Dictamen de Consejo Consultivo de Andalucía 0572/2017 de 05 de octubre de 2017

Cuestión

Responsabilidad patrimonial de la Administración derivada de caída peatonal.

Inexistencia de nexo causal.

Resumen

Organo Solicitante:

Ayuntamiento de Marbella (Málaga)

Ponentes:

Álvarez Civantos, Begoña

Castillo Gutiérrez, Manuel del. Letrado

Número Marginal:

II.541

Contestacion

Número marginal: II.541

DICTAMEN Núm.: 572/2017, de 5 de octubre

Ponencia: Álvarez Civantos, Begoña

Castillo Gutiérrez, Manuel del. Letrado

Órgano solicitante: Ayuntamiento de Marbella (Málaga)

Cuestión sometida a dictamen y principales temas tratados: Responsabilidad patrimonial de la Administración derivada de caída peatonal.

Inexistencia de nexo causal.

TEXTO DEL DICTAMEN

FUNDAMENTOS JURÍDICOS

I

Se solicita dictamen de este Consejo Consultivo sobre el procedimiento de responsabilidad patrimonial de la Administración tramitado por el Ayuntamiento de Marbella (Málaga)), en respuesta a la reclamación formulada por doña L.L.D.

Teniendo en cuenta que la indemnización solicitada asciende a 75.537,90 euros, el dictamen resulta preceptivo, de conformidad con lo establecido en el artículo 17.14 de la Ley 4/2005, de 8 de abril, del Consejo Consultivo de Andalucía; norma concordante con lo que estableció el apartado 3 del artículo 142 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, en la redacción dada por la disposición final cuadragésima de la Ley 2/2011, de 4 de marzo, de Economía Sostenible (ambas derogadas), y con lo que actualmente se dispone en el artículo 81.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPAC), según interpretación reiterada de este Consejo Consultivo.

El procedimiento examinado está regido por la Ley 30/1992, y por el Reglamento de los Procedimientos de las Administraciones Públicas en materia de responsabilidad patrimonial, aprobado por el Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo, y ello de conformidad con lo establecido en la disposición transitoria tercera, párrafo a) de la Ley 39/2015, de la que deriva que a los procedimientos iniciados antes de la entrada en vigor de dicha Ley ?no les será de aplicación la misma, rigiéndose por la normativa anterior?.

II

La responsabilidad patrimonial de la Administración, garantizada como principio general en el artículo 9.3 de nuestra Constitución, se configura básicamente en el artículo 106.2 del mismo texto constitucional como el derecho de los particulares, en los términos establecidos por la ley, ?a ser indemnizados por toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos?.

La previsión constitucional está actualmente regulada en el capítulo IV del título preliminar de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público y en los artículos 65, 67, 81, 91, 92, 96.4 y 114.1.e) de la Ley 39/2015, antes citada. No obstante, dado la fecha en que sucedieron los hechos y el momento de inicio del procedimiento, por un lado, y la fecha en que entraron en vigor ambas leyes a estos efectos (disposición final decimoctava, apartado 1, y disposición final séptima, párrafo primero, respectivamente), por otro lado, el régimen aplicable es el previsto en los artículos 139 a 144 de la Ley 30/1992, desarrollados reglamentariamente por el Real Decreto 429/1993.

En todo caso, el legislador ha optado, dentro de las posibilidades de configuración legal que ofrece el citado artículo 106.2 de la Constitución, por hacer responder a la Administración de los daños ocasionados por el funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos, sin que la fórmula, en la opinión generalizada de la doctrina y de la jurisprudencia, deba conducir a una mera responsabilidad por resultado, ni a que la Administración, por la vía del instituto de la responsabilidad patrimonial extracontractual, resulte aseguradora de todos los daños producidos en el ámbito público. Tal razonamiento debe completarse con el deber genérico que vincula a todos los ciudadanos de prestar la colaboración debida para el buen funcionamiento de los servicios, coadyuvando así a la evitación o atenuación de los eventuales daños derivados de su funcionamiento.

La referida normativa estatal sobre responsabilidad patrimonial de la Administración resulta de aplicación a las Entidades que integran la Administración Local, tal y como precisa el artículo 54 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local y la propia Ley 30/1992 (arts. 1 y 2), de acuerdo con lo previsto en el artículo 149.1.18ª de la Constitución.

Las consideraciones precedentes permiten afirmar que la responsabilidad patrimonial de la Administración, según se desprende de los artículos 139 y siguientes de la Ley 30/1992 y de la jurisprudencia emanada sobre la materia, exige la concurrencia de los siguientes presupuestos:

1º) La existencia de un daño efectivo, evaluable económicamente e individualizado en relación a una persona o grupo de personas.

