Dictamen de Consejo Consultivo de Andalucía 0609/2023 de 20 de julio de 2023

Cuestión

Recurso de inconstitucionalidad contra la Ley 12/2023, de 24 de mayo, por el derecho

a la vivienda.

Resumen

Organo Solicitante: Consejería de Fomento, Articulación del Territorio y Vivienda

Ponentes:

Gallardo Castillo, María Jesús. Presidenta

Mingorance Gosálvez, María del Carmen

Requena López, Tomás. Letrado Mayor

Número Marginal: III.2

Contestacion

DICTAMEN Núm.: 609/2023, de 20 de julio

Ponencia:Gallardo Castillo, María Jesús. Presidenta

Mingorance Gosálvez, María del Carmen

Requena López, Tomás. Letrado Mayor

Órgano solicitante: Consejería de Fomento, Articulación del Territorio y Vivienda

Cuestión sometida a dictamen y principales temas tratados: Recurso de inconstitucionalidad contra la Ley 12/2023, de 24 de mayo, por el derecho

a la vivienda.

TEXTO DEL DICTAMEN

FUNDAMENTOS JURÍDICOS

I

La Excma. Sra. Consejera de Fomento, Articulación del Territorio y Vivienda solicita

dictamen sobre la ?Propuesta del Acuerdo del Consejo de Gobierno de la Junta de Andalucía,

para la interposición del recurso de inconstitucionalidad contra la Ley 12/2023, de

24 de mayo, por el derecho a la vivienda?.

Visto el alcance del recurso y su fundamentación, es claro que se cumplen los presupuestos

objetivos establecidos en los artículos 161.1.a) de la Constitución y 31 de la Ley

Orgánica 2/1979, de 3 de octubre, del Tribunal Constitucional (en adelante LOTC),

al tratarse de la impugnación de una ley, objeto idóneo del recurso de acuerdo con

lo establecido en los preceptos referidos.

Por otro lado, en cuanto se refiere a la legitimación del Consejo de Gobierno para

la interposición del recurso de inconstitucionalidad, al igual que se hace en el dictamen

89/2023, procede traer a colación lo expuesto en los dictámenes 632/2015, 242/2014,

127/2013, 575/2012 de este Consejo Consultivo, que aborda esta cuestión en los términos

que se exponen en los siguientes párrafos.

Hay que indicar que el artículo 162.1.a) de la Constitución habilita para la interposición

del recurso a los órganos colegiados ejecutivos de las Comunidades Autónomas. No obstante,

el artículo 32.2 de la LOTC refiere tal legitimación al ejercicio del recurso contra

las leyes, disposiciones o actos con fuerza de ley del Estado «que puedan afectar

a su propio ámbito de autonomía», expresión que podría ser entendida en el sentido

de que los Consejos de Gobierno autonómicos únicamente están facultados para interponer

el recurso de inconstitucionalidad cuando la ley, o el acto o disposición con fuerza

de ley de que se trate, viole o menoscabe competencias asumidas por las Comunidades

Autónomas en virtud de sus Estatutos, y únicamente al objeto de reivindicar la competencia

que, presuntamente, haya sido desconocida por el Estado. De esta forma, no se podrían

denunciar las infracciones al texto constitucional que no supusieran un simultáneo

desconocimiento de la competencia autonómica.

Sin embargo, como ha manifestado reiteradamente este Consejo Consultivo, tal interpretación

implicaría una restricción injustificada de la legitimación reconocida genéricamente

en el artículo 162.1.a) de la Constitución, por lo que no puede ser admitida. Ciertamente,

una primera postura del Tribunal Constitucional (manifestada en la sentencia 25/1981,

de 14 de julio) identificaba el ámbito de autonomía con competencia propia. Ahora

bien, a partir de la sentencia 84/1982, de 23 de diciembre, el citado Tribunal declara

que la legitimación de las Comunidades Autónomas se extiende objetivamente al ámbito

de sus intereses peculiares que se ven afectados por la regulación estatal de una

materia acerca de la cual también la Comunidad Autónoma en cuestión dispone de competencias

propias (en el caso al que se refiere la sentencia).

En el sentido que ya se expuso reitera el Tribunal que «El haz de competencias de

la Comunidad Autónoma, plasmación positiva de su ámbito propio de autonomía, es, simplemente,

el lugar en donde ha de situarse el punto de conexión entre el interés de la Comunidad

y la acción que se intenta, pero el objetivo que ésta persigue, la pretensión a que

da lugar, no es la preservación o delimitación del propio ámbito competencial, sino

la depuración objetiva del ordenamiento mediante la invalidación de la norma inconstitucional»

(SSTC 84/1982, de 23 de diciembre [FJ 1]; 26/1987, de 27 de febrero [FJ 1]; y 199/1987,

de 16 de diciembre [FJ 1]).

En otras palabras, no cabe identificar el ?propio ámbito de autonomía? del artículo

32.2 de la LOTC con el elenco de competencias estatutarias (STC 28/1991, de 14 de

febrero, FJ 3), de modo que la esfera de interés de la Comunidad Autónoma que justifica

su legitimación no se identifica con la defensa de sus competencias (SSTC 28/1991,

FJ 3; 84/1982, FJ 1; 26/1987, FJ 1; 74/1987, FJ 1; y 56/1990, FJ 2), al poner el Tribunal

Constitucional especial énfasis en la consideración del recurso de inconstitucionalidad

al servicio de la depuración objetiva del ordenamiento, en contraste con el conflicto

de competencias.

Por consiguiente, como tantas veces ha expuesto este Consejo Consultivo, las determinaciones

de la Constitución y de la LOTC han de ser entendidas a favor de una legitimación

amplia, que permita a los ejecutivos autonómicos interponer el recurso de inconstitucionalidad

tanto en defensa de las competencias propias como para el puro restablecimiento del

orden jurídico constitucional que se entienda conculcado por la ley, el acto o la

disposición contra los que se dirija la impugnación.

En este sentido, el Tribunal Constitucional ha afirmado que el ámbito de la autonomía

podrá verse afectado tanto cuando las competencias autonómicas se consideren menoscabadas

por el Estado, como «en los casos en que el órgano de la Comunidad aduzca una conculcación,

por reglas estatales, de cualquiera de las garantías que, en la Constitución y en

el Estatuto, han de ser vistas como el presupuesto y la base misma de la autonomía,

o como su proyección en la organización integral del Estado» (STC 56/1990, de 29 de

marzo; FJ 2).

Como recuerda el Tribunal Constitucional en su sentencia 247/2007, de 12 diciembre

(FJ 2), citando la doctrina sentada en la STC 48/2003, de 12 de marzo, la progresiva

flexibilización del criterio inicialmente sostenido por el Tribunal Constitucional

al interpretar el artículo 32.2 de la LOTC, llega hasta el extremo de que actualmente

los condicionamientos materiales a la legitimación de las Comunidades Autónomas para

impugnar leyes del Estado constituyen una verdadera excepción. A este respecto, la

STC 48/2003 (FJ 1), remitiéndose a la STC 199/1987, de 16 de diciembre (FJ 1), deja

claro que «la legitimación de las Comunidades Autónomas para interponer el recurso

de inconstitucionalidad no está al servicio de una competencia violada, sino de la

depuración del ordenamiento jurídico y, en este sentido, (...) se extiende a todos

aquellos supuestos en que exista un punto de conexión material entre la ley estatal

y el ámbito competencial autonómico, lo cual, a su vez, no puede ser interpretado

restrictivamente».

En el presente supuesto, no obstante lo expuesto, el recurso se funda en la afectación

por la Ley 12/2023 del ámbito de autonomía propio, toda vez que se quiere interponer

el recurso en defensa de las competencias previstas en los apartados 1, 3 y 5 del

artículo 56 del Estatuto de Autonomía para Andalucía, relativas a la vivienda, al

urbanismo y a la ordenación del territorio.

En cuanto a los restantes aspectos atinentes a las condiciones de interposición del

recurso de inconstitucionalidad, se hace notar que, de acuerdo con el artículo 33.1

de la LOTC, el plazo para la interposición del recurso es de tres meses a partir de

la publicación de la Ley, que tuvo lugar el 25 de mayo de 2023, dado que no consta

que se haya solicitado la convocatoria de la Comisión Bilateral de Cooperación (apartado

2 del citado art. 33 de la LOTC).

En un plano estrictamente formal, hay que destacar que consta en el expediente el

preceptivo informe del Gabinete Jurídico de la Junta de Andalucía (informe SSCC2023/56,

de 27 de junio de 2023), así como que el Acuerdo de interposición se ha sometido al

conocimiento de la Comisión General de Viceconsejeros y Viceconsejeras (sesión de

29 de junio de 2023), como exige el artículo 36 de la Ley 6/2006, de 24 de octubre,

del Gobierno de la Comunidad Autónoma de Andalucía, en relación con el artículo 1

del Decreto 155/1988, de 19 de abril, por el que se establecen normas reguladoras

de determinados órganos colegiados de la Junta de Andalucía.

Por lo demás, el dictamen se solicitó en la sesión de 29 de junio de 2023 de la Comisión

General de Viceconsejeros y Viceconsejeros.

II

1. El borrador de Acuerdo del Consejo de Gobierno considera que los artículos 3, 6,

8, 9, 10, 11, 15, 16, 17, 18, 19, 23, 24, 27, 28, 29, 32, 33, 34, 35 y disposición

adicional tercera, disposición transitoria primera, disposición final primera, apartado

seis, y disposición final cuarta, de la Ley 12/2023, son inconstitucionales y aunque

articula la fundamentación en tres bloques, como luego se verá, en realidad todos

los preceptos se impugnan por vulneración del apartado 1 del artículo 56 del Estatuto

de Autonomía, con excepción del artículo 15.1, apartados d) y e) y de la disposición

final cuarta, que se cuestionan por infringir los apartados 3 y 5 del artículo 56

del Estatuto de Autonomía, como explicita la parte dispositiva del borrador de Acuerdo.

El fundamento del recurso reside sustancialmente en que las competencias en materia

de vivienda, urbanismo y ordenación del territorio son autonómicas y además exclusivas,

lo que ciertamente es correcto (art. 56 del Estatuto de Autonomía), y en que las competencias

estatales previstas en el artículo 149.1.1ª y 149.1.13ª no pueden suponer un vaciamiento

ni una afectación constitucionalmente injustificada de tales competencias, lo que

sustancialmente también es correcto.

2. La violación de las competencias autonómicas, fundamentalmente, como se verá, de

la relativa a la materia vivienda, se produciría, según resulta del borrador de Acuerdo,

y luego se examinará, bien por el establecimiento de una normativa que la Ley estatal

contempla como directamente aplicable a la Comunidad Autónoma de Andalucía, bien por

la prescripción de previsiones jurídicas cuya configuración las convierte, a pesar

de las salvedades a favor de la regulación autonómica, en complemento de ésta o en

normas aplicables supletoriamente a la Comunidad Autónoma de Andalucía. Cualquiera

que sea la vía por la que la regulación estatal pretenda imponerse en el territorio

de Andalucía, la misma sería inadmisible constitucionalmente y si bien la proscripción

de la aplicación directa no requiere de mayor explicitación, de darse la invasión

competencial aducida, la posible aplicación supletoria hace aconsejable un pequeño

excursus al respecto.

