Dictamen de Consejo Consultivo de Andalucía 0551/2017 de 27 de septiembre de 2017

Cuestión

Responsabilidad patrimonial de la Administración derivada de caída peatonal.

Inexistencia de nexo causal.

Resumen

Organo Solicitante:

Ayuntamiento de Marbella (Málaga)

Ponentes:

Escuredo Rodríguez, Rafael

Roldán Martín, Ana Isabel. Letrada

Número Marginal:

II.524

Contestacion

Número marginal: II.524

DICTAMEN Núm.: 551/2017, de 27 de septiembre

Ponencia: Escuredo Rodríguez, Rafael

Roldán Martín, Ana Isabel. Letrada

Órgano solicitante: Ayuntamiento de Marbella (Málaga)

Cuestión sometida a dictamen y principales temas tratados: Responsabilidad patrimonial de la Administración derivada de caída peatonal.

Inexistencia de nexo causal.

TEXTO DEL DICTAMEN

FUNDAMENTOS JURÍDICOS

I

Se solicita a dictamen de este Consejo Consultivo sobre el procedimiento de responsabilidad patrimonial de la Administración tramitado por el Ayuntamiento de Marbella (Málaga), en respuesta a la reclamación interpuesta por doña VV.L.A.

Teniendo en cuenta que la indemnización solicitada asciende a 19.448,58 euros, el dictamen resulta preceptivo, de conformidad con lo establecido en el artículo 17.14 de la Ley 4/2005, de 8 de abril, del Consejo Consultivo de Andalucía; norma concordante con lo que estableció el apartado 3 del artículo 142 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, en la redacción dada por la disposición final cuadragésima de la Ley 2/2011, de 4 de marzo, de Economía Sostenible (ambas derogadas), y con lo que actualmente se dispone en el artículo 81.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPAC), según interpretación reiterada de este Consejo Consultivo.

El procedimiento examinado está regido por la Ley 30/1992, y por el Reglamento de los Procedimientos de las Administraciones Públicas en materia de responsabilidad patrimonial, aprobado por el Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo, y ello de conformidad con lo establecido en la disposición transitoria tercera, párrafo a) de la Ley 39/2015, de la que deriva que a los procedimientos iniciados antes de la entrada en vigor de dicha Ley ?no les será de aplicación la misma, rigiéndose por la normativa anterior?.

II

La responsabilidad patrimonial de la Administración, garantizada como principio general en el artículo 9.3 de nuestra Constitución, se configura básicamente en el artículo 106.2 del mismo texto constitucional como el derecho de los particulares, en los términos establecidos por la ley, ?a ser indemnizados por toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos?.

La previsión constitucional está actualmente regulada en el capítulo IV del título preliminar de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público y en los artículos 65, 67, 81, 91, 92. 96.4 y 114.1.e) de la Ley 39/2015, antes citada. No obstante, dado la fecha en que sucedieron los hechos y el momento de inicio del procedimiento, por un lado, y la fecha en que entraron en vigor ambas leyes a estos efectos (disposición final decimoctava, apartado 1, y disposición final séptima, párrafo primero, respectivamente), por otro lado, el régimen aplicable es el previsto en los artículos 139 a 144 de la Ley 30/1992, desarrollados reglamentariamente por el Real Decreto 429/1993.

En todo caso, el legislador ha optado, dentro de las posibilidades de configuración legal que ofrece el citado artículo 106.2 de la Constitución, por hacer responder a la Administración de los daños ocasionados por el funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos, sin que la fórmula, en la opinión generalizada de la doctrina y de la jurisprudencia, deba conducir a una mera responsabilidad por resultado, ni a que la Administración, por la vía del instituto de la responsabilidad patrimonial extracontractual, resulte aseguradora de todos los daños producidos en el ámbito público. Tal razonamiento debe completarse con el deber genérico que vincula a todos los ciudadanos de prestar la colaboración debida para el buen funcionamiento de los servicios, coadyuvando así a la evitación o atenuación de los eventuales daños derivados de su funcionamiento.

La referida normativa estatal sobre responsabilidad patrimonial de la Administración resulta de aplicación a las Entidades que integran la Administración Local, tal y como precisa el artículo 54 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local y la propia Ley 30/1992 (arts. 1 y 2), de acuerdo con lo previsto en el artículo 149.1.18ª de la Constitución.