2º) El daño ha de ser antijurídico, en el sentido de que la persona que lo sufre no tenga el deber jurídico de soportarlo, de acuerdo con la Ley (art. 141.1 de la Ley 30/1992).

3º) La imputabilidad de la Administración frente a la actividad causante del daño, es decir, la integración del agente en el marco de la organización administrativa a la que pertenece o la titularidad pública del bien, del servicio o de la actividad en cuyo ámbito aquél se produce.

4º) La relación de causa a efecto entre la actividad administrativa y el resultado del daño, que no se apreciaría en el caso de que éste estuviese determinado por hechos indiferentes, inadecuados o inidóneos, o por los notoriamente extraordinarios determinantes de fuerza mayor. Por otra parte, se ha de considerar que la injerencia de un tercero o el comportamiento de la propia víctima son posibles circunstancias productoras de la ruptura del nexo causal, si han sido determinantes del daño, o susceptibles de modular el alcance de la responsabilidad de la Administración, graduando el importe de la indemnización si, en concurrencia con el funcionamiento del servicio, han contribuido también a su producción.

5º) Ausencia de fuerza mayor.

Junto a los presupuestos referidos debe tenerse en cuenta, además, que la reclamación se ha de formular en el plazo de un año, tal y como prevé el artículo 142.5 de la Ley 30/1992.

Debe también subrayarse que la prueba de los hechos constitutivos de la reclamación es carga del interesado, aunque la Administración tiene la obligación de facilitar al ciudadano todos los medios a su alcance para cumplir con dicha carga, señaladamente en los casos en que los datos estén sólo en poder de aquélla. De la misma manera los hechos impeditivos, extintivos o moderadores de la responsabilidad son carga exigible a la Administración (art. 217 de la Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil, por remisión del art. 60.4 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa).

Finalmente, el Reglamento de los procedimientos de las Administraciones Públicas en materia de responsabilidad patrimonial, aprobado por el citado Real Decreto 429/1993, aplicable a todas las Administraciones Públicas, de acuerdo con su artículo 1.2, sin perjuicio de las especialidades procedimentales que las Comunidades Autónomas puedan establecer en virtud de las competencias estatutariamente asumidas en materia de responsabilidad patrimonial, señala en su artículo 12.2 que se solicitará que el dictamen del Órgano Consultivo competente se pronuncie sobre la existencia o no de relación de causalidad entre el funcionamiento del servicio público y la lesión producida y, en su caso, sobre la valoración del daño causado y la cuantía y modo de la indemnización.

Eso no obsta a que este Consejo Consultivo entre a valorar el resto de los presupuestos de la responsabilidad patrimonial de la Administración, dado que los términos del precepto únicamente implican que, necesariamente, el pronunciamiento debe abarcar aquellos extremos, sin excluir los demás, como, por otra parte, resulta lógico admitir ante la estrecha relación existente entre los distintos presupuestos de la responsabilidad, de forma que para su correcto pronunciamiento sobre los mencionados en el reseñado artículo 12.2 será precisa la apreciación de los restantes. Incluso cabe reconocer, a la luz del principio de eficacia que debe presidir la actuación administrativa, la legitimidad de este Consejo Consultivo para examinar la corrección del procedimiento seguido en orden a determinar la existencia o no de responsabilidad administrativa.

III

El análisis de la reclamación lleva a señalar, ante todo, que ha sido formulada por persona interesada y activamente legitimada para reivindicar el derecho a ser indemnizada por lesiones que atribuye al mal funcionamiento de un servicio público [arts. 31.1.a) y 139.1 de la Ley 30/1992]. La interesada, en este sentido, solicita el resarcimiento de los daños físicos sufridos como consecuencia de la caída ocurrida en una vía pública de Marbella, que atribuye al mal estado de la acera -hundimiento de una loseta-.

Por otro lado, hay que hacer notar que la reclamación se presentó antes de concluir el plazo de un año previsto por el artículo 142.5 de la Ley 30/1992, llegándose a esta conclusión sin necesidad de considerar la fecha de determinación de las secuelas, ya que el accidente ocurrió el 21 de mayo de 2015 y la reclamación se presentó el 9 de noviembre siguiente.

En cuanto al procedimiento, debe señalarse que se ha superado con creces el plazo de seis meses para resolver y notificar la resolución (art. 13.3 del Reglamento de los procedimientos de las Administraciones Públicas en materia de responsabilidad patrimonial); demora que opera en detrimento del principio de eficacia administrativa y del derecho de los ciudadanos a que sus pretensiones se resuelvan en plazo. A este respecto, se recuerda, al respecto, que la exigencia de resolver en plazo se ha venido a acentuar con el Estatuto de Autonomía para Andalucía, que en su artículo 31 consagra el derecho a una buena administración, incluyendo la resolución de los asuntos en un plazo razonable.

