Dictamen de Consejo Consultivo de Andalucía 0604/2015 de 15 de septiembre de 2015

Cuestión

Responsabilidad patrimonial de la Administración derivada de caída peatonal.

Inexistencia de nexo causal.

Resumen

Organo Solicitante:

Ayuntamiento de Sevilla

Ponentes:

Gutiérrez Rodríguez, Francisco José

Roldán Martín, Ana Isabel. Letrada

Número Marginal:

II.570

Contestacion

Número marginal: II.570

DICTAMEN Núm.: 604/2015, de 15 de septiembre

Ponencia: Gutiérrez Rodríguez, Francisco José

Roldán Martín, Ana Isabel. Letrada

Órgano solicitante: Ayuntamiento de Sevilla

Cuestión sometida a dictamen y principales temas tratados: Responsabilidad patrimonial de la Administración derivada de caída peatonal.

Inexistencia de nexo causal.

TEXTO DEL DICTAMEN

FUNDAMENTOS JURÍDICOS

I

El dictamen solicitado a este Consejo Consultivo tiene por objeto el expediente de reclamación de responsabilidad patrimonial de la Administración tramitado por el Ayuntamiento de Sevilla en respuesta a la reclamación presentada por la representación de don A.M.O.

El dictamen es preceptivo, de conformidad con lo establecido en el artículo 17.14 de la Ley 4/2005, de 8 de abril, del Consejo Consultivo de Andalucía, dado que se solicitan 20.495,63 euros de indemnización.

II

La responsabilidad patrimonial de la Administración, garantizada como principio general en el artículo 9.3 de nuestra Constitución, se configura básicamente en el artículo 106.2 del mismo texto constitucional como el derecho de los particulares, en los términos establecidos por la ley, ?a ser indemnizados por toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos?.

La previsión constitucional está actualmente regulada por los artículos 139 a 144 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, desarrollados reglamentariamente por el Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo. El legislador ha optado, dentro de las posibilidades de configuración legal que ofrece el citado artículo 106.2 de la Constitución, por hacer responder a la Administración de los daños ocasionados por el funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos, sin que la fórmula, en la opinión generalizada de la doctrina y de la jurisprudencia, deba conducir a una mera responsabilidad por resultado, ni a que la Administración, por la vía del instituto de la responsabilidad patrimonial extracontractual, resulte aseguradora de todos los daños producidos en el ámbito público. Tal razonamiento debe completarse con el deber genérico que vincula a todos los ciudadanos de prestar la colaboración debida para el buen funcionamiento de los servicios, coadyuvando así a la evitación o atenuación de los eventuales daños derivados de su funcionamiento.

La referida normativa estatal sobre responsabilidad patrimonial de la Administración resulta de aplicación a las Entidades que integran la Administración Local, tal y como precisa el artículo 54 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local y la propia Ley 30/1992 (arts. 1 y 2), de acuerdo con lo previsto en el artículo 149.1.18ª de la Constitución.

Las consideraciones precedentes permiten afirmar que la responsabilidad patrimonial de la Administración, según se desprende de los artículos 139 y siguientes de la Ley 30/1992 y de la jurisprudencia emanada sobre la materia, exige la concurrencia de los siguientes presupuestos:

1º) La existencia de un daño efectivo, evaluable económicamente e individualizado en relación a una persona o grupo de personas.

2º) El daño ha de ser antijurídico, en el sentido de que la persona que lo sufre no tenga el deber jurídico de soportarlo, de acuerdo con la Ley (art. 141.1 de la Ley 30/1992).

3º) La imputabilidad de la Administración frente a la actividad causante del daño, es decir, la integración del agente en el marco de la organización administrativa a la que pertenece o la titularidad pública del bien, del servicio o de la actividad en cuyo ámbito aquél se produce.

4º) La relación de causa a efecto entre la actividad administrativa y el resultado del daño, que no se apreciaría en el caso de que éste estuviese determinado por hechos indiferentes, inadecuados o inidóneos, o por los notoriamente extraordinarios determinantes de fuerza mayor. Por otra parte, se ha de considerar que la injerencia de un tercero o el comportamiento de la propia víctima son posibles circunstancias productoras de la ruptura del nexo causal, si han sido determinantes del daño, o susceptibles de modular el alcance de la responsabilidad de la Administración, graduando el importe de la indemnización si, en concurrencia con el funcionamiento del servicio, han contribuido también a su producción.

5º) Ausencia de fuerza mayor.