Las consideraciones precedentes permiten afirmar que la responsabilidad patrimonial de la Administración, según se desprende de los artículos 139 y siguientes de la Ley 30/1992 y de la jurisprudencia emanada sobre la materia, exige la concurrencia de los siguientes presupuestos:

1º) La existencia de un daño efectivo, evaluable económicamente e individualizado en relación a una persona o grupo de personas.

2º) El daño ha de ser antijurídico, en el sentido de que la persona que lo sufre no tenga el deber jurídico de soportarlo, de acuerdo con la Ley (art. 141.1 de la Ley 30/1992).

3º) La imputabilidad de la Administración frente a la actividad causante del daño, es decir, la integración del agente en el marco de la organización administrativa a la que pertenece o la titularidad pública del bien, del servicio o de la actividad en cuyo ámbito aquél se produce.

4º) La relación de causa a efecto entre la actividad administrativa y el resultado del daño, que no se apreciaría en el caso de que éste estuviese determinado por hechos indiferentes, inadecuados o inidóneos, o por los notoriamente extraordinarios determinantes de fuerza mayor. Por otra parte, se ha de considerar que la injerencia de un tercero o el comportamiento de la propia víctima son posibles circunstancias productoras de la ruptura del nexo causal, si han sido determinantes del daño, o susceptibles de modular el alcance de la responsabilidad de la Administración, graduando el importe de la indemnización si, en concurrencia con el funcionamiento del servicio, han contribuido también a su producción.

5º) Ausencia de fuerza mayor.

Junto a los presupuestos referidos debe tenerse en cuenta, además, que la reclamación se ha de formular en el plazo de un año, tal y como prevé el artículo 142.5 de la Ley 30/1992.

Debe también subrayarse que la prueba de los hechos constitutivos de la reclamación es carga del interesado, aunque la Administración tiene la obligación de facilitar al ciudadano todos los medios a su alcance para cumplir con dicha carga, señaladamente en los casos en que los datos estén sólo en poder de aquélla. De la misma manera los hechos impeditivos, extintivos o moderadores de la responsabilidad son carga exigible a la Administración (art. 217 de la Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil, por remisión del art. 60.4 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa).

Finalmente, el Reglamento de los procedimientos de las Administraciones Públicas en materia de responsabilidad patrimonial, aprobado por el citado Real Decreto 429/1993, aplicable a todas las Administraciones Públicas, de acuerdo con su artículo 1.2, sin perjuicio de las especialidades procedimentales que las Comunidades Autónomas puedan establecer en virtud de las competencias estatutariamente asumidas en materia de responsabilidad patrimonial, señala en su artículo 12.2 que se solicitará que el dictamen del Órgano Consultivo competente se pronuncie sobre la existencia o no de relación de causalidad entre el funcionamiento del servicio público y la lesión producida y, en su caso, sobre la valoración del daño causado y la cuantía y modo de la indemnización.

Eso no obsta a que este Consejo Consultivo entre a valorar el resto de los presupuestos de la responsabilidad patrimonial de la Administración, dado que los términos del precepto únicamente implican que, necesariamente, el pronunciamiento debe abarcar aquellos extremos, sin excluir los demás, como, por otra parte, resulta lógico admitir ante la estrecha relación existente entre los distintos presupuestos de la responsabilidad, de forma que para su correcto pronunciamiento sobre los mencionados en el reseñado artículo 12.2 será precisa la apreciación de los restantes. Incluso cabe reconocer, a la luz del principio de eficacia que debe presidir la actuación administrativa, la legitimidad de este Consejo Consultivo para examinar la corrección del procedimiento seguido en orden a determinar la existencia o no de responsabilidad administrativa.

III

El examen del expediente lleva a señalar, ante todo, la legitimación de la reclamante [arts. 31.1.a) y 139.1 de la Ley 30/1992], pues es quien sufre los daños por los que solicita una indemnización. Actúa mediante representante, habiendo quedado debidamente acreditada dicha representación en el expediente administrativo.

En distinto plano, es claro que la acción se ha ejercitado en el plazo establecido en el artículo 142.5 de la Ley 30/1992. En efecto, dicha conclusión puede establecerse sin necesidad de determinar la fecha de estabilización de las secuelas, dado que la reclamación se formuló mediante denuncia efectuada ante la Policía Local el 17 de septiembre de 2014 y el accidente tuvo lugar el 8 de ese mismo mes y año.

