesca recreativa puede tener un impacto significativo en los recursos

pesqueros, los Estados Miembros deben asegurar que se realiza de forma compatible

con los objetivos de la política pesquera común. En el caso de las poblaciones sujetas

a un plan de recuperación, los Estados Miembros deben recoger datos relativos a las

capturas de la pesca recreativa. En los casos en que dicha pesca tenga un impacto

significativo en los recursos, el Consejo debe tener la posibilidad de decidir medidas

específicas de gestión. El citado Reglamento de Control dedica el capítulo V al control

de la pesca recreativa haciendo mención expresa a la prohibición de comercializar

las capturas obtenidas.

Para establecer el alcance y límites de dicha competencia ha de tenerse en cuenta

que la Constitución Española reserva al Estado la competencia exclusiva en materia

de pesca marítima, de acuerdo con el artículo 149.1.19.ª ?sin perjuicio de las competencias

que en la ordenación del sector se atribuyan a las Comunidades Autónomas?. Por su

parte, el artículo 148.1.11.ª de la Constitución dispone que ?las Comunidades Autónomas

podrán asumir competencias en cuanto a la pesca en aguas interiores, el marisqueo

y la acuicultura?.

Desde el punto de vista competencial, ha de distinguirse entre pesca marítima y ordenación

del sector pesquero. Se trata de una distinción no sencilla puesto que el artículo

149.1.19.ª de la Constitución parte de la base de reconocer a las Comunidades Autónomas

competencias en ?la ordenación del sector pesquero?, de modo que la competencia estatal

sobre pesca marítima lo es ?sin perjuicio? de esas otras competencias autonómicas.

Competencias autonómicas, además, que según el citado artículo 148.1.11.ª potencialmente

se extienden a la ?pesca en aguas interiores, el marisqueo y la acuicultura?. Ha sido

el Tribunal Constitucional el que ha ido precisando los límites entre ambas materias

en diversos pronunciamientos (así, SSTC 56/1989, de 16 marzo, 147/1991, de 4 de julio,

185/1996, de 14 de noviembre o 9/2001, de 18 de enero). Según la consolidada doctrina

constitucional las expresiones ?pesca marítima? y ?ordenación del sector pesquero?

aluden a realidades diferentes, consecuencia de la diversidad de funciones que para

el Estado y las Comunidades Autónomas se deduce del precepto ahora comentado. En la

expresión ?pesca marítima? el Tribunal Constitucional comprende la regulación de las

condiciones de la actividad pesquera, el régimen de la explotación, la normativa sobre

protección y mejora de los recursos. Cabe pues, incluir la regulación de la forma

y medios de la actividad, las autorizaciones, la fijación de tallas, zonas, fondos,

distancias, períodos de veda, artes de pesca, etc. El criterio de distribución utilizado

es un criterio territorial puesto que las Comunidades Autónomas tienen competencia

sobre la pesca ?en aguas interiores?. Más allá de las aguas interiores la regulación

de la pesca marítima es una competencia exclusiva del Estado, que la ha ejercido mediante

la Ley 3/2001, de 26 de marzo, de Pesca Marítima del Estado.

La lectura del Proyecto de Decreto permite concluir que su contenido es acorde con

la competencia que ostenta la Comunidad Autónoma en la materia y respeta el marco

normativo establecido en la Ley 1/2002, instaurando en su título IV, la ordenación

y regulación de la pesca marítima de recreo en aguas interiores.

II

Sentado lo anterior, procede examinar la tramitación seguida para la elaboración del

Proyecto de Decreto, que se atiene a las prescripciones contenidas en el artículo

45 de la Ley 6/2006, de 24 de octubre, del Gobierno de la Comunidad Autónoma de Andalucía

y en otras disposiciones legales y reglamentarias que inciden sobre la tramitación.

La documentación remitida a este Consejo Consultivo permite afirmar, asimismo, como

indica el centro directivo encargado de la tramitación, que se han observado las normas

contenidas en el título VI de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo

Común de las Administraciones Públicas (en el que se regula ?la iniciativa legislativa

y la potestad para dictar reglamentos y otras disposiciones?). A este respecto damos

por reproducidas las consideraciones que este Consejo Consultivo viene realizando

sobre el alcance de la STC 55/2018, de 24 de mayo de 2018, que resuelve el recurso

de inconstitucionalidad 3628-2016, interpuesto por el Gobierno de la Generalitat de

Cataluña en relación con determinados preceptos de la Ley 39/2015, incluyendo las

que se refieren a la virtualidad que ha de concederse a los principios de buena regulación

previstos en el artículo 129 de la Ley 39/2015, más allá del pronunciamiento que se

realiza en la referida sentencia desde el punto de vista competencial.