Así, la interpretación de la cláusula de supletoriedad exige partir de que conforme

al artículo 147.2.d) de la Constitución Española los Estatutos de Autonomía deberán

de contener ?las competencias asumidas dentro del marco establecido en la Constitución?,

que pueden ser las previstas en el artículo 148.1 de la Constitución y las que, sensu contrario, les permite el artículo 149.1 de la misma (arts. 148.2 y 149.3 de la Constitución),

y al Estado corresponde la competencia sobre las materias previstas en el artículo

149.1 (y también el apartado 2, relativo a la competencia concurrente en materia de

cultura) y aquellas que no se hayan asumido por las Comunidades Autónomas conforme

a lo expuesto (art. 149.3 de la Constitución).

Ese es sumariamente expuesto, el sistema de reparto competencial entre Estado y Comunidades

Autónomas diseñado por nuestra Constitución, sin que, como el Tribunal Constitucional

declaró ya en la sentencia 147/1991, de 4 de julio, la cláusula de supletoriedad sea

título competencial, de modo que ?para que el Estado pueda dictar normas jurídicas

que regulen una materia determinada no basta con que ostente un título que le atribuya

cualesquiera competencias en esa materia, sino que debe poder invocar aquel título

específico que le habilite en concreto para establecer la reglamentación de que se

trate? (STC118/1996, FJ 6).

Por ello, cuando se impugna una ley estatal por vulneración del sistema constitucional

de distribución de competencias, lo primero que el Tribunal Constitucional debe determinar

es ?si el legislador estatal ha rebasado o no el ámbito de las competencias que la

Constitución le confiere?, por lo que ?resulta obligado dar respuesta al problema

previo del título o títulos competenciales en que pueda fundamentarse la Ley General

que se impugna, ya que, en caso de resultar inexistentes, no cabría otra conclusión

que la declaración de inconstitucionalidad de la Ley considerada en su conjunto o

globalidad, como tal Ley General para la Defensa de los Consumidores y Usuarios, sin

necesidad de examinar ya individualmente cada una de su previsiones? (STC 15/1989,

FJ 1).

Por otro lado, es la titularidad de la competencia y no su ejercicio lo que se dilucida

en el bloque de constitucionalidad, lo que significa que el Estado no puede dictar

disposiciones sobre materias respecto de las que carece de competencia con el pretexto

de que las Comunidades no ejerzan las competencias que han asumido o por si la Comunidad

no ha ejercido las competencias de las que sea titular.

En definitiva, la cláusula de supletoriedad no es una cláusula atributiva de competencias,

en virtud de la cual pueda inferirse que el Estado tiene competencia de dictar normas

en todo tipo de materias o, lo que es lo mismo, que tiene una competencia universal

en todas las materias o en las que considere oportunas, de tal suerte que sus normas

en algunos casos se apliquen de forma supletoria y directamente en los demás.

Tal es la doctrina consolidada en la jurisprudencia constitucional, marcada por las

emblemáticas sentencias 118/1996 y 61/1997. Antes de ellas, la doctrina del Tribunal

Constitucional era más matizada, pudiendo hallarse dos líneas bien diferenciadas.

Los primeros pronunciamientos sobre la cláusula de la supletoriedad partieron de su

configuración a modo de título competencial, de forma que el Estado podía regular

materias de exclusiva competencia autonómica con el único fin de servir de Derecho

supletorio (SSTC 86/1982, de 23 de diciembre [FJ núm. 5], 76/1983, de 5 de agosto

[FJ núm. 4], y 49/1984, de 5 de abril [FJ núm. 2]). Por tanto, en estos pronunciamientos

el Tribunal Constitucional no observa invasión competencial ni, por tanto, la invalidez

del Derecho estatal, salvo que pretendiera una aplicación incondicionada de éste en

alguna Comunidad Autónoma con competencia exclusiva al respecto (SSTC 85/1983, de

25 de octubre [FJ núm. 3], y 179/1985, de 19 de diciembre [FJ núm. 1]). Progresivamente,

sin embargo, el Tribunal Constitucional fue cambiando su criterio (SSTC 53/1988, de

24 de marzo [FJ núm. 1], 227/1988, de 29 de noviembre [FFJJ núms. 32 y 33], 13/1989,

de 26 de enero [FJ núm. 3], 15/1989, de 26 de enero [FJ núm. 1], y 103/1989, de 8

de junio [FJ núm. 4.a]). Así, las sentencias 15/1989 y 103/1989, avanzaron que la

regla de supletoriedad del Derecho estatal del artículo 149.3 de la Constitución,

no constituye una cláusula universal atributiva de competencias para legislar sobre

cualesquiera materias a favor del Estado, aunque admitían que éste dictare normativa

supletoria si tenía algún título especial para ello o si las Comunidades Autónomas

no habían asumido homogéneamente una materia. Partiendo de esta base jurisprudencial,

la STC 118/1996 (y antes de ella, las SSTC 147/1991, de 4 de julio [FJ núm. 7], 155/1993,

de 6 de mayo [FJ núm. 1]), se planteaba dos importantes cuestiones: aclarar si el

Estado, careciendo de competencias específicas, puede dictar normas que valgan como

Derecho supletorio y, la segunda, la de fundamentar si el legislador estatal está

facultado para declarar supletorias las normas que dicte. A este respecto la STC 118/1996

es taxativa:

?El Estado no puede dictar normas con eficacia meramente supletoria en materias sobre

las cuales carece de todo título competencial; el legislador estatal no puede apoyarse

en la regla de la supletoriedad para dictar tales normas, por no constituir una cláusula

atributiva de competencia (...) cualesquiera norma precisa el Estado de un título

competencial específico que las justifique, y la supletoriedad no lo es? (FJ 6.º).

Por esta razón, la STC 118/1996 concluye que, en las materias en las que todas las

Comunidades Autónomas han asumido competencias normativas, el Estado no puede dictar

una norma aplicable supletoriamente salvo que lo justifique en un título competencial

propio:

?En resumen, el hecho de que el legislador estatal disponga la aplicabilidad de sus

normas a las CC.AA. sólo es constitucionalmente legítimo allí donde se halla habilitado

por un título competencial específico, que le permita disponer tal cosa; pero donde

carece de él no puede atribuírselo con base a la supletoriedad, pues, como hemos visto,

la determinación de si ha de producirse o no la aplicación supletoria del Derecho

estatal no le corresponde a él? (FJ 8.º).

Y concluye que ?tampoco en las materias en las que el Estado ostenta competencias

compartidas puede, excediendo el tenor de los títulos que se las atribuyen y penetrando

en el ámbito reservado por la Constitución y los Estatutos a las Comunidades Autónomas,

producir normas jurídicas, meramente supletorias, pues tales normas, no constituyendo

la cláusula de supletoriedad título competencial alguno, representan una vulneración

del orden constitucional de competencias?.

De esta forma el Tribunal Constitucional da salida a la segunda cuestión que se había

planteado y niega al Estado la facultad de declarar de aplicación supletoria a las

normas que dicte. Lo único, por tanto, que autorizaría la cláusula de supletoriedad

del artículo 149.3 de la Constitución sería a aplicar, que no producir, el Derecho

estatal cuando el ordenamiento autonómico presente alguna laguna que no pueda ser

llenada conforme a su propia normativa.

Esta idea se repite en la STC 61/1997:

?Dado que a partir de los artículos 148 y 149 CE, todos los Estatutos de Autonomía

atribuyen a las Comunidades Autónomas, la competencia exclusiva sobre la materia urbanismo,

es evidente que el Estado no puede dictar normas supletorias al carecer de título

competencial específico que así lo legitime, sin que, por otra parte, el hecho de

ostentar otros títulos competenciales susceptibles de incidir sobre la materia pueda

justificar la invocación de la cláusula de supletoriedad del artículo 149. 3 in fine CE? [FJ 12.º.b)].

En síntesis, a medida que las Comunidades Autónomas han ido asumiendo competencias,

el Estado ha ido perdiendo, a su vez, capacidad normativa sobre éstas y, con ello,

la posibilidad incluso de renovar la regulación preexistente, de manera que tal Derecho

estatal queda, en consecuencia, petrificado puesto que la inconstitucionalidad de

los preceptos supletorios por falta de competencia del legislador estatal llega incluso

a proyectarse y alcanza a la capacidad de derogación de su propia legislación pues,

a juicio del Tribunal Constitucional, la supletoriedad tampoco juega en sentido negativo:

?es decir, tampoco puede ser un título que le permita al Estado derogar el que era

su propio derecho, en este caso sobre urbanismo, pero que ya ha dejado de serlo o,

más exactamente, que ya no se encuentra a su disposición, ya sea para alterarlo (aun

con eficacia supletoria) o para derogarlo. De otro modo si el legislador estatal suprimiese,

mediante su derogación, el derecho sobre una materia cuya competencia ya no es suya,

sino de las Comunidades Autónomas, vendría a quebrantar una de las finalidades básicas

de la cláusula de supletoriedad cual es la de que, con la constitución de los órganos

de poder de las Comunidades Autónomas, y su correspondiente asunción de competencias

normativas, no se origine un vacío parcial del ordenamiento, permitiendo y prescribiendo,

con este propósito, la aplicación supletoria potencialmente indefinida del ordenamiento

estatal? [FJ 12.b)].

Por lo tanto, es el Derecho que dicte el Estado en ejercicio de sus competencias el

que tendrá carácter supletorio, sin que esta supletoriedad previsible legitime por

sí sola su acción legislativa. Ni siquiera a falta de otro título, para derogar, modificar

o complementar el Derecho estatal preexistente a la reasignación estatutaria de competencias,

aunque quede por ello petrificado.

De este modo, el alcance de la cláusula de supletoriedad queda relegado al momento

de aplicación del Derecho, no al tiempo de su producción que ha de tener lugar de

acuerdo con las reglas materiales de distribución competencial. Cuando el Estado pueda

legislar en materias de competencia autonómica, no será en virtud del general principio

de supletoriedad, sino por efecto de las concretas reglas de delimitación competencial

que le atribuyan específicamente alguna competencia, plena o compartida.

En tal línea, la STC 147/1991 ya había iniciado una doctrina fundamental seguida después

por las posteriores, y es que son nulas por vicio de incompetencia las normas que

el Estado dicte con el único propósito de crear derecho supletorio del de las Comunidades

Autónomas en materias que sean de la exclusiva competencia de éstas. Y así, las SSTC

118/1996 y 61/1997 determinaron de forma taxativa y sin excepción que la regla de

supletoriedad del derecho estatal no constituye una cláusula universal atributiva

de competencias a favor del Estado para legislar sobre cualesquiera materias puesto

que no es una norma competencial sino meramente ordenadora de la aplicación de las

normas en el Estado compuesto configurado por la Constitución Española. En consecuencia,

el artículo 149.3 de la Constitución Española no atribuye al Estado competencia alguna.

