Dictamen de Consejo Consultivo de Andalucía 0549/2017 de 27 de septiembre de 2017

Cuestión

Responsabilidad patrimonial de la Administración derivada de caída peatonal.

Inexistencia de nexo causal.

Resumen

Organo Solicitante:

Ayuntamiento de Huelva

Ponentes:

Gutiérrez Melgarejo, Marcos J.

Guisado Barrilao, José Mario. Letrado

Número Marginal:

II.522

Contestacion

Número marginal: II.522

DICTAMEN Núm.: 549/2017, de 27 de septiembre

Ponencia: Gutiérrez Melgarejo, Marcos J.

Guisado Barrilao, José Mario. Letrado

Órgano solicitante: Ayuntamiento de Huelva

Cuestión sometida a dictamen y principales temas tratados: Responsabilidad patrimonial de la Administración derivada de caída peatonal.

Inexistencia de nexo causal.

TEXTO DEL DICTAMEN

FUNDAMENTOS JURÍDICOS

I

Se solicita dictamen de este Consejo Consultivo sobre el procedimiento de responsabilidad patrimonial de la Administración solicitado por el Ayuntamiento de Huelva, a instancia de doña M.B.D.

Teniendo en cuenta que la indemnización solicitada asciende a 18.044,97 euros, el dictamen resulta preceptivo, de conformidad con lo establecido en el artículo 17.14 de la Ley 4/2005, de 8 de abril, del Consejo Consultivo de Andalucía; norma concordante con lo que estableció el apartado 3 del artículo 142 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, en la redacción dada por la disposición final cuadragésima de la Ley 2/2011, de 4 de marzo, de Economía Sostenible (ambas derogadas), y con lo que actualmente se dispone en el artículo 81.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPAC), según interpretación reiterada de este Consejo Consultivo.

El procedimiento examinado está regido por la Ley 30/1992, y por el Reglamento de los Procedimientos de las Administraciones Públicas en materia de responsabilidad patrimonial, aprobado por el Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo, y ello de conformidad con lo establecido en la disposición transitoria tercera, párrafo a) de la Ley 39/2015, de la que deriva que a los procedimientos iniciados antes de la entrada en vigor de dicha Ley ?no les será de aplicación la misma, rigiéndose por la normativa anterior?.

II

La responsabilidad patrimonial de la Administración, garantizada como principio general en el artículo 9.3 de nuestra Constitución, se configura básicamente en el artículo 106.2 del mismo texto constitucional como el derecho de los particulares, en los términos establecidos por la ley, ?a ser indemnizados por toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos?.

La previsión constitucional está actualmente regulada en el capítulo IV del título preliminar de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, y en los artículos 65, 67, 81, 91, 92, 96.4 y 114.1.e) de la Ley 39/2015, antes citada. No obstante, dado la fecha en que sucedieron los hechos y el momento de inicio del procedimiento, por un lado, y la fecha en que entraron en vigor ambas leyes a estos efectos (disposición final decimoctava, apartado 1, y disposición final séptima, párrafo primero, respectivamente), por otro lado, el régimen aplicable es el previsto en los artículos 139 a 144 de la Ley 30/1992, desarrollados reglamentariamente por el Real Decreto 429/1993.

En todo caso, el legislador ha optado, dentro de las posibilidades de configuración legal que ofrece el citado artículo 106.2 de la Constitución, por hacer responder a la Administración de los daños ocasionados por el funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos, sin que la fórmula, en la opinión generalizada de la doctrina y de la jurisprudencia, deba conducir a una mera responsabilidad por resultado, ni a que la Administración, por la vía del instituto de la responsabilidad patrimonial extracontractual, resulte aseguradora de todos los daños producidos en el ámbito público. Tal razonamiento debe completarse con el deber genérico que vincula a todos los ciudadanos de prestar la colaboración debida para el buen funcionamiento de los servicios, coadyuvando así a la evitación o atenuación de los eventuales daños derivados de su funcionamiento.

La referida normativa estatal sobre responsabilidad patrimonial de la Administración resulta de aplicación a las Entidades que integran la Administración Local, tal y como precisa el artículo 54 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local y la propia Ley 30/1992 (arts. 1 y 2), de acuerdo con lo previsto en el artículo 149.1.18ª de la Constitución.