En cuanto a la tramitación, consta que el Proyecto de Decreto fue sometido al trámite

de consulta pública previa en aplicación de lo previsto en el artículo 133 de la Ley

39/2015. Significar que durante su exposición por un plazo de quince días en el Portal

Web de la Junta de Andalucía, no se recibieron aportaciones según se hace constar

por el órgano directivo que tramita el Proyecto de Decreto en su informe de 26 de

noviembre de 2021.

Consta que se ha emitido memoria justificativa del cumplimiento de los principios

de buena regulación (de 12 de noviembre de 2021), de conformidad con lo previsto en

el artículo 129.1 de la Ley 39/2015, citada, de 2 de julio de 2021.

Precisado lo anterior, hay que hacer notar que el expediente se inició por acuerdo

de la Excma. Sra. Consejera de la entonces denominada Consejería de Agricultura, Ganadería,

Pesca y Desarrollo Sostenible de 24 de enero de 2022, a propuesta de la Dirección

General de Pesca y Acuicultura, de conformidad con lo exigido en el artículo 45.1.b)

de la Ley 6/2006. A dicho acuerdo se une el primer borrador de la norma y la memoria

justificativa sobre la necesidad y oportunidad de la misma (de 16 de noviembre de

2021). No obstante, la memoria justificativa fue complementada por la de 27 de enero

de 2023.

Asimismo, se ha elaborado la memoria económica, junto con los Anexos I a IV, de conformidad

con lo establecido en el Decreto 162/2006, de 12 de septiembre, por el que se regulan

la memoria económica y el informe en las actuaciones con incidencia económico-financiera,

en la que se concluye que la norma no tiene incidencia presupuestaria en el ámbito

de la Consejería -tiene como resultado un valor económico igual a cero en todos los

apartados de los anexos referidos- (de 16 de noviembre de 2021). Se ha cumplimentado

el documento sobre criterios para determinar la incidencia de un Proyecto de norma

en relación al informe preceptivo previsto en el artículo 3.1) de la Ley 6/2007, de

26 de junio, de Promoción y Defensa de la Competencia de Andalucía (de 16 de noviembre

de 2021), en el que en sus diversos apartados se detalla la incidencia de la Disposición

proyectada.

Asimismo, se incorpora al expediente memoria de no establecimiento de restricciones

ni a la libertad de establecimiento ni a la libre prestación de servicios (de 20 de

noviembre de 2021), que requieran notificación a la Comisión Europea, de conformidad

con lo previsto en los artículos 11.2 y 12.3 de la Ley 17/2009, de 23 de noviembre,

de libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio.

Del mismo modo se acompaña el informe sobre la valoración de las cargas administrativas

para la ciudadanía y las empresas derivadas del Proyecto de Decreto (de 16 de noviembre

2021), de conformidad con el artículo 45.1.b) de la Ley 6/2006. El citado informe

resalta que el Proyecto normativo no implica la asunción de nuevas cargas administrativas

para la ciudadanía ni para las empresas afectadas por el mismo, que supongan la introducción

de restricciones injustificadas o desproporcionadas.

Además, se elabora memoria de evaluación del impacto en la familia de la disposición

en trámite (de 27 de marzo de 2023), de conformidad con lo establecido en la disposición

adicional décima de la Ley 40/2003, de 18 de noviembre, de Protección de las Familias

Numerosas, añadida por la disposición final quinta tres de la Ley 26/2015, de 28 de

julio, de modificación del sistema de protección a la infancia y a la adolescencia,

concluyendo que no es, en sí mismo, susceptible de repercutir sobre las familias.

También se ha emitido el informe de evaluación del enfoque de derechos de la infancia

(de 16 de noviembre 2021), de conformidad con el artículo 7 del Decreto 103/2005,

de 19 de abril, que lo regula, significándose que la aprobación del Proyecto mencionado

no es susceptible de repercutir sobre los derechos de la infancia, ni sobre las actuaciones

públicas o privadas relativas a la atención a la infancia. No obstante, el citado

informe fue complementado posteriormente (por el de 7 de junio de 2023).

