Dictamen de Consejo Consultivo de Andalucía 0599/2015 de 15 de septiembre de 2015

Cuestión

Responsabilidad patrimonial de la Administración derivada de caída peatonal.

Inexistencia de nexo causal.

Resumen

Organo Solicitante:

Consejería de Fomento y Vivienda

Ponentes:

Gutiérrez Melgarejo, Marcos J.

Castillo Gutiérrez, Manuel del. Letrado

Número Marginal:

II.565

Contestacion

Número marginal: II.565

DICTAMEN Núm.: 599/2015, de 15 de septiembre

Ponencia: Gutiérrez Melgarejo, Marcos J.

Castillo Gutiérrez, Manuel del. Letrado

Órgano solicitante: Consejería de Fomento y Vivienda

Cuestión sometida a dictamen y principales temas tratados: Responsabilidad patrimonial de la Administración derivada de caída peatonal.

Inexistencia de nexo causal.

TEXTO DEL DICTAMEN

FUNDAMENTOS JURÍDICOS

I

Se somete a dictamen de este Consejo Consultivo la reclamación de responsabilidad patrimonial interpuesta por doña MJ.C.F., frente a la Consejería de Fomento y Vivienda de la Junta de Andalucía.

El dictamen solicitado es preceptivo, de conformidad con el artículo 17.10.a) de la Ley 4/2005, de 8 de abril, del Consejo Consultivo de Andalucía, pues la cuantía de la indemnización solicitada es de 102.235,99 euros.

II

La responsabilidad patrimonial de la Administración, garantizada como principio general en el artículo 9.3 de nuestra Constitución, se configura básicamente en el artículo 106.2 del mismo texto constitucional como el derecho de los particulares, en los términos establecidos por la ley, ?a ser indemnizados por toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos?.

La previsión constitucional está actualmente regulada por los artículos 139 a 144 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, desarrollados reglamentaria mente por el Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo. El legislador ha optado, dentro de las posibilidades de configuración legal que ofrece el citado artículo 106.2 de la Constitución, por hacer responder a la Administración de los daños ocasionados por el funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos, sin que la fórmula, en la opinión generalizada de la doctrina y de la jurisprudencia, deba conducir a una mera responsabilidad por resultado, ni a que la Administración, por la vía del instituto de la responsabilidad patrimonial extracontractual, resulte aseguradora de todos los daños producidos en el ámbito público. Tal razonamiento debe completarse con el deber genérico que vincula a todos los ciudadanos de prestar la colaboración debida para el buen funcionamiento de los servicios, coadyuvando así a la evitación o atenuación de los eventuales daños derivados de su funcionamiento.

La referida normativa estatal sobre responsabilidad patrimonial de la Administración resulta de aplicación a la Comunidad Autónoma de Andalucía, en los términos de los artículos 149.1.18ª de la Constitución y 1 y 2.1 de la Ley 30/1992. En este orden de cosas, debe notarse, por un lado, que el artículo 47.4 del Estatuto de Autonomía para Andalucía, aprobado por Ley Orgánica 2/2007, de 19 de marzo, dispone que ?corresponde a la Junta de Andalucía, en materia de responsabilidad patrimonial, la competencia compartida para determinar el procedimiento y establecer los supuestos que pueden originar responsabilidad con relación a las reclamaciones dirigidas a ella, de acuerdo con el sistema general de responsabilidad de todas las Administraciones públicas?, y, por otro, que el artículo 123.2 del mismo texto estatutario, recogiendo el contenido del artículo 106.2 de la Constitución, citado, dispone que ?La Comunidad Autónoma indemnizará a los particulares por toda lesión que sufran en sus bienes o derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos de la misma?.

Las consideraciones precedentes permiten afirmar que la responsabilidad patrimonial de la Administración, según se desprende de los artículos 139 y siguientes de la Ley 30/1992 y de la jurisprudencia emanada sobre la materia, exige la concurrencia de los siguientes presupuestos:

1º) La existencia de un daño efectivo, evaluable económica mente e individualizado en relación a una persona o grupo de personas.

2º) El daño ha de ser antijurídico, en el sentido de que la persona que lo sufre no tenga el deber jurídico de soportarlo, de acuerdo con la Ley (art. 141.1 de la Ley 30/1992).

3º) La imputabilidad de la Administración frente a la actividad causante del daño, es decir, la integración del agente en el marco de la organización administrativa a la que pertenece o la titularidad pública del bien, del servicio o de la actividad en cuyo ámbito aquél se produce.

4º) La relación de causa a efecto entre la actividad administrativa y el resultado del daño, que no se apreciaría en el caso de que éste estuviese determinado por hechos indiferentes, inadecuados o inidóneos, o por los notoriamente extraordinarios determinantes de fuerza mayor. Por otra parte, se ha de considerar que la injerencia de un tercero o el comportamiento de la propia víctima son posibles circunstancias productoras de la ruptura del nexo causal, si han sido determinantes del daño, o susceptibles de modular el alcance de la responsabilidad de la Administración, graduando el importe de la indemnización si, en concurrencia con el funcionamiento del servicio, han contribuido también a su producción.