Por su parte, la STC 195/1998 se mantiene en esa línea doctrinal, aunque permite como

excepción que el aplicador del Derecho autonómico pueda decidir evitar un vacío normativo

en tal ordenamiento autonómico mediante la aplicación de una norma estatal de la que

el Estado no tiene competencia alguna, si bien con carácter provisional en tanto la

Comunidad Autónoma no ejerza efectivamente sus competencias.

La reciente STC 68/2021 reitera la doctrina marcada por las citadas sentencias 118/1996

y 61/1997 afirmando que en las materias en las que el Estado ostenta competencias

compartidas tampoco puede, excediendo el tenor de los títulos que se las atribuyen

y penetrando en el ámbito reservado por la Constitución y los estatutos a las Comunidades

Autónomas, producir normas jurídicas meramente supletorias, pues tales normas, al

invocar el amparo de una cláusula como la de supletoriedad que, por no ser título

competencial, no puede dárselo, constituyen una vulneración del orden constitucional

de competencias.

De esta jurisprudencia y de la doctrina constitucional cabe inferir que la supletoriedad

es una técnica de aplicación del Derecho para la integración del ordenamiento jurídico,

en tanto que la supletoriedad es de ordenamientos, no de leyes y que no es posible

acudir a la supletoriedad si todas las Comunidades Autónomas tienen atribuido el mismo

título competencial de forma exclusiva. Ello obliga, antes de aplicar supletoriamente

una norma estatal, a comprobar si se está en presencia de una laguna (que no es una

ausencia de regulación) o de un deliberado vacío de regulación en el ordenamiento

autonómico. En caso de laguna cabría acudir a la norma supletoria para superar la

situación de conflicto generado por la carencia de regla aplicable siempre y cuando

no sea posible resolverlo a través de las técnicas de autointegración del ordenamiento

autonómico y siempre haciéndolo con absoluto respeto y adecuación a los principios

propios del Derecho autonómico (STC 68/2021, de 18 de marzo de 2021, FJ 9), puesto

que cada Comunidad Autónoma forma un verdadero, completo y pleno ordenamiento jurídico

y, como tal, no sólo no necesita ser asistido por el Derecho estatal en régimen de

permanente suplencia sino que tiene capacidad autointegradora. Quiere con ello indicarse

que si el ordenamiento autonómico no abarca jurídicamente todo aquello que requiere

regulación deberá acudirse a mecanismos de interpretación e integración del ordenamiento

jurídico capaces de dar una solución jurídica concreta.

Resumidamente la doctrina del Tribunal Constitucional puede concretarse en las siguientes

consideraciones:

- La cláusula de supletoriedad contemplada en el artículo 149.3 de la Constitución

no es una cláusula universal atributiva de competencias en favor del Estado, que operaría

en el ámbito de las competencias exclusivas autonómicas, ni siquiera es una cláusula

particular en los casos de competencias compartidas.

- Cualquier norma que dicte el Estado con el único propósito de crear derecho supletorio

estaría viciada de incompetencia, tanto si se refiere a materias de competencia exclusiva

de las Comunidades Autónomas, como si lo son compartidas.

- El Estado no puede dictar normas supletorias si carece de título competencial específico

que le legitime, sin que ostentar otros títulos que incidan en la materia sea suficiente

para legitimar normas con ese carácter.

- El Estado, como las Comunidades Autónomas, queda sujeto por el principio de competencia;

si carece de título específico ni puede crear Derecho, ni tampoco sustituir el vigente,

ni derogarlo.

Con relación a la cláusula de supletoriedad, la posición del Tribunal Constitucional

es la siguiente:

- La supletoriedad es una regla de integración del ordenamiento autonómico, no un

título competencial.

- La supletoriedad del Derecho estatal no equivale a su aplicación automática en caso

de laguna, los ordenamientos autonómicos son completos, de modo que, con anterioridad,

procederá resolver esa laguna por la vía de la autointegración.

- La supletoriedad es una regla de resolución de lagunas, cuya operatividad queda

en manos del aplicador del Derecho autonómico, no del legislador estatal produciendo

derecho aplicable en esas situaciones.

3. Realizada tal introducción sobre la cláusula de supletoriedad, no es necesario

reproducir de forma extensa y general la doctrina constitucional respecto a tales

títulos competenciales sin conexión alguna con los preceptos, pues ello sólo puede

servir para fundamentar tanto la constitucionalidad como la inconstitucionalidad de

un precepto.

a) Basta con dejar constancia, en primer lugar, de que conforme al artículo 148.1.3ª

de la Constitución, las Comunidades Autónomas pueden asumir competencias en materia

de ?ordenación del territorio, urbanismo y vivienda? y que, dada la ausencia de específica

mención a tales materias en el artículo 149.1 de la Constitución tal asunción puede

serlo a título exclusivo, como lo ha sido en el caso de la Comunidad Autónoma de Andalucía.

De ahí que, por lo que se refiere a la vivienda, la doctrina constitucional ponga

de manifiesto (desde la STC 152/1988, de 20 de julio), que la competencia autonómica

faculta a las Comunidades Autónomas «para desarrollar una política propia en dicha

materia, incluido el fomento y promoción de la construcción de viviendas, que es,

en buena medida, el tipo de actuaciones públicas mediante las que se concreta el desarrollo

de aquella política» (FJ 2). Respecto a la ordenación del territorio esa competencia

?tiene por objeto la actividad consistente en la delimitación de los diversos usos

a que pueda destinarse el suelo o espacio físico territorial? (SSTC 77/1984, de 3

de julio, [FJ 2]; 149/1991, de 4 de julio [FJ 1 B], y 149/1998, de 2 de julio, [FJ

3]), y está constituida esencialmente ?por un conjunto de actuaciones públicas de

contenido planificador cuyo objeto consiste en la fijación de los usos del suelo y

el equilibrio entre las distintas partes del territorio mismo? (SSTC 36/1994, de 10

de febrero, [FJ 3]; 28/1997, de 13 de febrero, [FJ 5]; en parecidos términos, STC

306/2000, de 12 de diciembre, [FJ 5]) y comprende la ordenación del litoral (STC 149/1991,

[FJ 1 A]). Y, finalmente, en cuanto al urbanismo, que ?alude a la disciplina jurídica

del hecho social o colectivo de los asentamientos de población en el espacio físico,

lo que, en el plano jurídico se traduce en la «ordenación urbanística», como objetivo

normativo de las Leyes urbanísticas? (STC 61/1997, FJ 6.a), ?permite a las Comunidades

Autónomas fijar sus propias políticas de ordenación de la ciudad, y servirse para

ello de las técnicas jurídicas que considere más adecuadas? (STC 164/2001, de 11 de

julio, [FJ 4]).

Es el artículo 56, apartados 1 a 3, del Estatuto de Autonomía para Andalucía el que

establece, respecto a esas tres materias, que:

?1. Corresponde a la Comunidad Autónoma la competencia exclusiva en materia de vivienda,

que incluye en todo caso:

a) La planificación, la ordenación, la gestión, la inspección y el control de la vivienda;

el establecimiento de prioridades y objetivos de la actividad de fomento de las Administraciones

Públicas de Andalucía en materia de vivienda y la adopción de las medidas necesarias

para su alcance; la promoción pública de viviendas; las normas técnicas, la inspección

y el control sobre la calidad de la construcción; el control de condiciones de infraestructuras

y de normas técnicas de habitabilidad de las viviendas; la innovación tecnológica

y la sostenibilidad aplicable a las viviendas; y la normativa sobre conservación y

mantenimiento de las viviendas y su aplicación.

b) La regulación administrativa del comercio referido a viviendas y el establecimiento

de medidas de protección y disciplinarias en este ámbito.

(?).

?3. Corresponde a la Comunidad Autónoma la competencia exclusiva en materia de urbanismo,

que incluye, en todo caso, la regulación del régimen urbanístico del suelo; la regulación

del régimen jurídico de la propiedad del suelo, respetando las condiciones básicas

que el Estado establece para garantizar la igualdad del ejercicio del derecho a la

propiedad; el establecimiento y la regulación de los instrumentos de planeamiento

y de gestión urbanística; la política de suelo y vivienda, la regulación de los patrimonios

públicos de suelo y vivienda y el régimen de la intervención administrativa en la

edificación, la urbanización y el uso del suelo y el subsuelo; y la protección de

la legalidad urbanística, que incluye en todo caso la inspección urbanística, las

órdenes de suspensión de obras y licencias, las medidas de restauración de la legalidad

física alterada, así como la disciplina urbanística.

(?).

?5. Corresponde a la Comunidad Autónoma la competencia exclusiva en materia de ordenación

del territorio, que incluye en todo caso el establecimiento y regulación de las directrices

y figuras de planeamiento territorial, las previsiones sobre emplazamientos de infraestructuras

y equipamientos, la promoción del equilibrio territorial y la adecuada protección

ambiental.?

b) Como la competencia autonómica fundamentalmente controvertida es la de vivienda,

como luego se notará, interesa recapitular que, como resulta de lo expuesto, la Comunidad

Autónoma de Andalucía ostenta competencia exclusiva en materia de vivienda lo que

significa que a ella le corresponde diseñar e implementar una política propia en materia

de vivienda y qué sea una política propia en materia de vivienda adquiere así relevancia

escrutadora.

En efecto, debe al menos esbozarse qué sea una ?política propia en materia de vivienda?,

y el examen de los textos normativos al respecto y de las políticas públicas que se

adoptan o se pueden adoptar al respecto, ponen de relieve que una política en materia

de vivienda concierne al conjunto de medidas adoptadas para facilitar el acceso a

la vivienda, entre otras: la definición y regulación de las llamadas ?viviendas protegidas?

o ?viviendas sociales? o de cualquier otro cuyo contenido sea similar o persiga un

fin idéntico o similar, y del ?derecho a la vivienda?, así como actividades de promoción

(para la rehabilitación y conservación del parque de viviendas, por ejemplo) y fomento

(otorgamiento de ayudas, subsidio de préstamos, para facilitar el acceso a la vivienda

de los jóvenes o colectivos con especial dificultad para tal acceso), medidas fiscales

y, por supuesto, ordenación urbanística; todo ello como concreción de la actuación

de los poderes públicos en orden al desarrollo del principio rector (que no derecho

constitucional -art. 53.3 de la Constitución-) contenido en el artículo 47 de la Constitución,

conforme al cual ?los poderes públicos [competentes, obviamente] promoverán las condiciones

necesarias y establecerán las normas pertinentes para hacer efectivo este derecho

[a disfrutar de una vivienda digna y adecuada], regulando la utilización del suelo

de acuerdo con el interés general para impedir la especulación?.

Esa descripción somera del contenido posible de una política propia en materia de

vivienda permitirá evaluar si es eso precisamente lo que se hace en la regulación

de la Ley en cuestión o, por el contrario y fundamentalmente, se trata de medidas

concretas al servicio de ?la planificación general de la actividad económica? (art.

149.1.13ª de la CE) o de ?condiciones básicas? para ?garantizar? la igualdad de todos

los españoles en el ejercicio de los derechos y en el cumplimiento de los deberes

constitucionales (art. 149.1.1ª de la CE).