Sin perjuicio de lo anterior, hay que señalar que la Administración está obligada a resolver (art. 42.1 de la Ley 30/1992), sin vinculación al sentido del silencio [arts. 43.4.b) de dicha Ley].

Por otro lado, hay que recordar que la comunicación a la interesada del plazo para dictar la resolución y para su notificación, así como de los efectos del silencio administrativo, debe realizarse en el plazo de diez días (hábiles) siguientes a la recepción de la solicitud, como exige el artículo 42.4, párrafo segundo, de la Ley 30/1992.

IV

En cuanto a la naturaleza de los daños objeto de reclamación, es claro que resultan efectivos, individualizados y económicamente evaluables (art. 139.2 de la ley 30/1992); daños que habrán de ser indemnizados en caso de que se considere acreditado que el accidente y las secuelas derivadas presentan un nexo causal directo con el funcionamiento del servicio público de conservación de vías públicas, supuestamente defectuoso según la parte reclamante, pues en tal caso no existe título jurídico que obligue a soportar los daños alegados (art. 141.1 de la Ley 30/1992).

Enlazando con lo que se acaba de afirmar, hay que hacer notar que también concurre el requisito de imputabilidad, entendido en el limitado sentido que al mismo se le atribuye en el fundamento jurídico segundo de este dictamen. A tal efecto basta con comprobar que la interesada atribuye la responsabilidad de lo sucedido al Ayuntamiento de Marbella al existir un desnivel en el acerado de la vía pública. En este punto, se recuerda el artículo 92.2, párrafos e) y f), del Estatuto de Autonomía para Andalucía contempla la competencia municipal sobre la conservación de vías públicas urbanas y rurales, así como la ordenación de la movilidad y accesibilidad de personas y vehículos en las vías urbanas; competencias que se hallan previstas en los artículos 25.2 de la Ley 7/1985 y 9.10 de la Ley 5/2010, de 11 de junio, de Autonomía Local de Andalucía.

Por último, hemos de razonar a propósito de la eventual concurrencia de relación de causalidad entre el daño y el servicio público, dando para ello por reproducida la doctrina de este Consejo Consultivo acerca de la carga de la prueba y sobre la base de las reglas que se anticipan en el segundo fundamento jurídico de este dictamen. A la vista del material probatorio del expediente, procede dilucidar si el accidente de la reclamante puede atribuirse, en relación de causa a efecto, a la existencia de un desnivel en la acera, y sin que haya mediado culpa o conducta poco diligente de aquella.

De conformidad con el relato fáctico plasmado en el escrito de reclamación, la caída se produce el 21 de mayo de 2015, cuando la interesada tropieza con un desnivel existente en el acerado debido al hundimiento de una de las losetas que lo conforman; accidente que se produce mientras desempeñaba su trabajo como camarera al servir en la terraza del local.

Al examinar las imágenes fotográficas que se incorporan por la propia parte reclamante al expediente, se comprueba que el desnivel entre la loseta hundida y las que la circundan es mínimo, ya que apenas alcanza 1 cm. No se trata de negar la existencia de un irrelevante desperfecto, que ciertamente existe, sino de razonar que tales irregularidades se encuentran dentro de la normalidad en cualquier ciudad sometida al uso continuo de vehículos y peatones, así como a las inclemencias del tiempo. En este caso, el hundimiento derivado de la inestabilidad de la argamasa que sujetaba la loseta es evitable fácilmente.

La otra circunstancia a tener en cuenta, según el escrito de reclamación, es que la accidentada estaba en su lugar de trabajo, por lo que conocía perfectamente la existencia del leve desperfecto, razón de más para evitarlo. Además, se trata de un accidente de trabajo, y como tal deberá ser tratado y compensado económicamente.

En resumen, lo que de forma razonable se puede colegir de las circunstancias concurrentes es que existe un pequeño hundimiento en una loseta del acerado, fácilmente evitable mediante un mínimo levantamiento de la extremidad, en el lugar de trabajo de la reclamante, todo lo cual apunta a un caminar descuidado por parte de la accidentada, omitiendo la diligencia exigible, y produciendo ello la ruptura del necesario nexo causal entre el daño y el servicio público, lo cual nos aboca a dictaminar favorablemente la propuesta de resolución desestimatoria.

CONCLUSIÓN

Se dictamina favorablemente la propuesta de acuerdo desestimatorio de la reclamación de responsabilidad patrimonial de la Administración formulada frente al Ayuntamiento de Marbella (Málaga) por doña L.L.D.