Junto a los presupuestos referidos debe tenerse en cuenta, además, que la reclamación se ha de formular en el plazo de un año, tal y como prevé el artículo 142.5 de la Ley 30/1992.

Debe también subrayarse que la prueba de los hechos constitutivos de la reclamación es carga del interesado, aunque la Administración tiene la obligación de facilitar al ciudadano todos los medios a su alcance para cumplir con dicha carga, señaladamente en los casos en que los datos estén sólo en poder de aquélla. De la misma manera los hechos impeditivos, extintivos o moderadores de la responsabilidad son carga exigible a la Administración (art. 217 de la Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil, por remisión del art. 60.4 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa).

Finalmente, el Reglamento de los procedimientos de las Administraciones Públicas en materia de responsabilidad patrimonial, aprobado por el citado Real Decreto 429/1993, aplicable a todas las Administraciones Públicas, de acuerdo con su artículo 1.2, sin perjuicio de las especialidades procedimentales que las Comunidades Autónomas puedan establecer en virtud de las competencias estatutariamente asumidas en materia de responsabilidad patrimonial, señala en su artículo 12.2 que se solicitará que el dictamen del Órgano Consultivo competente se pronuncie sobre la existencia o no de relación de causalidad entre el funcionamiento del servicio público y la lesión producida y, en su caso, sobre la valoración del daño causado y la cuantía y modo de la indemnización.

Eso no obsta a que este Consejo Consultivo entre a valorar el resto de los presupuestos de la responsabilidad patrimonial de la Administración, dado que los términos del precepto únicamente implican que, necesariamente, el pronunciamiento debe abarcar aquellos extremos, sin excluir los demás, como, por otra parte, resulta lógico admitir ante la estrecha relación existente entre los distintos presupuestos de la responsabilidad, de forma que para su correcto pronunciamiento sobre los mencionados en el reseñado artículo 12.2 será precisa la apreciación de los restantes. Incluso cabe reconocer, a la luz del principio de eficacia que debe presidir la actuación administrativa, la legitimidad de este Consejo Consultivo para examinar la corrección del procedimiento seguido en orden a determinar la existencia o no de responsabilidad administrativa.

III

La reclamación se interpone por quien ostenta legitimación para ello, al tratarse de la persona accidentada que ha sufrido los daños por los que solicita una indemnización [arts. 31.1.a) y 139.1 de la Ley 30/1992].

En distinto plano, hay que señalar que la reclamación se ha presentado antes de concluir el plazo de un año previsto por el artículo 142.5 de la Ley 30/1992, dado que el accidente tiene lugar el 3 de marzo de 2012, como consecuencia de las lesiones sufridas es intervenido quirúrgicamente y recibe el alta el 7 de septiembre de 2012, habiendo presentado el actor dicha reclamación el 4 de marzo de 2013.

En cuanto atañe al procedimiento, debe censurarse la excesiva demora en finalizar dicho expediente, habiendo superado ampliamente el plazo para resolver y notificar la resolución, que es de seis meses (art. 13.3 del Real Decreto 429/1993). A este respecto, se recuerda que el Estatuto de Autonomía para Andalucía garantiza en su artículo 31 el derecho a una buena administración, incluyendo la resolución de los asuntos en un plazo razonable. No obstante, pese a la producción del silencio administrativo negativo, según deriva del citado artículo 13.3 del también mencionado Reglamento, la Administración está obligada a resolver (art. 42.1 de la Ley 30/1992), sin vinculación alguna al sentido desestimatorio del silencio [art. 43.4.b) de dicha Ley].

IV

El daño objeto de reclamación reviste las características del artículo 139.2 de la Ley 30/1992, en tanto que resulta efectivo, individualizado y económicamente evaluable. Además, si se confirma la tesis del reclamante sobre la causa productora del daño, éste sería susceptible de indemnización, al no existir título jurídico que obligue a soportarlo.

Se cumple también el requisito de imputabilidad del daño, pues corresponde a los servicios públicos municipales velar por el buen estado de las vías públicas de su competencia, de manera que presenten las debidas condiciones de seguridad para personas y vehículos. En efecto, el accidente al que se atribuye el daño sucede en una vía pública municipal, y en opinión de la parte reclamante ocurrió por actos u omisiones del servicio público municipal responsable de su mantenimiento. A este respecto, hay que recordar que el artículo 92.2, párrafos e) y f), del Estatuto de Autonomía para Andalucía, señala como competencias propias de los Ayuntamientos ?la conservación de vías públicas urbanas y rurales? y ?la ordenación de la movilidad y accesibilidad de personas y vehículos en las vías urbanas?.