La documentación remitida acredita la emisión de informes con la siguiente procedencia:

Gabinete Jurídico de la Junta de Andalucía (SSCC2023/21, de 30 de mayo de 2023), emitido

de conformidad con lo previsto en los artículos 45.2 de la Ley 6/2006 y 78.2.a) del

Reglamento de Organización y Funciones del Gabinete Jurídico de la Junta de Andalucía

y del Cuerpo de Letrados, aprobado por Decreto 450/2000, de 26 de diciembre; Secretaría

General Técnica de la Consejería consultante (de 1 de marzo de 2023), en cumplimiento

de lo establecido en el artículo 45.2 de la citada Ley 6/2006; Dirección General de

Presupuestos (IEF00026/2022, de 1 de febrero de 2022), de conformidad con lo previsto

en el artículo 2.3 del citado Decreto 162/2006; Secretaría General para la Administración

Pública (de 5 de febrero de 2022), en virtud del artículo 33 de la Ley 9/2007, de

22 de octubre, de la Administración de la Junta de Andalucía, y en el artículo 2.c)

del Decreto 260/1988, de 2 de agosto, por el que se desarrollan atribuciones para

la racionalización administrativa de la Junta de Andalucía; Agencia de la Competencia

y de la Regulación Económica de Andalucía (aprobado por su pleno en la sesión de 14

de julio de 2022), previsto en el artículo 3, letra i) de la Ley 6/2007, de 26 de

junio, de Promoción y Defensa de la Competencia de Andalucía.

Se ha emitido el preceptivo informe sobre evaluación de impacto de género de la Disposición

en trámite (de 16 de noviembre de 2021), cumpliéndose así lo dispuesto en los artículos

6.2 de la Ley 12/2007, de 26 de noviembre, para la promoción de la igualdad de género

en Andalucía, y 45.1.b) de la Ley 6/2006, así como lo previsto en el Decreto 17/2012,

de 7 de febrero, que regula su elaboración. En relación con dicho informe consta informe

de observaciones de la Unidad de Igualdad de Género de la Consejería consultante (de

18 de febrero de 2022), de conformidad con lo dispuesto en el artículo 4.3 del referido

Decreto 17/2012, en concordancia con lo establecido en el artículo 4 del Decreto 275/2010,

de 27 de abril, por el que se regulan las Unidades de Igualdad de Género en la Administración

de la Junta de Andalucía, en el que se realizan diversas observaciones.

Mediante diligencia de 20 de junio de 2023 del Ilmo. Sr. Viceconsejero de Agricultura,

Pesca, Agua y Desarrollo Rural se hace constar que, en cumplimiento de lo dispuesto

en las letras c) y d) del apartado 1 del artículo 13 de la Ley 1/2014, de 24 de junio,

de Transparencia Pública de Andalucía, la documentación obrante en el expediente se

encuentra publicada en la Sección de Transparencia del Portal de Transparencia de

la Junta de Andalucía.

Se ha cumplimentado el trámite de audiencia, de conformidad con lo dispuesto en el

artículo 45.1.c) de la Ley 6/2006, remitiéndose el Proyecto de Decreto a las entidades

y órganos que se detallan en los antecedentes fácticos de este dictamen. Asimismo,

se ha emitido resolución de la Dirección General de Pesca y Acuicultura de 27 de enero

de 2022, por la que se somete el texto a información pública por un plazo de quince

días, apareciendo publicado en el BOJA núm. 25, de 7 de febrero de 2022.

El Secretariado del Consejo de Gobierno realizó diversas observaciones al texto en

su informe de 14 de junio de 2023 de 2023. Estas observaciones son valoradas por la

Dirección General que tramita el procedimiento.

Consta que el Proyecto de Decreto ha sido examinado por la Comisión General de Viceconsejeros

y Viceconsejeras (sesión de 15 de junio de 2023), de acuerdo con lo dispuesto en el

artículo 36 de la Ley 6/2006, en relación con el artículo 1 del Decreto 155/1988,

de 19 de abril, por el que se establecen normas reguladoras de determinados órganos

colegiados de la Junta de Andalucía.

Hay que hacer notar que las observaciones y sugerencias formuladas en la sustanciación

del procedimiento hayan sido examinadas y valoradas de forma precisa por el órgano

que lo tramita, quedando constancia en el expediente del juicio que merecen e indicando

cuáles de ellas se asumen y cuáles no. Con ello, como viene señalando este Consejo,

no sólo se da verdadero sentido a los distintos trámites desarrollados, evitando que

se conviertan en meros formalismos, sino que también se da cumplimiento a lo previsto

en el artículo 45.1.g) de la Ley 6/2006.

III

El articulado del Proyecto de Decreto se ajusta al ordenamiento jurídico. No obstante,

se formulan las siguientes observaciones:

1.- Artículo 2.1.a). A la definición de pesca marítima recreativa que en él se recoge

se añade una prohibición cuando se indica ?no pudiendo las capturas ser objeto de

venta ni transacción comercial alguna, las cuales habrán de ser destinadas al consumo

propio, o devueltas al mar inmediatamente a su captura?.