En relación con el procedimiento, aunque se ha tramitado en su integridad, ha de hacerse notar que se ha superado con creces el plazo de seis meses establecido para resolver y notificar la resolución, previsto en el Reglamento de los procedimientos de las Administraciones Públicas en materia de responsabilidad (art. 13.3). A este respecto se recuerda el deber de la Administración de actuar conforme a los principios de eficacia y celeridad y de respetar el derecho de los ciudadanos a ver resueltas en plazo sus pretensiones; exigencia que se acentúa con el Estatuto de Autonomía para Andalucía, cuyo artículo 31 consagra el derecho a una buena administración, incluyendo la resolución de los asuntos en un plazo razonable.

Sin perjuicio de lo anterior, el transcurso del plazo de resolución y notificación no exime a la Administración de su obligación de resolver expresamente y sin vinculación alguna con el sentido del silencio desestimatorio producido [arts. 42.1 y 43.4.b) de la Ley 30/1992].

Por otro lado, aunque se ha comunicado a la reclamante el plazo para dictar la resolución y para su notificación, así como los efectos del silencio administrativo, se recuerda que tal comunicación debería haberse realizado en el plazo de diez días (hábiles) desde la recepción de la solicitud, como exige el artículo 42.4, párrafo segundo, de la Ley 30/1992.

IV

Sentado lo anterior, cabe afirmar que el daño alegado es efectivo, individualizado y económicamente evaluable (art. 139.2 de la Ley 30/1992). En caso de que se considere probada la relación causal con el funcionamiento del servicio público, sin interferencia de terceros o del propio perjudicado, dicho daño daría lugar a responsabilidad patrimonial, al no existir título jurídico que obligue a soportarlo.

Del mismo modo, puede afirmarse que concurre el requisito de imputabilidad del daño en el limitado sentido que al mismo se le atribuye en el segundo fundamento jurídico, puesto que el daño acontece en una vía pública y el actor alega que fue producido por el deficiente estado del acerado. Siendo así, se establece, siempre según la versión del reclamante, la vinculación del hecho lesivo con el funcionamiento de un ?servicio público? de competencia municipal. A este respecto, hay que recordar que el artículo 92.2, párrafos e) y f), del Estatuto de Autonomía para Andalucía, señala como competencias propias de los Ayuntamientos ?la conservación de vías públicas urbanas y rurales? y ?la ordenación de la movilidad y accesibilidad de personas y vehículos en las vías urbanas?; competencias éstas previstas, entre otras, en el artículo 25.2 de la Ley 7/1985 y en el artículo 9.10 de la Ley 5/2010, de 11 de junio, de Autonomía Local de Andalucía.

En este plano, conviene recordar que corresponde al reclamante la prueba del nexo causal (arts. 217.2 de la Ley de Enjuiciamiento Civil y 6 del Reglamento de los procedimientos de las Administraciones Públicas en materia de responsabilidad patrimonial), mientras que la Administración tiene a su cargo la prueba de los hechos obstativos a su existencia (art. 217.3 de la Ley de Enjuiciamiento Civil), como ya se adelantó en el segundo fundamento jurídico de este dictamen.

Según la reclamación, la caída se produjo cuando doña VV.L.A., aproximadamente a las 11:30 horas del día 8 de septiembre de 2014, caminaba por la acera de la avenida Ricardo Soriano, junto al nº 12 (Edif. Salamanca), en sentido Málaga. Pisó una arqueta existente en la acera, la cual tiene un bordillo sobresaliente y cayó al suelo, provocándole lesiones consistentes en fractura de mandíbula y cóndilo izquierdo (oído), para cuya curación ha precisado de asistencia médica.

El accidente se produce, según identifica la propia reclamante, en la arqueta que hay frente a la entrada de ?Massimo Dutti?. Examinadas las diversas fotografías aportadas al expediente parece evidente, como así se reconoce en el informe emitido por la Aseguradora M. (con quien tiene contratada póliza el Ayuntamiento de Marbella), que los informes emitidos por el Servicio Municipal supuestamente causante del daño se emiten, realizada visita al lugar, considerando una arqueta que ya ha sido sustituida, por lo que tales informes no pueden ser considerados a efectos probatorios.