Dichas competencias se hallan igualmente previstas en el artículo 25.2, párrafos b) y d), de la Ley 7/1985 -en la redacción vigente cuando aconteció el accidente-, al disponer el legislador que corresponde al municipio en todo caso ?la ordenación del tráfico de vehículos y personas en vías urbanas? y ?la pavimentación de vías públicas? (actualmente contempladas como competencias propias sobre infraestructuras viarias y tráfico en el art. 25.2, párrafos d) y g), en relación con el art. 26.1.a) de la citada Ley, tras la redacción dada por la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de Racionalización y sostenibilidad de la Administración Local).

Igualmente el artículo 9.10 de la Ley 5/2010, de 11 de junio, de Autonomía Local de Andalucía establece como competencia propia de los municipios ?Ordenación, gestión, disciplina y promoción en vías urbanas de su titularidad de la movilidad y accesibilidad de personas, vehículos, sean o no a motor, y animales, y del transporte de personas y mercancías, para lo que podrán fijar los medios materiales y humanos que se consideren necesarios?.

Siendo la verificación de la existencia del nexo causal, el principal problema que plantea el expediente, cabe recordar que su prueba corresponde a los interesados, como se adelanta en el segundo fundamento jurídico de este dictamen, sin perjuicio de que la Administración debe desplegar la actividad necesaria para el esclarecimiento de los hechos y observar las exigencias que derivan de los principios de facilidad y disponibilidad probatoria.

Afirma el reclamante que el accidente ocurrió cuando paseaba por la acera izquierda de la c/ Torneo de Sevilla, dirección al Puente del Alamillo, concretamente frente al edificio Torneos XXII, indicando que la caída se produjo como consecuencia del estado tan precario de conservación de dicho acerado.

Las diferentes pruebas incorporadas al expediente demuestran la veracidad del accidente, del lugar en que éste se produjo y de las circunstancias que se dieron en ese momento. En efecto, el testigo que acompañaba al reclamante en el momento de la caída relata de forma coincidente los hechos descritos.

Las fotografías adjuntas demuestran que, como también se indica en el informe técnico emitido durante la instrucción del procedimiento, se trata de una zona pavimentada con baldosas prefabricadas de hormigón y encintados de piedra natural que presenta defectos generalizados a lo largo de su trazado. No obstante, también se advierte que tales desperfectos son suficientemente visibles y se encuentran en un paseo de grandes dimensiones y sin obstáculos donde resulta fácil eludir los lugares defectuosos precisamente por lo amplio y diáfano del lugar.

En este contexto, el Consejo Consultivo viene destacando que, ?según la conciencia social, no puede resultar exigible que el pavimento carezca de fisuras menores o esté en perfecto estado en todo el término municipal, como tampoco puede ignorarse que el ciudadano debe observar un deber mínimo de cuidado, es decir, una diligencia que le permita desenvolverse con normalidad en una vía pública, evitando los riesgos socialmente tolerables y acomodando su conducta a la situación de tales espacios? (ej. dictamen 810/2013, entre otros muchos). Es por ello que la titularidad pública de la vía o el deber de conservación de la misma en las mejores condiciones posibles para el tránsito de personas y vehículos no son presupuestos que implican la automática atribución de responsabilidad al Ayuntamiento reclamado, debiendo estar al caso concreto y determinar si el nexo causal directo e inmediato entre el funcionamiento del servicio público y el daño alegado queda roto como consecuencia de la conducta de la propia víctima.

En el caso que nos ocupa, como se ha indicado anteriormente, admitiendo la existencia de irregularidades y desperfectos en la acera por donde caminaba el Sr. M.O., deben valorarse otras circunstancias como son la amplitud del paseo que permitía al peatón, de observar un mínimo cuidado, evitar pasar por esa zona en mal estado perfectamente visible, así como la existencia de visibilidad en el lugar en el momento en que ocurre el accidente ya que el testigo dice que había luz del día y que cuando llegó la ambulancia ya había luz artificial, sin que en momento alguno denuncia que no existiera iluminación suficiente.

En definitiva, atendiendo al criterio expuesto y a las circunstancias que concurren en el supuesto concreto, es parecer de este Órgano que no procede estimar la reclamación interpuesta por no haber resultado acreditado el nexo causal entre el daño invocado y el funcionamiento del servicio público municipal.

CONCLUSIÓN

Se dictamina favorablemente la propuesta de resolución desestimatoria de la reclamación de responsabilidad patrimonial de la Administración, en el procedimiento tramitado por el Ayuntamiento de Sevilla a instancia de don A.M.O.