Dictamen de Consejo Consultivo de Andalucía 0598/2023 de 13 de julio de 2023

Cuestión

Responsabilidad patrimonial de la Administración derivada de caída peatonal.

Inexistencia de nexo causal.

Resumen

Organo Solicitante: Ayuntamiento de Málaga

Ponentes:

Mingorance Gosálvez, María del Carmen

Guisado Barrilao, José Mario. Letrado

Número Marginal: II.574

Contestacion

DICTAMEN Núm.: 598/2023, de 13 de julio

Ponencia:Mingorance Gosálvez, María del Carmen

Guisado Barrilao, José Mario. Letrado

Órgano solicitante: Ayuntamiento de Málaga

Cuestión sometida a dictamen y principales temas tratados: Responsabilidad patrimonial de la Administración derivada de caída peatonal.

Inexistencia de nexo causal.

TEXTO DEL DICTAMEN

FUNDAMENTOS JURÍDICOS

I

Se solicita dictamen de este Consejo Consultivo relativo al procedimiento de responsabilidad

patrimonial de la Administración tramitado por el Ayuntamiento de Málaga a instancia

de la representación de doña (...).

Teniendo en cuenta que la indemnización solicitada asciende a un total de 19.057,01

euros, el dictamen resulta preceptivo, de conformidad con lo establecido en el artículo

17.14 de la Ley 4/2005, de 8 de abril, del Consejo Consultivo de Andalucía; norma

concordante con lo que dispone el artículo 81.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre,

del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.

A este respecto, aunque el artículo 81.2 de la referida Ley 39/2015 viene a exigir

que el dictamen se pronuncie sobre la existencia o no de relación de causalidad entre

el funcionamiento del servicio público y la lesión producida y, en su caso, sobre

la valoración del daño causado y la cuantía y modo de la indemnización, es evidente

que para la valoración de tales elementos es necesario examinar los restantes presupuestos

de la responsabilidad patrimonial.

Por otro lado, el procedimiento se rige por la Ley 39/2015, antes citada, dado que

se inició por reclamación presentada el 7 de abril de 2022.

II

La responsabilidad patrimonial de la Administración, garantizada como principio general

en el artículo 9.3 de nuestra Constitución, se configura básicamente en el artículo

106.2 del mismo texto constitucional como el derecho de los particulares, en los términos

establecidos por la ley, ?a ser indemnizados por toda lesión que sufran en cualquiera

de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión

sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos?.

Dada la fecha en que sucedieron los hechos y el momento de inicio del procedimiento,

el régimen aplicable es el previsto en el capítulo IV del título preliminar de la

Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público y en los artículos

65, 67, 81, 91, 92, 96.4 y 114.1.e) de la Ley 39/2015, antes citada; normativa estatal

que resulta de aplicación a las Entidades que integran la Administración Local, tal

y como precisan los artículos 54 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las

Bases del Régimen Local y 2.1.c) de las Leyes 39 y 40/2015, de acuerdo con lo previsto

en el artículo 149.1.18ª de la Constitución.

El legislador ha optado, dentro de las posibilidades de configuración legal que ofrece

el citado artículo 106.2 de la Constitución, por hacer responder a la Administración

de los daños ocasionados por el funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos,

sin que la fórmula, en la opinión generalizada de la doctrina y de la jurisprudencia,

deba conducir a una mera responsabilidad por resultado, ni a que la Administración,

por la vía del instituto de la responsabilidad patrimonial extracontractual, resulte

aseguradora de todos los daños producidos en el ámbito público. Tal razonamiento debe

completarse con el deber genérico que vincula a todos los ciudadanos de prestar la

colaboración debida para el buen funcionamiento de los servicios, coadyuvando así

a la evitación o atenuación de los eventuales daños derivados de su funcionamiento.

Las consideraciones precedentes permiten afirmar que la responsabilidad patrimonial

de la Administración exige la concurrencia de los siguientes presupuestos:

1º) La existencia de un daño efectivo, evaluable económicamente e individualizado

en relación a una persona o grupo de personas.