4. En efecto, a pesar de tratarse de competencias exclusivas, ha de admitirse que

el Estado puede intervenir al albur de los ya manidos títulos competenciales transversales

referidos, pues la materia vivienda, como la concerniente al urbanismo y a la ordenación

del territorio, tienen una serie de implicaciones en esferas diversas en las que aquellos

pueden tener su razón de ser y adquirir así virtualidad y que son, como ya se ha apuntado,

los previstos en el artículo 149.1.1ª y 149.1.13ª de la Constitución (recogidos en

el apartado 1 de la disposición final séptima de la Ley 12/2023); a ellos debe añadirse

el correspondiente a la materia sobre legislación civil del artículo 149.1.8ª, en

el que llamativamente pretende ampararse parte de la regulación contenida en la Ley

[apartado 2.a) de la disposición final séptima, de la misma].

a) Respecto a la competencia ex artículo 149.1.1ª de la Constitución, definida con carácter general a partir de la

STC 61/1997 (aunque su doctrina no haya sido seguida de forma constante -STC 290/2020-),

abarca los derechos constitucionales y los deberes básicos, así como los principios

rectores de la política social y económica (SSTC 33/2014, 18/2016, 18/2017), si bien

no cuando los derechos son predicables de entidades o extranjeros (STC 227/2012),

debe recordarse el lugar común de que no permite vaciar el contenido de las competencias

autonómicas o privarlas de sentido, como es aquí la competencia en materia de vivienda,

de modo que debe permitir la posibilidad de configurar una política propia en la materia,

pues eso constituye cabal y precisamente el sentido de una competencia exclusiva como

la aquí considerada (puede volver a recordarse la STC 152/1988).

b) En cuanto al título transversal contemplado en el artículo 149.1.13ª, ya la referida

STC 152/1988 puso de manifiesto que la competencia autonómica en materia de vivienda

«se halla limitada por las competencias del Estado sobre las bases y coordinación

de la planificación general de la actividad económica y sobre las bases de la ordenación

del crédito» (FJ 2). Pues bien, es también sabido que ese título no habilita para

lesionar una competencia autonómica. En palabras del Tribunal Constitucional esa competencia

«responde al principio de unidad económica y abarca las líneas de actuación tendentes

a alcanzar los objetivos de política económica global o sectorial fijados por la propia

Constitución, así como la adopción de medidas precisas para garantizar la realización

de los mismos» (entre muchas otras, SSTC 186/1988, de 17 de octubre, FJ 2; 95/1986,

de 10 de julio, FJ 4; 188/1989, de 16 de noviembre, FJ 4; 197/1996, de 28 de noviembre,

FJ 3.a; 65/1998, de 18 de marzo, FJ 6; 21/1999, de 25 de febrero, FJ 5; 235/1999,

de 16 de diciembre, FJ 3; 45/2001, de 15 de febrero, FJ 8; 95/2001, de 5 de abril,

FJ 3; 124/2003, de 19 de junio, FJ 3; y 13/2007, FJ 6), «con la finalidad de evitar

contradicciones o reducir disfunciones que, de subsistir, impedirían o dificultarían

respectivamente la realidad misma del sistema» (SSTC 70/1997, de 10 de abril, FJ 5;

y 13/2007, FJ 6).

c) Por lo que se refiere a la competencia prevista en el artículo 149.1.8ª de la Constitución

(?legislación civil?), debe destacarse que la misma impediría la regulación autonómica

de la vertiente individual del derecho de propiedad (como de cualquier otro derecho,

como el de arrendamiento), pero no la de la vertiente institucional de ese derecho,

que precisamente deriva de la función social de la propiedad y es distinta en los

distintos bienes, pues no puede desligarse de ?los concretos intereses generales que

imponen una delimitación específica de su contenido?, de modo que la regulación de

esa vertiente institucional ?incumbe al titular de la competencia sectorial para tutelar

tales intereses y no al que lo es en materia de legislación civil ex art. 149.1.8 CE? (SSTC 37/1987, 16/2018, 32/2018).

III

Una vez expuestos los principales títulos competenciales involucrados, la cuestión

es si la intervención estatal que representa la Ley cuestionada tiene amparo en las

competencias consideradas o, por el contrario, supone una afectación no justificada

constitucionalmente de las competencias autonómicas.

1. El borrador de Acuerdo considera, en primer lugar, que los artículos 3, apartados

f), g) y k), 9.e), 16, 17, 18, 19, 25, 27, 28, 29, 32, 33, 34, 35, 36, disposición

transitoria primera, disposición adicional tercera y disposición final primera, apartados

uno (en cuanto modifica el apartado 3 del art. 10 de la Ley 29/1994, de 24 de noviembre,

de Arrendamientos Urbanos), tres y seis, de la Ley 12/2023, suponen una regulación

tan completa y exhaustiva de aspectos del régimen jurídico de la vivienda, que se

produce una intromisión ilegítima en la competencia autonómica prevista en el artículo

56.1 del Estatuto de Autonomía. Así sucede, por ejemplo, con la regulación que se

realiza de las viviendas protegidas, de las viviendas asequibles incentivadas, los

parques públicos de viviendas, la declaración de zonas de mercado residencial tensionado

(en cuyo caso se contemplaría además una regulación procedimental que no legitima

el artículo 149.1.18ª -STC 152/1988-), o el establecimiento de derechos y deberes

para los propietarios.

En segundo lugar, el borrador postula la inconstitucionalidad de los artículos 8,

letras a) y c) y 11.1.b) y e) de la Ley 12/2023 por considerar que regulan aspectos

que corresponden al estatuto del derecho a la vivienda y propiedad sobre la misma

que son de competencia autonómica, como el concepto de vivienda digna y adecuada o

la imposición del deber de conservación (STC 43/2018).

Por último, entiende que los artículos 151.d) y e) y la disposición final cuarta afectan

a la competencia urbanística y de ordenación del territorio que corresponde a la Comunidad

Autónoma, al fijar unos porcentajes mínimos tan altos respecto a la reserva para viviendas

de protección pública y dentro de ésta para las sujetas a algún régimen de protección

pública de alquiler, de modo que imponen un modelo urbanístico concreto, lo que no

puede ampararse en la competencia estatal del artículo 149.1.13ª de la Constitución.

No obstante esa distribución en tres bloques de los preceptos y disposiciones a impugnar,

que se realiza en la motivación del Acuerdo, tal y como ya se ha expuesto, la parte

dispositiva del mismo finalmente los agrupa en dos, según que la competencia autonómica

que se estima vulnerada sea la prevista en el apartado 1 del artículo 56 del Estatuto

de Autonomía (vivienda), o que lo sea la contemplada en los apartados 3 y 5 de ese

mismo precepto (urbanismo y ordenación del territorio, respectivamente), y ese será

el orden del examen que este Consejo realizará de la posible inconstitucionalidad

de los preceptos impugnados, sin perjuicio de su alteración cuando las consideraciones

que se formulen lo hagan conveniente por conexión.

2. Respecto al primero de esos bloques, el relativo a los preceptos y disposiciones

estatales que afectarían a la competencia autonómica en materia de vivienda [arts.

3, apartados f), g) y k), 8, letras a) y c), 9.e), 11.1.b) y e), 16, 17, 18, 19, 25,

27, 28, 29, 32, 33, 34, 35, 36, disposición transitoria primera, disposición adicional

tercera y disposición final primera, apartados uno, tres y seis] y teniendo en cuenta

que ya se ha reconocido la posibilidad de intervención estatal en virtud de esos dos

títulos transversales referidos en el fundamento jurídico II, apartado 2, es necesario

abordar si estos legitiman la regulación estatal cuestionada.

a) Por lo que se refiere a la competencia estatal prevista en el artículo 149.1.1ª

de la Constitución, que el Estado utiliza en relación con el artículo 47 de la Constitución,

la tantas veces citada STC 152/1988 pone de relieve que ?el artículo 47 no constituye

por sí mismo un título competencial autónomo en favor del Estado, sino un mandato

o directriz constitucional que ha de informar la actuación de todos los poderes públicos

(art. 53 de la Constitución), en el ejercicio de sus respectivas competencias?, y

?por lo que se refiere al art. 149.1.1ª, éste faculta al Estado para regular las condiciones

no ya que establezcan, sino que garanticen la igualdad sustancial de los españoles

en el ejercicio de los derechos constitucionales?, ?pero esta función de garantía

básica en lo que atañe al derecho a disfrutar de una vivienda digna, es la que puede

y debe desempeñar el Estado al instrumentar sus competencias sobre las bases y coordinación

de la planificación económica del subsector vivienda y sobre las bases de ordenación

del crédito?. Afirma el Tribunal Constitucional que ?como declaramos en nuestra STC

146/1986, de 25 de noviembre, «la persecución del interés general -en este caso, el relativo

a la garantía de una vivienda adecuada para todos los españoles- se ha de materializar

'a través de', no 'a pesar de' los sistemas de reparto de competencias articulados

en la C.E.» (fundamento jurídico 3), de manera que la promoción de la igualdad sustancial

y la acción estatal destinada al efecto «debe desplegarse teniendo en cuenta las peculiaridades

de un sistema de autonomías territoriales» (fundamento jurídico 4)?.

La simple lectura del texto legal cuestionado permite sostener razonablemente que

no se contemplan ?condiciones básicas? que vayan a garantizar la igualdad de todos

los españoles en el acceso a la vivienda, no obstante la proclamación de su artículo

1, sino más bien condiciones que se quieren imponer a las políticas autonómicas en

materia de vivienda, como la lectura de sus preceptos revela con excepción fundamentalmente

de los artículos 6 y 14, que justamente no se pretenden impugnar. Si se tiene en cuenta

la regulación de la ?vivienda protegida? (art. 16) de la ?vivienda asequible incentivada?

(art. 17), la ?declaración de zonas de mercado residencial tensionado? (art. 18),

los ?parques públicos de vivienda? (título III), por ejemplo, se puede comprobar que

se trata de medidas que forman parte de una política propia sobre la vivienda, de

acuerdo con el esbozo que se trazó en el fundamento jurídico II.2.b); por lo demás,

así lo muestra de modo gráfico la comparación del contenido de la Ley 12/2023 con

el propio de las leyes andaluzas 13/2005, de 11 de noviembre, de medidas para la vivienda

protegida y el suelo y 1/2010, de 8 de marzo, reguladora del Derecho a la Vivienda

en Andalucía. No se trata de que tales leyes puedan constituir parámetros de enjuiciamiento,

pero sí permiten visualizar que la regulación contenida en la Ley cuestionada diseña

una política de vivienda cuyo establecimiento corresponde a la Comunidad Autónoma.

b) La sentencia referida (STC 152/1988) apunta al título contemplado en el artículo

149.1.13ª como eventual instrumento de intervención estatal. Pero no puede sostenerse

que, en general, las previsiones contenidas en la Ley estén «directamente relacionadas

con la responsabilidad del Estado de garantizar el equilibrio económico general» (SSTC

171/1996, de 30 de octubre, FJ 2; 103/1997, de 22 de mayo, FJ 1; 178/2006, de 6 de

junio, FJ 3; 222/2006, de 6 de julio, FJ 3; y 13/2007, FJ 6). Debe subrayarse que

la invocación de ese título competencial en el apartado 1 de la disposición final

séptima parece más bien un ejercicio de retórica toda vez que no aparece la política

económica como involucrada directamente, sino el principio rector contenido en el

artículo 47 de la Constitución. En efecto, como la propia Exposición de Motivos ilustra

y la lectura del texto permite visualizar, es ?el derecho a disfrutar de una vivienda

digna?, como principio rector de la política social, el que se pretende realizar a

través de la regulación contemplada, con preterición casi absoluta de la planificación

general de la actividad económica.