Es admisible la prohibición de la comercialización directa o indirecta de las capturas

provenientes de esta actividad, a semejanza de la prohibición establecida para las

que proceden de la pesca continental (artículo 3.2 de la Orden de 13 de enero de 2023,

por la que se fijan y regulan las vedas, periodos hábiles y condiciones del ejercicio

de la pesca continental recreativa y deportiva en la Comunidad Autónoma de Andalucía).

Sin embargo, exigir acto seguido que lo capturado debe ser destinado a consumo propio

o devuelto al mar inmediatamente a su captura impediría, por ejemplo, donarlo o cederlo

gratuitamente a tercero (sea un pariente, un vecino o a quien tenga a bien consumirlo

directamente), lo cual es contrario a la regulación de la donación que se hace en

los artículos 618 y siguientes del Código Civil y veda sin justificación este acto

de liberalidad.

Asimismo, y al hilo de lo anterior la Ley 1/2002, se ciñe a decir en su artículo 27.3

que ?se prohíbe la comercialización, directa o indirectamente, de las capturas provenientes

del ejercicio de la pesca marítima de recreo?.

Debe redactarse el precepto de forma que no se cercene la capacidad legal de donar.

2.- Artículo 3. La expresión ?La pesca recreativa en las aguas interiores de Andalucía

puede ser ejercida (?)? debe completarse con ?La pesca marítima recreativa en las aguas interiores de Andalucía puede ser ejercida (?)? ya que, aunque

del contexto y del propio contenido del Decreto de forma obvia se deduce que es la

modalidad marítima, no podemos olvidar que el concepto genérico de pesca recreativa

en las aguas interiores de Andalucía engloba tanto la de aguas interiores marítimas

como las continentales, cada una de las cuales se sujeta a su propio régimen jurídico.

3.- Artículo 7. La remisión que en el mismo se hace al artículo 12 del propio Decreto

(en cuanto a especies cuya captura queda prohibida) debe hacerse al artículo 11.

4.- Artículo 13.10. Es del siguiente tenor: ?En el supuesto de tenencia en el transporte

o el almacenamiento de especies pesqueras que no cumplan con los requisitos establecidos

en el presente Decreto en relación con el marcado, el despiece o la declaración de

las capturas, se considerará posesión con fines de comercialización o venta, salvo

prueba en contrario, y la infracción cometida será sancionada con arreglo a lo previsto

en materia de ordenación del sector pesquero y de comercialización de productos pesqueros

en el Título V de la Ley de la Ley 3/2001, de 26 de marzo, de Pesca Marítima del Estado?.

El precepto transcrito es idéntico al artículo 26.2 del propio Decreto que se dictamina,

ubicado precisamente dentro de la sistemática normativa adecuada como es el régimen

sancionador. Resulta ocioso este apartado, por reiterativo, debiendo ser suprimido

en su integridad o bien ser sustituido por una expresión en la que se haga constar

que la conducta descrita será sancionada en los términos del artículo 26.2 del Decreto,

remitiéndose al mismo sin duplicarlo.

5.- Artículo 26. La remisión que en su apartado 1 se hace a la Ley 1/2002, debe completarse

con la rúbrica ?de Ordenación, Fomento y Control de la Pesca Marítima, el Marisqueo

y la Acuicultura Marina?. Este debe reiterarse al apartado 3 del Decreto.

La misma observación debe hacerse en relación con al apartado 2, en el que la Ley

estatal 3/2001, de 26 de marzo, debe completarse con ?de Pesca Marítima del Estado?.

CONCLUSIONES

I.- La Comunidad Autónoma de Andalucía tiene competencia para aprobar el Decreto cuyo

proyecto ha sido sometido a este Consejo Consultivo (FJ I).

II.- En términos generales, el procedimiento de elaboración de la norma se ajusta

a las disposiciones aplicables (FJ II).

III.- En cuanto al contenido del Proyecto de Decreto se formulan las siguientes observaciones

en las que se distinguen (FJ III):

A) Por las razones que se indican, deben atenderse las siguientes objeciones de técnica

legislativa:

(1) Artículo 2.1.a) (Observación III.1). (2) Artículo 3 (Observación III.2). (3) Artículo

13.10 (Observación III.4).

B) Por las razones expuestas en cada una de ellas, se hacen además, las siguientes

observaciones de técnica legislativa:

(1) Artículo 7 (Observación III.3). (2) Artículo 26, apartados 1, 2 y 3. (Observación

III.5).