Las consideraciones precedentes permiten afirmar que la responsabilidad patrimonial de la Administración, según se desprende de los artículos 139 y siguientes de la Ley 30/1992 y de la jurisprudencia emanada sobre la materia, exige la concurrencia de los siguientes presupuestos:

1º) La existencia de un daño efectivo, evaluable económicamente e individualizado en relación a una persona o grupo de personas.

2º) El daño ha de ser antijurídico, en el sentido de que la persona que lo sufre no tenga el deber jurídico de soportarlo, de acuerdo con la Ley (art. 141.1 de la Ley 30/1992).

3º) La imputabilidad de la Administración frente a la actividad causante del daño, es decir, la integración del agente en el marco de la organización administrativa a la que pertenece o la titularidad pública del bien, del servicio o de la actividad en cuyo ámbito aquél se produce.

4º) La relación de causa a efecto entre la actividad administrativa y el resultado del daño, que no se apreciaría en el caso de que éste estuviese determinado por hechos indiferentes, inadecuados o inidóneos, o por los notoriamente extraordinarios determinantes de fuerza mayor. Por otra parte, se ha de considerar que la injerencia de un tercero o el comportamiento de la propia víctima son posibles circunstancias productoras de la ruptura del nexo causal, si han sido determinantes del daño, o susceptibles de modular el alcance de la responsabilidad de la Administración, graduando el importe de la indemnización si, en concurrencia con el funcionamiento del servicio, han contribuido también a su producción.

5º) Ausencia de fuerza mayor.

Junto a los presupuestos referidos debe tenerse en cuenta, además, que la reclamación se ha de formular en el plazo de un año, tal y como prevé el artículo 142.5 de la Ley 30/1992.

Debe también subrayarse que la prueba de los hechos constitutivos de la reclamación es carga del interesado, aunque la Administración tiene la obligación de facilitar al ciudadano todos los medios a su alcance para cumplir con dicha carga, señaladamente en los casos en que los datos estén sólo en poder de aquélla. De la misma manera los hechos impeditivos, extintivos o moderadores de la responsabilidad son carga exigible a la Administración (art. 217 de la Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil, por remisión del art. 60.4 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa).

Finalmente, el Reglamento de los procedimientos de las Administraciones Públicas en materia de responsabilidad patrimonial, aprobado por el citado Real Decreto 429/1993, aplicable a todas las Administraciones Públicas, de acuerdo con su artículo 1.2, sin perjuicio de las especialidades procedimentales que las Comunidades Autónomas puedan establecer en virtud de las competencias estatutariamente asumidas en materia de responsabilidad patrimonial, señala en su artículo 12.2 que se solicitará que el dictamen del Órgano Consultivo competente se pronuncie sobre la existencia o no de relación de causalidad entre el funcionamiento del servicio público y la lesión producida y, en su caso, sobre la valoración del daño causado y la cuantía y modo de la indemnización.

Eso no obsta a que este Consejo Consultivo entre a valorar el resto de los presupuestos de la responsabilidad patrimonial de la Administración, dado que los términos del precepto únicamente implican que, necesariamente, el pronunciamiento debe abarcar aquellos extremos, sin excluir los demás, como, por otra parte, resulta lógico admitir ante la estrecha relación existente entre los distintos presupuestos de la responsabilidad, de forma que para su correcto pronunciamiento sobre los mencionados en el reseñado artículo 12.2 será precisa la apreciación de los restantes. Incluso cabe reconocer, a la luz del principio de eficacia que debe presidir la actuación administrativa, la legitimidad de este Consejo Consultivo para examinar la corrección del procedimiento seguido en orden a determinar la existencia o no de responsabilidad administrativa.

III

La reclamante está legitimada para promover el presente expediente al haber sido la persona que ha sufrido los daños alegados [arts. 31.1.a) y 139.1 de la Ley 30/1992]. La intervención de letrado, en representación de aquélla, se acredita debidamente en el expediente.

Por otro lado, la caída tuvo lugar el 26 de marzo de 2015, y con independencia del periodo de estabilización de las secuelas derivadas del accidente, la reclamación se interpuso el 18 de marzo de 2016, es decir, antes del transcurso del plazo del año previsto en el artículo 142.5 de la Ley 30/1992.