En efecto, el examen del texto estatal permite constatar que con excepción quizás

del artículo 4 (que no se impugna), en cuanto al bloque de preceptos aludidos en este

apartado 2 [y sin perjuicio, por tanto, de lo que se considerará respecto al art.

15.1.d) y disposición final cuarta], los demás tienen que ver con actuaciones en materia

de vivienda al servicio del principio rector del artículo 47 de la Constitución.

Ciertamente, podría argüirse que la Ley estatal deja a salvo explícitamente las competencias

autonómicas, de modo que no puede considerarse que la misma las vulnere; lo hace de

forma genérica (disposición final séptima, apartado 4) y de modo particular al hilo

de regulaciones concretas. Pero tal perspectiva es incorrecta, como se verá a continuación.

Para empezar, la previsión genérica del apartado 4 de la disposición final séptima

conforme al cual ?lo dispuesto en esta ley se aplicará sin perjuicio de (?) el ejercicio

de la competencia exclusiva que hayan asumido las comunidades autónomas en virtud

del artículo 148.1.3ª de la Constitución en materia de ordenación del territorio,

urbanismo y vivienda? (letra b), viene a ser una suerte de ?flatus vocis? en la medida en que su sentido normativo es desmentido en algunos de los preceptos

que se cuestionan. En segundo lugar, como revelará el examen de cada uno de los preceptos

que se pretenden impugnar, la forma en que se han redactado autoriza a concluir que

estos o bien se aplican directamente de forma complementaria del régimen autonómico

o de forma supletoria del mismo, y en ambos casos, puede sostenerse su inconstitucionalidad.

Sólo será posible salvarla en aquellos casos en que los preceptos establecen pero

no imponen posibilidades de actuación a las Administraciones competentes (por cierto,

interpretar esta expresión ?Administraciones competentes? como limitativa de las competencias

autonómicas carece de sentido dado que cabe justamente la interpretación contraria);

el futuro del modo indicativo del verbo poder es la forma verbal predominante a este

respecto.

Procederemos a continuación a un acercamiento particularizado a cada artículo y disposición

en tela de juicio para apreciar su real incidencia en la competencia autonómica en

juego y si es razonable y consistente la fundamentación contenida en el borrador de

Acuerdo remitido.

a) El artículo 3 de la Ley 12/2023, del que el contenido de las letras f) (?vivienda

protegida?), g) (?vivienda asequible incentivada?) y k) (?gran tenedor?) se pretende

impugnar, establece una serie de definiciones ?en tanto no entren en contradicción

con las reguladas por las administraciones competentes en materia de vivienda, en

cuyo caso, y a los efectos de su regulación, prevalecerán aquéllas?. Esta salvedad

podría llevar a concluir, como ya se ha sugerido, que no existe invasión alguna de

la competencia autonómica, en la medida en que en el ejercicio de ésta se pueden establecer

otras definiciones a los efectos de una regulación concreta. Pero en realidad, el

propio artículo 3 viene a confesar, con la expresión referida, que está normando sobre

una competencia autonómica.

Ahora bien, el problema está en que es posible que los conceptos sean también utilizados

por la normativa autonómica, bien nominalmente, bien sustancialmente, pero los estatales,

aún sin contradecirlos, complementen tal normativa introduciendo adiciones o singularidades,

de modo que al no existir contradicción alguna, la previsión estatal se aplique directamente,

completando la normativa autonómica e implicando así un rediseño de su política en

materia de vivienda y, en cualquier caso, una concurrencia en tal diseño, que sólo

a la Comunidad Autónoma corresponde. Probablemente una interpretación adecuada pueda

sortear tal peligro, pero la misma no puede en modo alguno garantizarse. Pero en todo

caso y aquí ni siquiera esa eventual interpretación puede acudir en ayuda, sobre todo

si esos conceptos no se utilizan por la normativa autonómica y es posible su inserción

en el régimen previsto por ésta por ausencia de una clara contradicción de aquellos

con este régimen, lo que supone la regulación estatal es la creación de un derecho

supletorio en materia de competencia autonómica, lo que está constitucionalmente proscrito

(STC 61/1997, por citar la más significativa).

De acuerdo con lo razonado en los apartados y fundamento precedente, el precepto es

contrario al artículo 56.1 del Estatuto de Autonomía.

Cabe sostener que el artículo 3 es inconstitucional en el contenido de sus letras

f), g) y k).

b) El artículo 16 establece en su apartado 1 que la vivienda protegida se regirá por

los principios que relaciona, ?sin perjuicio de las condiciones y requisitos establecidos

por la legislación y normativa de ámbito autonómico o municipal, que tendrán en todo

caso carácter prevalente?.

Aunque la impresión inicial pueda ser, que ese carácter prevalente deja a salvo la

competencia autonómica, lo cierto es que, como sucedía en el caso anterior, el precepto

reconoce la competencia autonómica (y esta es exclusiva) y esa ?prevalencia? no tiene

por qué significar exclusión de las condiciones y requisitos fijados por la norma

estatal, en la medida en que pueda no haber contradicción, sirviendo así la normativa

que se cuestiona, bien como disposición supletoria, bien y en todo caso como complemento

de la autonómica, coparticipando en el ejercicio de una competencia que es exclusivamente

autonómica y conformando, en definitiva, la política autonómica en materia de vivienda.

Eso es lo que lleva a su inconstitucionalidad, como también la de su apartado 2, por

más que se limite a establecer una posibilidad, cual es que las Administraciones competentes

puedan arbitrar los mecanismos necesarios para alcanzar las condiciones previstas

en el apartado 1, pues aunque no imponga actuación alguna la misma resulta indispensable

para llevar a efecto las condiciones y requisitos del apartado 1.

Por tal razón también la disposición transitoria primera es inconstitucional, dado

que impone no sólo la normativa a aplicar en materia de viviendas sometidas a un régimen

de protección pública, lo que corresponde a la Comunidad competente al respecto, sino

además la aplicación de la Ley 12/2023, además de la normativa autonómica, en el caso

de las viviendas de un parque público de vivienda al prescribir lo siguiente:

?Las viviendas que, a la entrada en vigor de esta ley, estuvieran calificadas definitivamente

con algún régimen de protección pública, se regirán por lo dispuesto en dicho régimen,

de conformidad con lo establecido en la legislación y normativa de aplicación.

?Las viviendas que formen parte de un parque público de vivienda se regirán por lo

dispuesto en esta ley y en las disposiciones que lo regulen en la legislación en materia

de vivienda, urbanismo y ordenación del territorio?.

Puede sostenerse la inconstitucionalidad de los apartados 1 y 2 del artículo 16 y

de la disposición transitoria primera, de la Ley 12/2023.

c) El artículo 17, en su apartado 1, introduce la regulación de las ?viviendas asequibles incentivadas?, del siguiente modo:

?Con objeto de incrementar la oferta de vivienda a precios adecuados a la situación

económica de los hogares en cada entorno territorial, los poderes públicos, en el

ámbito de sus respectivas competencias, podrán impulsar la existencia de viviendas

asequibles incentivadas, que estarán sujetas, con carácter orientativo y sin perjuicio

de lo que establezcan al respecto las administraciones competentes, a las siguientes

reglas (?).?

A diferencia de los preceptos anteriores, la previsión estatal no produce el efecto

de complementar la normativa autonómica, pues deja en manos de las Administraciones

competentes que puedan o no ?impulsar la existencia de viviendas asequibles incentivadas?,

y que puedan o no observar las reglas que relaciona. Los demás apartados del precepto

tampoco pueden tacharse de inconstitucionales en la medida en que se limitan a prever

posibilidades de actuación, con remisión a los requisitos legalmente establecidos

(apartado 2) o a los instrumentos de ordenación urbanística (apartado 4).

Por tanto, la impugnación de este precepto tiene una consistencia débil sólo sostenible

por su relación con el artículo 3.g), que es el que realmente crea un nuevo concepto

operativo en el ámbito autonómico. El artículo 17 en sí mismo no presenta vicio de

inconstitucionalidad.

d) La conclusión anterior también puede predicarse del apartado 1 del artículo 18,

que alude a las ?Administraciones competentes en materia de vivienda? y dispone que

?podrán? declarar, ?de acuerdo con los criterios y procedimientos establecidos en

su normativa reguladora y en el ámbito de sus respectivas competencias?, las ?zonas

de mercado residencial tensionado?, sin que aquí, por lo demás, ese concepto se contemple

en el artículo 3 de la Ley.

No obstante, el apartado 2 dispone que ?sin perjuicio de lo anterior, y a los efectos

de la aplicación de las medidas específicas contempladas en esta ley, la declaración

de zonas de mercado residencial tensionado deberá realizarse por la Administración

competente en materia de vivienda de conformidad con? una serie de reglas. Una interpretación

posible es que esas reglas deben seguirse además de los criterios y procedimientos

previstos por la normativa de las Administraciones competentes, cuando no exista contradicción.

Por la misma razón expuesta para los artículos 3 y 16, el precepto viene a participar

en el diseño de una política en materia de vivienda que sólo corresponde a la Comunidad

Autónoma que decida realizar esa declaración y es, por ello, inconstitucional, vicio

que ha de extenderse a los apartados 3 y 4, que traen causa del comentado, pues el

primero de ellos (el 3) alude al anterior y utiliza el imperativo ?requerirá? y el

segundo (el 4) se refiere a ?la declaración? del apartado 2 imponiendo a la Administración

competente (?conllevará la redacción?) la obligación de redactar un plan específico

con las medidas necesarias para la corrección de los desequilibrios apreciados.

Por el contrario, no puede apreciarse suficiente fuerza lesiva en los apartados 5

y 6, en la medida en que el primero establece una facultad a ejercer por la Administración

del Estado y el necesario acuerdo de la Administración competente con la sólo posible

pero no necesaria consecuencia prevista en el apartado 6; y además, y esto es importante,

tales previsiones pueden tener existencia autónoma al margen de los apartados 2, 3

y 4. En efecto, estos apartados disponen:

?5. El Departamento Ministerial competente en materia de vivienda, en el marco del

ejercicio de las competencias estatales, podrá desarrollar, de acuerdo con la administración

territorial competente, un programa específico para dichas zonas de mercado residencial

tensionado, que contemplará la diversidad territorial, tanto en entornos urbanos o

metropolitanos como en zonas rurales, que modificará o se anexará al plan estatal

de vivienda vigente, y habilitará al Estado para:

a) Promover fórmulas de colaboración con las administraciones competentes y con el

sector privado para estimular la oferta de vivienda asequible en dicho ámbito y en

su entorno.

b) El diseño y adopción de medidas de financiación específicas para ese ámbito territorial

que pudieran favorecer la contención o reducción de los precios de alquiler o venta.

c) El establecimiento de medidas o ayudas públicas específicas adicionales dentro

del plan estatal de vivienda vigente, de acuerdo con las previsiones que en su caso

éste establezca.