2º) El daño ha de ser antijurídico, en el sentido de que la persona que lo sufre no

tenga el deber jurídico de soportarlo, de acuerdo con la Ley (art. 32.1, párrafo primero,

de la Ley 40/2015).

3º) La imputabilidad de la Administración frente a la actividad causante del daño,

es decir, la integración del agente en el marco de la organización administrativa

a la que pertenece o la titularidad pública del bien, del servicio o de la actividad

en cuyo ámbito aquél se produce.

4º) La relación de causa a efecto entre la actividad administrativa y el resultado

del daño, que no se apreciaría si éste ha venido determinado por otros hechos o circunstancias

como es el caso de la injerencia de un tercero o el comportamiento de la propia víctima,

que también serían susceptibles de modular el alcance de la responsabilidad de la

Administración.

5º) Ausencia de fuerza mayor.

III

El examen de la reclamación debe comenzar señalando que se formula por persona activamente

legitimada para solicitar la reparación de los daños que atribuye al mal estado del

acerado en la calle (...), a la altura del nº 8, de la localidad de Málaga [arts.

4.1.a) de la Ley 39/2015 y 32.1 de la Ley 40/2015].

Por otro lado, la reclamación se ha formulado dentro del plazo de un año previsto

en el artículo 67.1 de la Ley 39/2015, ya que producido el evento dañoso el 28 de

abril de 2021, el escrito iniciador es registrado de entrada el 7 de abril del año

siguiente.

En cuanto se refiere al procedimiento, cabe afirmar que se han cumplimentado los trámites

preceptivos y se han incorporado al expediente los documentos necesarios para el pronunciamiento

sobre la cuestión de fondo.

No obstante, la tramitación ha rebasado el plazo de seis meses para resolver y notificar

la resolución (art. 91.3 de la Ley 39/2015). Sin perjuicio de lo anterior, recordamos

que subsiste el deber de la Administración de resolver expresamente (art. 21.1 de

la Ley 39/2015), sin vinculación alguna al sentido del silencio por ser en este caso

negativo [art. 24.3.b) de dicha Ley].

En este plano, hay que censurar que aunque se ha comunicado a la parte reclamante

el plazo para dictar la resolución y para su notificación, así como los efectos del

silencio administrativo, reiteramos que la Administración debe realizar dicha comunicación

en el plazo de diez días (hábiles) siguientes a la recepción de la solicitud, como

exige el artículo 21.4, párrafo segundo, de la Ley 39/2015.

IV

Los daños reclamados son efectivos, individualizados y económicamente evaluables (art.

32.2 de la Ley 40/2015). En caso de que se acredite que dichos daños derivan de la

deficiente configuración o conservación de un elemento de la vía pública, como sostiene

la interesada, sin ruptura del nexo causal por la conducta de la propia víctima o

de terceros, dicho daños serían indemnizables, al no existir título jurídico que obligue

a soportarlos.

Asimismo, concurre el requisito de imputabilidad del daño a la Administración reclamada,

entendido como simple constatación de que los actos u omisiones presuntamente responsables

del daño se enmarcan en el funcionamiento de un servicio público cuya titularidad

corresponde, en el caso objeto de consulta, al Ayuntamiento de Málaga. A este respecto

conviene recordar que el artículo 92.2, párrafos e) y f), del Estatuto de Autonomía

para Andalucía, señala como competencias propias de los Ayuntamientos ?la conservación

de vías públicas urbanas y rurales? y ?la ordenación de la movilidad y accesibilidad

de personas y vehículos en las vías urbanas?, y la Ley 7/1985 configura como competencias

propias de los municipios las relativas a infraestructuras viarias y tráfico [art.