No obstante, debe ponerse de manifiesto que en las fotografías aportadas por la reclamante, correspondientes al tiempo de la caída, no se observa el mal estado de la arqueta. Este hecho tampoco se desprende del acta de presencia notarial, levantada al día siguiente de producirse la caída -9 de septiembre de 2014- donde se pone de manifiesto el mal estado de las baldosas colocadas en el lugar, las cuales se dice que están colocadas ?de forma irregular sin estar alineadas con la línea horizontal de la rasante del suelo. Especialmente se encontraba mal alineada la baldosa que aparece en la fotografía número 1. Comprobé que, al pisar encima de una de las esquinas de dicha baldosa, se elevaba ligeramente la esquina opuesta de la misma, ya que dicha baldosa no estaba fijada de forma estable y se movía ligeramente al pisarla?. Sin embargo, nada se dice respecto a la arqueta que fue precisamente la que motivó la caída al ser pisada por la reclamante como ella misma indica.

En el informe emitido por la Policía Local, tras personarse en el lugar el día 17 de septiembre de 2014 a las 12:20 horas, sí se hace expresa mención al estado de la arqueta que fue la causante del accidente. El agente confirma que ?la arqueta se encuentra en el lugar que manifiesta el denunciante, que la misma se mueve con facilidad cuando se pisa y que en principio para una persona con cierta agilidad no presentaría peligro, pero sí podría suponer un problema para una persona mayor o alguien con movilidad reducida?. Es decir, según el testimonio del Policía Local, la arqueta no supone riesgo alguno para los peatones pues el desperfecto solo consiste en que se mueve al ser pisada.

Además, si se observa el conjunto de las fotografías incorporadas, se advierte que dicha arqueta se encuentra en una acera muy amplia, de unos cuatro metros de ancha, habiendo ocurrido el accidente a plena luz del día. Por otro lado, tampoco obran en el expediente pruebas, al margen de su propio testimonio, de que la reclamante se cayera en el lugar indicado ni tampoco en la forma por ella expresada.

En definitiva, todos los argumentos expuestos, permiten concluir que con un mínimo de diligencia podía haberse evitado el accidente, de tal forma que no pone de manifiesto una dejación en la prestación de las funciones de conservación y mantenimiento que competen a la Administración municipal. Y es que, como ha señalado este Consejo (dictamen 39/2008, entre otros), en el concreto evento dañoso ?caída en vía pública?, deben distinguirse aquellos supuestos que sean manifiesta infracción de los deberes de diligencia en el cuidado de la vía pública (por ejemplo: grandes socavones, ausencia de señalizaciones, señalizaciones tan confusas que conduzcan al accidente), los cuales serían una manifestación de la inobservancia por parte de la Administración del deber de cuidado y vigilancia que le es atribuido por el ordenamiento jurídico, de aquellos otros desperfectos de la vía pública, o consecuencia de prestación de determinados servicios, que deben ser soportados por los ciudadanos. No resulta exigible, según la conciencia social, que en una ciudad el pavimento de toda ella carezca de fisuras menores, o no haya alguna ausencia de losetas, pues la tarea que conduciría a ello es prácticamente imposible e inasumible desde el punto de vista del coste. De igual modo, tampoco parece exigible, siempre razonando en vía de ejemplo, que la prestación de los servicios de mantenimiento implique necesariamente la inexistencia de pequeños desperfectos.

De la misma forma, este Consejo ha puesto de manifiesto, en reiteradas ocasiones, que no es posible pedir al ciudadano medio una diligencia especial que le imponga sobreponerse a las disfunciones, en principio, imprevisibles en el funcionamiento de los servicios públicos. Sin embargo, sí ha de exigirse una diligencia mínima que le permita desenvolverse con normalidad por los espacios públicos, haciendo frente a los riesgos ostensibles y a los propios de la ordenación de tales espacios. En este contexto, se impondrá siempre una valoración de las circunstancias presidida por un instrumento interpretativo, ya conocido en nuestro Derecho y suficientemente consagrado, como es el principio de razonabilidad.

Pues bien, en el caso examinado, se considera que dicha diligencia mínima no existió por los motivos expuestos, además del déficit probatorio al que se hacía referencia más arriba. En consecuencia, se puede concluir afirmando que no existe relación de causalidad entre el daño invocado y la actuación de la Administración reclamada, razón por la que se ha de dictaminar favorablemente la propuesta de resolución desestimatoria remitida.

CONCLUSIÓN

Se dictamina favorablemente la propuesta de resolución desestimatoria de la reclamación de responsabilidad patrimonial de la Administración, en el procedimiento tramitado por el Ayuntamiento de Marbella (Málaga), a instancia de doña VV.L.A.