?6. La aplicación del programa establecido en el apartado anterior podrá implicar

la adopción de medidas en el seno de la Comisión de Coordinación Financiera de Actuaciones

Inmobiliarias y Patrimoniales, encaminadas a favorecer el incremento de la oferta

de vivienda social y asequible incentivada conforme a lo establecido en la disposición

adicional segunda de esta ley.?

Por tanto, no puede sostenerse la inconstitucionalidad de tales apartados.

Puede considerarse fundada la inconstitucionalidad de los apartados 2, 3 y 4 del artículo

18.

e) A su vez, la conclusión alcanzada conlleva extender el juicio de inconstitucionalidad:

al artículo 15.1, apartado e), dado que impone un destino necesario al suelo obtenido

de conformidad con el artículo 18.1.b) del texto refundido de la Ley del Suelo y Rehabilitación

Urbana, en el caso de que se haya o hayan declarado zonas de mercado residencial tensionado,

?de conformidad con el artículo 18.2?; a la disposición adicional tercera, que alude

a las circunstancias del artículo 18.3; y a la disposición final primera, apartados

uno (en cuanto al art. 10.3 de la Ley de Arrendamientos Urbanos), tres y seis, que

parte de la referida declaración de zona de mercado residencial tensionado.

En relación con esta última, la regulación estatal no puede ampararse en el artículo

149.1.8ª pues no se está regulando la vertiente individual del arrendamiento, sino

la vertiente institucional, como la referencia al mercado residencial tensionado y

la limitación de renta que prevé.

El artículo 15.1.e), la disposición adicional tercera y la disposición final primera,

apartados uno (art. 10.3 de la Ley de Arrendamientos Urbanos), tres y seis, serían,

en consecuencia, inconstitucionales.

f) Por lo que se refiere al artículo 19, la obligación de informar que se impone a

los ?grandes tenedores de vivienda?, está supeditada a que ?las Administraciones públicas

competentes? ejerzan sus competencias, pues como dispone el apartado 1, esas Administraciones

?podrán? exigir el cumplimiento de la obligación de colaboración y suministro de información,

de modo que pueden no exigir ese cumplimiento si no forma parte de su política de

vivienda. Ahora bien, el apartado 1 se refiere en su inciso segundo a las zonas de

mercado residencial tensionado declaradas conforme al artículo 18.2 y el apartado

2 impone una exigencia más a la memoria prevista en el artículo 18.3.

Por tal razón, y de acuerdo con lo ya considerado sobre las zonas de mercado residencial

tensionado, el apartado 3 y el inciso segundo del apartado 1 (?a tal efecto, las Administraciones

públicas competentes en materia de vivienda podrán exigir a los grandes tenedores

de vivienda en las zonas de mercado residencial tensionado declaradas según lo previsto

en el apartado 2 del artículo anterior, el cumplimiento de la obligación de colaboración

y suministro de información sobre el uso y destino de las viviendas de su titularidad

que se encuentren en tales zonas de mercado residencial tensionado?), son inconstitucionales.

Puede sostenerse que el artículo 19, en su apartado 1, inciso segundo, y en su apartado

3, es inconstitucional.

g) El artículo 25 (?Colaboración público-privada y fondo de vivienda asequible?) dispone

lo siguiente:

?1. El apoyo a la puesta a disposición de vivienda a precios asequibles a través de

fórmulas de colaboración público-privada que permitan crear un fondo de vivienda asequible,

referido en el artículo anterior, podrá llevarse a cabo a través de mecanismos de

trabajo conjunto entre las Administraciones Públicas y las principales asociaciones

de entidades privadas gestoras de vivienda y entidades del tercer sector, que posibiliten

el cumplimiento de la función social de la vivienda.

?2. Este tipo de mecanismos potenciará la conformación y ampliación de un fondo de

vivienda asequible de titularidad privada a la vez que se avanza, en el marco de la

colaboración con las Administraciones territoriales, en el fortalecimiento de los

parques públicos de vivienda.

?3. El objetivo del fondo de vivienda asequible será dotar de nuevos instrumentos

a las Administraciones territoriales al servicio de las políticas públicas en materia

de vivienda, generando un parque de vivienda asequible incentivada o vivienda social,

especialmente en aquellos ámbitos en los que es necesario recuperar el equilibrio

entre la oferta y la demanda de vivienda en alquiler, contribuyendo a la moderación

de los precios. A tal efecto, deberán considerarse las necesidades específicas de

los distintos ámbitos territoriales, tanto en los ámbitos urbanos y metropolitanos

como en los pequeños municipios de las áreas despobladas, y las características propias

de cada mercado.

?4. El fondo de vivienda asequible estará regulado a través de acuerdos específicos

con las asociaciones de entidades privadas gestoras de vivienda en alquiler, entidades

del tercer sector, o los principales operadores, que tendrán los siguientes objetivos

específicos:

a) Dar respuesta y acompañamiento, en coordinación con los servicios sociales y entidades

del tercer sector, a las personas y familias con menos recursos, evitando desahucios

en situaciones de vulnerabilidad, y estableciendo protocolos de colaboración entre

las Administraciones Públicas y las entidades privadas gestoras de vivienda.

b) Incrementar el parque de vivienda social y asequible, especialmente en zonas de

mercado residencial tensionado.

c) Promover el compromiso de destinar un porcentaje mínimo de su parque a vivienda

social o asequible.

En la definición de estos objetivos deberá incorporarse una perspectiva territorial,

para atender las necesidades de los distintos entornos territoriales y, específicamente,

las de los pequeños municipios afectados por procesos de envejecimiento o despoblación.

?5. En el caso de que las administraciones competentes en materia de vivienda hayan

establecido en su legislación un fondo de vivienda asequible, podrán acogerse a lo

previsto en este artículo conjuntamente con lo previsto en su normativa propia?.

Aunque el apartado 3 impone qué necesidades deben tenerse en cuenta y el apartado

4 impone cómo se regula el fondo (?estará regulado?), de los apartados 1 y 2 resulta

claramente que el fondo no es sino la concreción de una posibilidad de actuación de

las Administraciones Públicas, que éstas pueden o no actuar y el apartado 5 es significativo

al respecto, al dejar en manos de las mismas que puedan o no aplicar las previsiones

contempladas en el mismo, haciéndolas suyas, de modo que es la decisión de éstas y

no la del poder central la que incorpora a su política propia la existencia de un

fondo de vivienda asequible.

Por tal razón, el artículo 25 de la Ley 12/2023 no puede considerarse inconstitucional.

h) El título III regula los parques públicos de viviendas y salvo el párrafo tercero

del apartado 1 del artículo 27, que a pesar de la expresión ?podrán?, viene a indicar

qué viviendas al menos deben integrar tales parques (como delata la expresión ?al

menos?), y el apartado 3 del citado artículo, que impone el destino de los ingresos

procedentes de las sanciones por incumplimiento de la función social de la propiedad

y de la gestión y enajenación de bienes patrimoniales que formen parte del parque

público de viviendas, que por ello podrían ser considerados viciados de inconstitucionalidad,

las demás previsiones, en la medida en que posibilitan actuaciones de las Administraciones

Públicas competentes y reconocen a éstas facultades, no puede considerarse que afecten

a las competencias autonómicas.

Por tanto, el párrafo tercero del apartado 1 y el apartado 3 del artículo 27 son inconstitucionales

por implicar una intromisión ilegítima en la política propia en materia de vivienda

que supone la competencia exclusiva autónoma prevista en el artículo 56.1 del Estatuto

de Autonomía.

i) El artículo 9 contempla como ?deber del ciudadano en relación con la vivienda?,

?en relación con el parque público de la vivienda, atender a su especial importancia

como instrumento de acción a favor del derecho a la vivienda y velar por su adecuado

mantenimiento y conservación, para que pueda servir a los hogares con mayores dificultades?

(letra e).

El deber se describe en relación con los parques públicos de viviendas, elemento típico

de una política propia en materia de vivienda, como se acaba de razonar, de modo que

su establecimiento por la Ley en cuestión es inconstitucional, y ello con independencia

de la dificultad para concretar tal deber (?atender a la especial importancia?, ?velar

por su adecuado mantenimiento?), máxime cuando no se atribuye al propietario de una

vivienda, sino a los ciudadanos en general sin conexión alguna con algún espacio físico

o concepto jurídico relativo a la vivienda.

j) En cuanto al capítulo II del título IV, relativo a la ?información y transparencia

en materia de vivienda y suelo?, la disposición final séptima, apartado 2.a) los funda

en la competencia estatal ex artículo 149.1.8ª de la Constitución.

Resulta conveniente reproducir su contenido porque permite comprender con su sola

lectura las consideraciones que siguen. Dispone el mismo:

?Artículo 32. Parque público de vivienda.

?1. El Estado, en cumplimiento del principio de colaboración y cooperación, así como

en garantía del de trasparencia en la forma que se instrumente de acuerdo con las

administraciones competentes, deberá elaborar y mantener actualizado un inventario

del parque público de vivienda de su titularidad y de sus entes adscritos o dependientes,

en el que se incluirá, al menos, la siguiente información:

a) Identificación de las viviendas que lo componen.

b) Características fundamentales de las viviendas.

c) Situación de uso de las mismas.

d) Características de las personas u hogares usuarios.

?2. Anualmente se elaborará y publicará en la sede electrónica prevista en el artículo

38 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, una

memoria sobre las características del parque público de vivienda y su utilización,

debidamente actualizada, que permita la conformación de un mapa de la vivienda social

para facilitar su acceso por parte de la ciudadanía. Asimismo, se recogerá la información

sobre las actuaciones previstas para reforzar el parque de vivienda social en los

próximos cuatro años.

?Artículo 33. Inversión en programas de política de vivienda.

?1. El Estado, en cumplimiento del principio de colaboración y cooperación, así como

en garantía del de trasparencia, deberá detallar el presupuesto invertido anualmente

en los diferentes programas de política de vivienda, a través de los instrumentos

de colaboración con las administraciones competentes, diferenciando, al menos, en

los siguientes destinos de gasto:

a) Ayudas al alquiler de vivienda dirigidas a las personas arrendatarias.

b) Promoción de vivienda en alquiler social o asequible.

c) Promoción de vivienda sujeta a algún tipo de protección pública.

d) Programas de intermediación en el alquiler.

e) Ayudas a la rehabilitación edificatoria, diferenciando específicamente las que

mejoren la eficiencia energética y promuevan la utilización de las energías renovables

y la accesibilidad.

f) Programas de regeneración o renovación urbana, especificando la inversión en actuaciones

en asentamientos y barrios de alta vulnerabilidad incluyendo programas de realojo.

?2. Con periodicidad anual, deberán publicarse los datos indicados en el apartado

anterior a través de la sede electrónica prevista en el artículo 38 de la Ley 40/2015,

de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, indicando específicamente

las cuantías que, en estos programas, hayan contribuido a favorecer el acceso a la

primera vivienda por parte de jóvenes.