25.2, párrafos d) y g), en relación con el art. 26.1.a) de la citada Ley]. Asimismo,

el artículo 9.10 de la Ley 5/2010, de 11 de junio, de Autonomía Local de Andalucía,

establece como competencia propia de los municipios la ?ordenación, gestión, disciplina

y promoción en vías urbanas de su titularidad de la movilidad y accesibilidad de personas,

vehículos, sean o no a motor, y animales, y del transporte de personas y mercancías,

para lo que podrán fijar los medios materiales y humanos que se consideren necesarios?.

Expuesto lo anterior, cabe afirmar que la respuesta a la reclamación depende de la

conclusión que se alcance sobre la concurrencia del nexo causal, cuya acreditación,

corresponde por línea de principio a la parte reclamante (art. 67.2 de la Ley 39/2015

en relación con el artículo 217.2 de la Ley de Enjuiciamiento Civil), mientras que

la Administración debe probar los hechos obstativos a su existencia (art. 217.3 de

la Ley de Enjuiciamiento Civil).

En este supuesto, la reclamante alega que el accidente se produjo por el mal estado

de la vía pública: concretamente, el acerado de la calle (...) del municipio de Málaga,

a la altura del nº 8, donde afirma que tropezó y cayó sobre el suelo, con daños de

diversa consideración.

La primera y esencial cuestión que se nos plantea es la ausencia total y absoluta

de la más mínima prueba que acredite que el supuesto hecho lesivo se produjo en la

forma e incluso en el lugar descrito por la interesada. La simple presentación de

una fotografía con irregularidades en el acerado no constituyen demostración ni del

siniestro ni de las circunstancias que la peticionaria de la indemnización afirma

concurrieron, siendo éste el imprescindible presupuesto de partida para toda reclamación

por los daños derivados de un eventual accidente en la vía pública.

Aunque (y lo decimos a efectos dialécticos) se hubiera probado el hecho anterior,

también razonaríamos al respecto que el acerado es amplio y regular en su piso, y

solamente en el borde extremo interior, junto al césped, existe un levantamiento en

una de las piezas de la solería, fácilmente evitable si se camina con una diligencia

mínima exigida a cualquier peatón.

La propuesta de resolución considera que no puede apreciarse la relación causal, invocando

la doctrina de este Consejo Consultivo y la jurisprudencia sobre la diligencia media

exigible a los peatones que reclaman por caídas en la vía pública y los estándares

de conservación de los elementos de las infraestructuras viarias.

En este punto damos por reproducido nuestro dictamen 810/2013, en el que se resume

la doctrina de este Consejo Consultivo al advertir que en este género de reclamaciones

no es posible convertir a la Administración Pública en aseguradora universal de todos

los riesgos ?ratione loci? (o ?ratione materiae?), dando cabida a sucesos lesivos que podrían haberse evitado por los lesionados

obrando con la debida diligencia. El referido dictamen señala, en línea con la jurisprudencia

en la materia, que, si se aceptara un planteamiento maximalista, la responsabilidad

objetiva de la Administración se transformaría en un sistema providencialista no contemplado

en nuestro ordenamiento jurídico (STS de 5 junio de 1998).

En este mismo plano de análisis, en el dictamen 747/2020 subrayamos la importancia

de examinar el nexo causal alegado por los reclamantes a la luz de las variadas circunstancias

concurrentes en la producción del suceso lesivo, prestando especial atención a la

conducta de la propia víctima, a la que resulta exigible un mínimo de diligencia cuando

hace uso de las vías públicas u otros espacios en los que acaecen los sucesos lesivos.

De conformidad con dicha doctrina, y teniendo en cuenta la inspección ocular y las

comprobaciones del Servicio al que la reclamante atribuye el daño, junto con las fotografías

que se incorporan al expediente, consideramos que resulta ajustada a Derecho la propuesta

de resolución desestimatoria de la reclamación.

CONCLUSIÓN

Se dictamina favorablemente la propuesta de resolución desestimatoria de la reclamación

de responsabilidad patrimonial de la Administración formulada frente al Ayuntamiento

de Málaga a instancia de doña (...).