5º) Ausencia de fuerza mayor.

Junto a los presupuestos referidos debe tenerse en cuenta, además, que la reclamación se ha de formular en el plazo de un año, tal y como prevé el artículo 142.5 de la Ley 30/1992.

Debe también subrayarse que la prueba de los hechos constitutivos de la reclamación es carga del interesado, aunque la Administración tiene la obligación de facilitar al ciudadano todos los medios a su alcance para cumplir con dicha carga, señaladamente en los casos en que los datos estén sólo en poder de aquélla. De la misma manera los hechos impeditivos, extintivos o moderadores de la responsabilidad son carga exigible a la Administración (art. 217 de la Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil, por remisión del art. 60.4 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa).

Finalmente, el Reglamento de los procedimientos de las Administraciones Públicas en materia de responsabilidad patrimonial, aprobado por el citado Real Decreto 429/1993, aplicable a todas las Administraciones Públicas, de acuerdo con su artículo 1.2, sin perjuicio de las especialidades procedimentales que las Comunidades Autónomas puedan establecer en virtud de las competencias estatutariamente asumidas en materia de responsabilidad patrimonial, señala en su artículo 12.2 que se solicitará que el dictamen del Órgano Consultivo competente se pronuncie sobre la existencia o no de relación de causalidad entre el funcionamiento del servicio público y la lesión producida y, en su caso, sobre la valoración del daño causado y la cuantía y modo de la indemnización.

Eso no obsta a que este Consejo Consultivo entre a valorar el resto de los presupuestos de la responsabilidad patrimonial de la Administración, dado que los términos del precepto únicamente implican que, necesariamente, el pronunciamiento debe abarcar aquellos extremos, sin excluir los demás, como, por otra parte, resulta lógico admitir ante la estrecha relación existente entre los distintos presupuestos de la responsabilidad, de forma que para su correcto pronunciamiento sobre los mencionados en el reseñado artículo 12.2 será precisa la apreciación de los restantes. Incluso cabe reconocer, a la luz del principio de eficacia que debe presidir la actuación administrativa, la legitimidad de este Consejo Consultivo para examinar la corrección del procedimiento seguido en orden a determinar la existencia o no de responsabilidad administrativa.

III

Sentado lo anterior, el análisis del expediente debe comenzar por señalar que la reclamación ha sido formulada por la propia perjudicada, que ostenta en consecuencia la condición de interesada, estando así legitimada para promover el procedimiento [arts. 31.1.a) y 139.1 de la Ley 30/1992].

En distinto plano, y sin necesidad de apelar a la regla que pospone el inicio del cómputo del plazo de prescripción hasta que determinen la secuelas, hay que señalar que la reclamación se presentó antes de concluir el plazo de un año previsto por el artículo 142.5 de la Ley 30/1992, dado que el accidente tuvo lugar el 4 de junio de 2012 y la actora presentó dicha reclamación el 7 de mayo de 2013.

En la tramitación del procedimiento, se observa el incumplimiento del plazo de seis meses para resolver y notificar la resolución, previsto en el artículo 13.3 del Reglamento de los procedimientos de las Administraciones Públicas en materia de responsabilidad patrimonial. Dicha demora lesiona el principio de eficacia que ha de presidir la actuación administrativa (art. 103.1 de la Constitución) y la expectativa de los ciudadanos de ver contestadas en plazo sus solicitudes.

Al respecto debe recordarse que la exigencia de resolución en plazo se acentúa con el Estatuto de Autonomía para Andalucía, que en su artículo 31 consagra el derecho a una buena administración, incluyendo la resolución de los asuntos en un plazo razonable. A mayor abundamiento, conviene señalar que la Ley 9/2007, de 22 de octubre, de la Administración de la Junta de Andalucía, asume, como no podía ser de otro modo, el mayor compromiso que en las relaciones de la Administración con el ciudadano ha pretendido plasmar el Estatuto. Así, el artículo 3.t) de dicha Ley alude al principio de buena administración y calidad de los servicios, precisándose en su artículo 5.1.d) que el principio de buena administración comprende el derecho a que los asuntos sean resueltos en un plazo razonable.

Pese a la superación del plazo y la producción de silencio administrativo negativo, según deriva del citado artículo 13.3 del también mencionado Reglamento, subsiste el deber de resolver (art. 42.1 de la Ley 30/1992), sin vinculación alguna al sentido del silencio [art. 43.4.b) de dicha Ley].

Se ha comunicado tardíamente también a la parte reclamante el plazo para resolver y los efectos del silencio, no habiéndose realizado dentro de los diez días siguientes a la recepción de la solicitud, como exige el artículo 42.4, párrafo segundo, de la Ley 30/1992; irregularidad que aunque en el presente caso no tiene efectos invalidantes (arts. 62.1 y 63 de la citada Ley), no debe minimizarse la importancia de su observancia por su conexión con la mejor defensa por los ciudadanos de sus derechos e intereses.