?Artículo 34. Caracterización del parque de vivienda. Vivienda deshabitada o vacía.

?1. El Estado, en cumplimiento del principio de colaboración y cooperación, así como

en garantía del de trasparencia en la forma que se instrumente de acuerdo con las

administraciones competentes, y sobre la base de sus sistemas de información y gestión,

ofrecerán información sobre el uso y destino del parque de viviendas de su ámbito

territorial, con indicación, en términos agregados, del número de viviendas o de inmuebles

de uso residencial que estén habitados por hogares y constituyan su residencia principal,

así como aquellos que se hayan identificado como deshabitados o vacíos dentro de su

ámbito territorial, incluyendo también de forma agregada, el número de inmuebles a

los que, en su caso, se haya aplicado el recargo fiscal establecido en el artículo

72 del texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales, aprobado por

Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo.

?2. Con periodicidad anual, deberán publicarse los datos indicados en el apartado

anterior a través de la sede electrónica prevista en el artículo 38 de la Ley 40/2015,

de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, especificando las medidas

y acciones orientadas a la optimización del uso del parque de vivienda del ámbito

territorial.

?Artículo 35. Caracterización de la demanda de vivienda.

?1. El Estado, en cumplimiento del principio de colaboración y cooperación, así como

en garantía del de trasparencia en la forma que se instrumente de acuerdo con las

administraciones competentes, deberá detallar el número de personas y hogares inscritos

en los registros de demandantes de vivienda habilitados para el acceso a los diferentes

programas de acceso a la vivienda, diferenciando aquellas personas u hogares que actualmente

residen en su ámbito territorial, de aquellos solicitantes que residen en otros ámbitos

territoriales. Asimismo, se establecerán las principales características socioeconómicas

de las personas y hogares demandantes de vivienda a partir de la información obrante

en los referidos registros.

?2. Con periodicidad anual, deberán publicarse los datos indicados en el apartado

anterior a través de la sede electrónica prevista en el artículo 38 de la Ley 40/2015,

de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, especificando las actuaciones

realizadas, en curso y previstas para dar respuesta a la demanda existente.

?Artículo 36. Suelo público disponible para vivienda.

?1. El Estado, en cumplimiento del principio de colaboración y cooperación, así como

en garantía del de trasparencia en la forma que se instrumente de acuerdo con las

administraciones competentes, deberá detallar el suelo disponible de su titularidad

y de sus entes adscritos o dependientes, que se encuentre dotado de potencialidad

edificatoria residencial en virtud de los instrumentos de ordenación urbanística,

incluyendo, al menos, la siguiente información:

a) Número de viviendas, superficie construida y tipología edificatoria.

b) Situación del suelo en términos de urbanización.

c) Situación en términos de clasificación y categorización urbanística, diferenciando

entre suelo urbano consolidado, suelo urbano no consolidado, suelo urbanizable delimitado

o sectorizado con ordenación pormenorizada y suelo urbanizable delimitado o sectorizado

sin ordenación pormenorizada, o categorías equivalentes.

?2. Con periodicidad anual, deberán publicarse los datos indicados en el apartado

anterior a través de la sede electrónica prevista en el artículo 38 de la Ley 40/2015,

de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, especificando el suelo integrante

del patrimonio público de suelo, obtenido en cumplimiento el deber legal de cesión

establecido en la letra b) del artículo 18.1 del texto refundido de la Ley de Suelo

y Rehabilitación Urbana, aprobado por Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre?.

Se desconoce qué tiene que ver la casi ininteligible regulación que establece con

la legislación civil en la que, como se ha indicado ya, pretende ampararse tal regulación

y, desde luego, ninguna vertiente individual del derecho a la propiedad o del derecho

de arrendamiento (que justificaría la intervención estatal de acuerdo con lo expuesto

en el fundamento jurídico II.4.c) se está contemplando; una simple lectura lo denota

sin esfuerzo, ya que se limitan a regular facultades del Estado de información y publicación

de datos relativos a actuaciones públicas y a particulares demandantes de viviendas.

Al margen de lo expuesto, debe decirse que la redacción de sus preceptos es pésima

(sin que tal juicio signifique que el resto del articulado brille por su ejemplaridad),

tanto que una lectura ajena a la realidad llevaría a interpretaciones absurdas. Así,

por ejemplo: el artículo 32 parece referirse a vivienda de titularidad del Estado

o de sus entes adscritos o dependientes, pero en realidad tal interpretación literal

no sería correcta, pues el Estado no es titular de viviendas sociales (al menos así

se deduce de su Exposición de Motivos) y si lo fuese no tendría sentido la regulación

que se cuestiona, pues estaría en su poder la información que se pretende recabar

de otras Administraciones; el artículo 34 explicita que ?el Estado (?) ofrecerán información

(?)?, con una clara discordancia de número; hasta es dudoso cuál sea el sujeto que

?deberá? u ?ofrecerá?, además de que la forma verbal imperativa (?deberá?, ?ofrecerán?)

no casa con el principio de colaboración y cooperación a cuyo cumplimiento parece

dirigirse la regulación, y con la expresión ?la forma que se instrumente de acuerdo

con las administraciones competentes?, que parece referirse sólo a la transparencia.

Esa deficiente redacción no permite conocer con certeza el alcance de la incidencia

estatal sobre las competencias autonómicas. Pero, en cualquier caso, ya se ha expuesto

que el fundamento competencial de la regulación no puede encontrarse en el título

previsto en el artículo 149.1.8ª de la Constitución, tampoco puede encontrarse en

el previsto en el artículo 149.1.13ª, si se tiene en cuenta que no subyace en su regulación

preocupación alguna por ?la planificación general de actividad económica?, ni tiene

que ver con la misma, sino directamente con el acceso al ?disfrute de una vivienda

digna y adecuada? y la imposición de una obligación de información a las Comunidades

Autónomas no puede ampararse en la regulación de supuestas condiciones básicas (que

no lo son) para garantizar la igualdad de todos los españoles al respecto.

En consecuencia, puede sostenerse que los artículos 32 a 36 son inconstitucionales.

k) En cuanto al artículo 8, letras a) y c), el mismo reconoce como derechos del ciudadano

en relación con la vivienda, los consistentes en ?disfrutar de una vivienda digna

y adecuada, en los términos dispuestos por esta ley, ya sea en régimen de propiedad,

de arrendamiento, de cesión de uso, o de cualquier otro régimen legal de tenencia?

(letra a), y en ?solicitar la inscripción en los registros de demandantes de vivienda

protegida constituidos al efecto por las Administraciones Públicas competentes en

la materia, y en los diferentes programas, prestaciones, ayudas y recursos públicos

para el acceso a la vivienda, en función de su situación social y económica, así como

de sus circunstancias personales y familiares? (letra c).

La referencia de la letra a) a ?los términos dispuestos por esta ley? es lo que vicia

de inconstitucionalidad tal reconocimiento, pues el artículo 47 de la Constitución

contempla, no al Estado como el poder público para hacer efectivo el derecho, sino

a ?los poderes públicos?, obviamente competentes de acuerdo con el diseño constitucional

de competencias y este régimen implica que es la Comunidad Autónoma la que ostenta

competencia exclusiva en materia de vivienda. Si el precepto aludiese a ?los términos

dispuestos en la legislación aplicable?, nada podría reprochársele, pero no es el

caso.

En cuanto a la letra c), en la medida en que viene a contemplar impositivamente un

aspecto del funcionamiento de los registros de las Administraciones públicas relativos

a los demandantes de viviendas, que solo a éstas, en ejercicio de sus competencias

en materia de vivienda (y así es en el caso de la Comunidad Autónoma de Andalucía)

corresponde regular, también está viciado de inconstitucionalidad; algo que habría

salvado con la expresión ?en los términos previstos por su normativa aplicable?, pero

no ha sido así.

El artículo 8 es inconstitucional en sus letras a) y c).

l) Respecto al artículo 11.1.b), que establece como deber del propietario de una vivienda

el ?mantenimiento, conservación y, en su caso, rehabilitación de la vivienda en los

términos de esta ley, de la legislación de ordenación territorial, urbanística y de

vivienda, y de los instrumentos aprobados a su amparo?, debe decirse que es cierto

que la Comunidad Autónoma puede imponer tales deberes (STC 43/2018), pero también

lo es que el Estado puede imponer otros, como esa Sentencia también reconoce y el

precepto, además, contempla tal deber ?de conformidad con la legislación en materia

de ordenación territorial y urbanística de aplicación?, por lo que no puede apreciarse

vicio de inconstitucionalidad.

Por el contrario, el artículo 11.1.e) sí es inconstitucional en la medida en que lo

son los artículos 18, apartados 2, 3 y 4, y 19, inciso segundo del apartado 1 y apartado

2, de la Ley 12/2023, tal y como ya se ha expuesto.

En efecto, el citado precepto contempla como deber ?en caso de que la vivienda se

ubique en una zona de mercado residencial tensionado, cumplir las obligaciones de

colaboración con la Administración competente y suministro de información en los términos

establecidos en el título II de esta ley?.

Es claro, además, que el artículo en cuestión no puede ampararse en el artículo 149.1.8ª

de la Constitución, pues aunque parezca estar regulando la vertiente individual del

derecho de propiedad, de acuerdo con lo expuesto en el fundamento jurídico II.4.c),

al contemplar un deber del propietario, ese deber no guarda relación con la propiedad

misma, sino con una vertiente institucional de la propiedad, en concreto con las actuaciones

de las Administraciones Públicas relativas a las llamadas en la Ley zonas de mercado

residencial tensionado, y en consonancia con lo razonado respecto a la disposición

final primera.

El artículo 11.1.e) es inconstitucional.

3. Por lo que se refiere al segundo de los bloques que el borrador de Acuerdo pretende

impugnar por vulnerar la competencia autonómica en materia de urbanismo y ordenación

del territorio, y al margen de lo ya razonado sobre el artículo 15.1.e), cabe considerar

lo siguiente:

a) El artículo 15.1.d) establece lo siguiente:

?La legislación sobre ordenación territorial o urbanística establecerá, para el suelo

de reserva para vivienda sujeta a algún régimen de protección pública, recogido en

la letra b) del apartado 1 del artículo 20, del texto refundido de la Ley de Suelo

y Rehabilitación Urbana, aprobado por Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre,

el porcentaje que deberá ser destinado a vivienda sujeta a algún régimen de protección

pública de alquiler. Este porcentaje no podrá ser inferior al 50¯%, salvo en casos excepcionales en los que el instrumento de ordenación urbanística

lo justifique, atendiendo a las características de las personas demandantes de vivienda

u otras circunstancias de la realidad económica y social?.

No puede apreciarse vicio de inconstitucionalidad, pues el precepto viene a completar

lo dispuesto en el artículo 20.1.b) del texto refundido de la Ley del Suelo y Rehabilitación

Urbana, al imponer sobre el porcentaje mínimo previsto en ese precepto, otro porcentaje

mínimo de reserva destinado a vivienda sujeta a algún régimen de protección pública

de alquiler.

Si la previsión estatal de esos porcentajes mínimos no plantea problemas de constitucionalidad,

como se expondrá en la letra b) siguiente, no hay razón para sostener en este caso

lo contrario.

b) Por la misma razón, la disposición final cuarta, en tanto modifica, incrementándolos,

los porcentajes mínimos fijados en el artículo 20.1.b) citado antes, tampoco lo es.

El incremento de los porcentajes mínimos implicará sin duda un menor margen de maniobrabilidad,

pero no puede decirse que con esa elevación (del 30 al 40%, y del 10 al 20%, respectivamente),

sólo sea posible un régimen urbanístico, sin posibilidad autonómica ni local de diseñar

un modelo propio respetando tales mínimos.

La constitucionalidad del artículo 20.1.b) (en la redacción anterior a la ahora cuestionada)

ha sido reconocida en SSTC 141/2014, de 11 de septiembre, FJ 8 A) y 75/2018, de 5

de julio, FJ 6 A), sobre la base de las competencias estatales previstas en los ordinales

1ª y 13ª del artículo 149.1 de la Constitución. La reciente STC 16/2021, de 28 de

enero, se hace eco de tal constitucionalidad y expresa:

?El Estado, dentro del ámbito de sus competencias, puede delimitar externamente esos

usos para la garantía y protección de bienes constitucionales que tiene encomendados

con diverso alcance (protección del medio ambiente, garantía de la igualdad básica

en el ejercicio de la propiedad urbana o en el acceso a la vivienda, o fomento del

desarrollo de sectores productivos o de la economía general). Por ejemplo puede prohibir

edificar en suelo no apto para ello (STC 61/1997, FJ 16) o limitar el tipo de usos

y construcciones en los mismos (art. 13 TRLSRU y STC 86/2019, de 20 de junio, FJ 8).

Puede incluso imponer obligaciones positivas, como las de destinar suelo «suficiente»

a la trasformación urbanística y a usos residenciales y productivos, o porcentajes

concretos, y mínimos, a vivienda protegida (art. 20.1 TRLSRU y STC 75/2018, ya citada,

FJ 6 A)]. Cuando los usos establecidos por las leyes autonómicos no se ajusten a estas

determinaciones, serán inconstitucionales, como ocurrió con ciertas instalaciones

y construcciones en la citada STC 86/2019, FJ 8 d). Pero dentro de esos límites u

obligaciones marcados por el Estado, la ordenación del territorio y de la ciudad corresponde

a las comunidades autónomas (art. 148.1.3 de la CE) y a los entes locales respectivos

en ejercicio de su autonomía (art. 137 de la CE)?. (FJ 8 c)

En consecuencia, este Consejo no considera fundado el recurso en cuanto al segundo

bloque de preceptos, con excepción del artículo 15.1.e) de la Ley 12/2023.

CONCLUSIÓN

Por las razones que se desarrollan en el fundamento jurídico III de este dictamen:

1. Se considera fundada, por vulneración de la competencia autonómica prevista en

el artículo 56.1 del Estatuto de Autonomía para Andalucía, la interposición del recurso

de inconstitucionalidad contra el contenido de las letras f), g) y k) del artículo

3, el contenido de las letras a) y c) del artículo 8, el contenido de la letra e)

del artículo 9, artículo 11.1.e), artículo 15.1.e), apartados 1 y 2 del artículo 16,

apartados 2, 3 y 4 del artículo 18, apartado 1, inciso segundo, y apartado 3 del artículo

19, párrafo tercero del apartado 1 y apartado 3 del artículo 27, artículos 32 a 36,

disposición adicional tercera, disposición transitoria primera, y disposición final

primera, apartados uno (en cuanto modifica el artículo 10.3 de la Ley de Arrendamientos

Urbanos), tres y seis de la disposición final primera de la Ley 12/2023.

2. No se considera fundada la interposición del recurso de inconstitucionalidad contra

los artículos 11.1.b), 15.1.d), 17, apartados 1, 5 y 6 del artículo 18, apartados

1, 2, inciso primero, y 4 del artículo 19, artículo 25, párrafos primero y segundo

del apartado 1 y el apartado 2 del artículo 27, y disposición final cuarta.

______________________________________________________

VOTO PARTICULAR

VOTO PARTICULAR que, al amparo de los artículos 23 de la Ley 4/2008 , de 8 de abril,

del Consejo Consultivo de Andalucía,22.1.a) y 60.3 de su Reglamento Orgánico, aprobado

por Decreto 273/2005, de 13 de diciembre, formula el Consejero Sr. Don Diego Martín

Reyes al dictamen de la Comisión Permanente EN RELACIÓN CON EL ?BORRADOR DE ACUERDO

DEL CONSEJO DE GOBIERNO PARA LA INTERPOSICIÓN DEL RECURSO DE INCONSTITUCIONALIDAD

CONTRA LA LEY 12/2023, DE 24 DE MAYO, POR EL DERECHO A LA VIVIENDA?.

El propósito del Gobierno de la Junta de Andalucía de recurrir ante el TC la Ley 12/2023

del Parlamento español se sustenta en, supuestamente, la invasión de competencias

exclusivas reservada en el artículo 56 de su Estatuto, que confronta con todos y cada

uno de los artículos que tacha de inconstitucionalidad. El Dictamen aprobado por la

mayoría de Consejeros y Consejeras de la Comisión Permanente del Consejo Consultivo

de Andalucía considera fundada, por vulneración de la competencia autonómica prevista

en el artículo 56.1 del Estatuto de Autonomía para Andalucía, la interposición del

recurso de inconstitucionalidad contra el contenido de las letras f), g) y k) del

artículo 3, el contenido de las letras a) y c) del artículo 8, el contenido de la

letra e) del artículo 9, artículo 11.1.e),artículo 15.1.e), apartados 1 y 2 del artículo

16, apartados 2, 3 y 4 del artículo 18, apartados 2, inciso segundo, y 3 del artículo

19, párrafo tercero del apartado 1 y apartado 3 del artículo 27, artículos 32 a 36,

disposición adicional tercera, disposición transitoria primera, y disposición final

primera, apartados uno (en cuanto modifica el artículo 10.3 de la Ley de Arrendamientos

Urbanos), tres y seis de la disposición final primera de la Ley 12/2023, de 24 de

mayo, por el derecho a la vivienda

Difiero de ese propósito y del Dictamen presentado a la Comisión Permanente del Consejo

Consultivo de Andalucía que estima la inconstitucionalidad de algunos de los preceptos

de la Ley 12/2023 citados.

En opinión de este Consejero, la Ley nacional citada no invade la competencia de Andalucía

sobre política del suelo y vivienda del artículo 56 de su Estatuto. Por el contrario,

la Ley encuentra su amparo en otros preceptos constitucionales y en competencias transversales

del estado que imponen obligaciones a todos los poderes públicos, incluido el propio

Estado. La vivienda constituye un derecho de primerísima calidad, por cuanto en ella

se desarrolla gran parte del derecho fundamental a la intimidad personal y familiar

y el desarrollo de la propia personalidad (artículos 18 y 10 de la CE). De otra parte,

las funciones sociales de toda propiedad privada reconocidas en el artículo 33, se

acentúa en el caso de las viviendas, por la incidencia que tiene en la protección

de los derechos fundamentales antes mencionados, del que resulta necesario mencionar

que la adquisición de una vivienda resulta determinante para la fundación y permanencia

de la familia y su incidencia en el crecimiento demográfico. Además, la promoción,

construcción y adquisición de una vivienda o edificio de viviendas tiene además una

vertiente económica y financiera nada desdeñable. Todo ello permite abordar la vivienda

desde distintos enfoques, e decir, desde la vertiente del desarrollo de derechos fundamentales

como también desde su incidencia en los ámbitos financieros y de seguros, como instrumento

común y recurrente de financiación de los ciudadanos.

La Ley 12/2023 no pretende imponer, ni siquiera supletoriamente, una política del

suelo y la vivienda a Andalucía, ni la determina indirectamente, sino que lo que confesadamente

pretende es garantizar la accesibilidad a su adquisición, bien en propiedad, en arrendamiento

o de cualquier otra forma admitida en derecho, en cumplimiento del artículo 47 de

la CE. La Ley no pretende regular dónde o cómo han de construirse las viviendas, o

con qué característica deben contar. Eso queda reservado a las competencias autonómicas,

y en concreto al artículo 56 del Estatuto, cuyo título es expresivo: ?Vivienda, urbanismo,

ordenación del territorio y obras públicas? y en particular su número 1 (objetivos

de la actividad) y 3 dedicado básicamente al urbanismo, régimen del suelo, instrumentos

de planeamiento y gestión urbanística, la política de suelo y vivienda? etc que no

puede ser entendido como impeditivo de que otros poderes públicos no puedan facilitar

el acceso a la vivienda en condiciones de igualdad, promoviendo las condiciones necesarias

para hacer efectivo ese derecho, en cumplimiento de los deberes constitucionales que

imponen el citado artículo 47 y el art. 9 del texto constitucional.

No es desconocido en nuestro ordenamiento jurídico la política de facilitación del

acceso a la vivienda llevada a cabo por el estado, sin que ello haya supuesto tacha

de inconstitucionalidad alguna (desgravaciones fiscales, planes de vivienda, ayudas

a la rehabilitación? etc.), que es, como se dijo más arriba, una vertiente de la vivienda

y de su adquisición, con gran incidencia en la economía nacional y de los ciudadanos

en particular.

Por todo ello el estado está legitimado para, desde títulos competenciales diversos,

incidir en el derecho al acceso al disfrute de una vivienda digna, al amparo de lo

dispuesto en el artículo 149.1,1ª de la CE, regulando las condiciones básicas que

garanticen la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de los derechos, entre

ellos el de disfrutar de una vivienda digna y adecuada consagrado en el reiterado

artículo 47, para lo que el artículo 128 de la CE, subordina toda la riqueza del país,

cualquiera sea su titularidad, al interés general. Que hoy la cuestión habitacional

es de interés general no puede ponerse en duda, dada la escasez de oferta y dificultades

de financiación, y que la promoción, construcción, comercialización y financiación

de la vivienda afecta a la economía nacional, justifica el ejercicio de la competencia

estatal de planificación general de la actividad sectorial a la que se refieren estas

líneas (art. 149.1,13ª).

Incluso si se considerara que la Ley 12/2023 afecta al derecho de propiedad, se hace

menester indicar que es al estado a quien corresponden las competencias en derecho

mercantil y civil, sin que la Ley 12/2023 menoscabe el núcleo esencial del derecho

de propiedad, que hoy viene definido tanto por su aspecto positivo (potestas domini),

como por las limitaciones impuestas para el cumplimiento de la función social que

finalmente configura su contorno.

En resumen, y como se expresó más arriba, la Ley no determina la política de vivienda,

sino que establece mecanismos que faciliten a todos el disfrute de una vivienda en

condiciones de igualdad, estableciendo, como expresamente hace en diversos de sus

preceptos el debido respeto a las competencias de cada Administración. Por todo lo

anterior, el Consejero firmante de este voto particular considera que el dictamen

no debería haber estimado ninguno de los motivos de inconstitucionalidad esgrimidos

por el Acuerdo del Consejo de Gobierno.