IV

Realizadas las consideraciones precedentes, ha de afirmarse que la reclamante ha sufrido un daño efectivo, individualizado, económicamente evaluable y antijurídico.

Por otro lado, tampoco ofrece dudas la legitimación pasiva de la Administración contra la que se reclama, ya que la caída tuvo lugar en una calle en la que se estaban realizando obras por parte de la Agencia de Obra Pública de la Junta de Andalucía. En efecto, como la propia Agencia reconoce, se trata del órgano competente en virtud del Acuerdo del Consejo de Gobierno de la Junta de Andalucía de 24 de marzo de 2009, por el que se le atribuyeron las competencias del Tren-Tranvía entre Chiclana de la Frontera y San Fernando y su conexión con las poblaciones de la Bahía de Cádiz, sin que deba atenderse a las manifestaciones efectuadas en el expediente por parte de la contratista UTE Tranvía San Fernando relativas a que las obras habían sido recepcionadas por el Ayuntamiento, habida cuenta que consta en el expediente el acta de recepción de las mismas, de 2 de septiembre de 2012, y la caída tuvo lugar el 4 de junio del mismo año. Es más, se incorpora al expediente informe de E.A. en el que se reconoce que la calle se abrió el día 13 de julio de 2012.

Por otro lado, en la medida en que las obras en cuestión fueron adjudicadas a la UTE Tranvía San Fernando, debe traerse aquí a colación la doctrina del Consejo Consultivo en materia de contratistas y concesionarios. Es doctrina constante que la intervención de una empresa contratista o concesionaria en la prestación del servicio público no afecta a la imputabilidad, pues si ello fuese así no cabría hablar de responsabilidad patrimonial. De lo que se trata es que, dándose aquélla por ser imputable el daño al giro o tráfico de la Administración, quien haya de satisfacer la indemnización es la persona con quien la Administración ha contratado.

Por último, como se indicó en el fundamento jurídico II de este dictamen, corresponde a la parte reclamante acreditar el nexo causal (arts. 217.2 de la Ley de Enjuiciamiento Civil y 6.1 del Reglamento de los procedimientos en materia de responsabilidad patrimonial), correspondiendo a la Administración la prueba de los hechos obstativos a su existencia (art. 217.3 de la Ley de Enjuiciamiento Civil).

La interesada alega que se cayó cuando introdujo el pie en un boquete que había debido a la falta de una losa, tropezando, perdiendo el equilibrio y cayendo al suelo, en la Calle Real, a la altura del nº 98.

En el presente supuesto, queda acreditado que la reclamante sufrió una serie de daños en la forma relatada en la reclamación, habiendo aportado un testigo que corrobora su versión.

La Administración, por su parte, ha aportado informe emitido por el Gerente del Contrato de la Agencia de Obra Pública de la Junta de Andalucía, en el que, entre otras cosas, se señala que ?en el lugar indicado por la reclamante efectivamente falta una losa. Pero no existe el hueco que esta hubiera dejado al retirarla. Sino que el hueco estaba rellenado con mortero de reparación, como puede apreciarse en las fotografías del parte policial. Debe tenerse en cuenta que en ese punto, las losas tienen un espesor de 8 cm + 4 de mortero, por lo que el hueco dejado por la losa rota hubiera sido de 12 cm y sin embargo, como se aprecia en las fotografías policiales, el desnivel es escasamente de un centímetro?.

De esta forma, ha de tenerse en cuenta que, a nivel de principio, son las variadas circunstancias del caso (hora y lugar del accidente, visibilidad, entidad y ubicación del defecto en la vía pública, características de ésta, posible señalización, etc.), contrastadas con la diligencia media exigible a los peatones en su deambulación, las que determinan que pueda apreciarse o no la responsabilidad patrimonial de la Administración.

Así, de las fotografías aportadas al expediente se desprende que el desperfecto en cuestión no tiene relevancia suficiente para generar responsabilidad patrimonial, pues se trata de una acera ancha, por la que además pasa la reclamante todos los días, ya que se dirigía, como ella misma reconoce, a su lugar de trabajo, y el desnivel provocado por la falta de la losa es de apenas un centímetro. Como este Consejo ha declarado reiteradamente, los ciudadanos han de desenvolverse por los espacios públicos (por todos, en realidad), con una diligencia media que les permita sortear los elementos regulares y las deficiencias que presenten aquellos, diligencia que no existió en el presente caso, habida cuenta de lo ínfimo del desnivel y que se trataba de un lugar conocido por la reclamante, además de tener una perfecta visibilidad, pues eran las 9 de la mañana de un mes de junio.

En el presente caso, pues, con los elementos de juicio que resultan del expediente, no puede considerarse acreditada la relación de causalidad entre el ?funcionamiento del servicio? y el daño por el que se reclama.

CONCLUSIÓN

Se dictamina favorablemente la propuesta de acuerdo desestimatorio de la responsabilidad patrimonial de la Administración en el procedimiento tramitado a instancia de doña MJ.C.F.