Por último y respecto al procedimiento, deben realizarse las siguientes observaciones:

- Se ha superado el plazo para resolver y notificar la resolución, que es de seis meses (art. 13.3 del Reglamento de los procedimientos de las Administraciones Públicas en materia de responsabilidad patrimonial). La referida exigencia se acentúa con el Estatuto de Autonomía para Andalucía, que en su artículo 31 consagra el derecho a una buena administración, incluyendo la resolución de los asuntos en un plazo razonable.

Pese a la producción del silencio administrativo negativo, la Administración está obligada a resolver (art. 42.1 de la Ley 30/1992), sin vinculación alguna al sentido del silencio [art. 43.4.b) de dicha Ley].

- Se ha comunicado a la reclamante el plazo para dictar la resolución y para su notificación, así como los efectos del silencio administrativo, pero tal comunicación no se ha realizado dentro del plazo de diez días (hábiles) siguientes a la recepción de la solicitud, como exige el artículo 42.4, párrafo segundo, de la Ley 30/1992, si bien esta irregularidad no tiene efectos invalidantes (arts. 62.1 y 63 de la Ley citada; actuales artículos 47.1 y 48 de la Ley 39/2015).

IV

En cuanto al daño objeto de reclamación, es efectivo, individualizado, económicamente evaluable, antijurídico e imputable a la Administración contra la que se reclama al atribuirse al estado del acerado de una vía pública.

Resulta oportuno recordar al efecto que el artículo 92.2, párrafos e) y f), del Estatuto de Autonomía para Andalucía, señala como competencias propias de los Ayuntamientos ?la conservación de vías públicas urbanas y rurales? y ?la ordenación de la movilidad y accesibilidad de personas y vehículos en las vías urbanas?; competencias que se hallan igualmente previstas en el artículo 25.2, párrafos d) y g) y 26.1.a) de la Ley 7/1985, al disponer el legislador que corresponde al municipio en todo caso ?infraestructura viaria y otros equipamientos de su titularidad?, ?tráfico, estacionamiento de vehículos y movilidad? y ?acceso a los núcleos de población y pavimentación de las vías públicas?; e igualmente el artículo 9.10 de la Ley 5/2010, de 11 de junio, de Autonomía Local de Andalucía establece como competencia propia de los municipios la ?ordenación, gestión, disciplina y promoción en vías urbanas de su titularidad de la movilidad y accesibilidad de personas, vehículos, sean o no a motor, y animales, y del transporte de personas y mercancías, para lo que podrán fijar los medios materiales y humanos que se consideren necesarios?.

Pero dicho lo anterior, se ha de tener en consideración que el tropiezo se produce sobre un elemento concreto embutido en el acerado como es una arqueta del suministro de agua, siendo competencia de la Empresa Municipal de Aguas de Huelva, S.A. (EMAH) el mantenimiento de esta instalación según los Estatutos de la entidad (publicados en BOP de 14-2-2011). De hecho, fue la empresa en cuestión la encargada de llevar a cabo la reparación del desperfecto tras el accidente. De todo ello, se desprende que en caso de apreciarse la obligatoriedad de indemnizar a la interesada, el pago del importe correspondiente debería ser asumido por la empresa indicada.

Finalmente, en cuanto a la relación de causalidad entre el ?funcionamiento del servicio? y el daño alegado, como se indicó en el fundamento jurídico II, corresponde su prueba a la parte reclamante (arts. 217.2 de la Ley de Enjuiciamiento Civil y 6 del Reglamento de los procedimientos de las Administraciones Públicas en materia de responsabilidad patrimonial), y a la Administración la de los hechos obstativos a su existencia (art. 217.3 de la Ley de Enjuiciamiento Civil).

La reclamante afirma que ?a las 14:00 horas del día 26 de marzo de 2015, caminaba por el lateral de la calle Garci Fernández y al llegar a la intersección con la calle San Cristóbal, hacia la que se dirigía, sufrió una caída al pisar una arqueta que se encontraba en mal estado, sufriendo una caída cuando caminaba?.

Como pruebas practicadas durante la instrucción del expediente para averar los hechos descritos por la interesada, se han de resaltar la testifical -de cuyo contenido se ha dado cuenta en el relato fáctico del dictamen, al cual nos remitimos a fin de evitar reiteraciones innecesarias-, y las imágenes fotográficas. Con ambas pruebas se ha de considerar demostrada la veracidad del siniestro y del lugar y modo en que éste produce.

Cuestión diferente es que, en atención a las circunstancias concurrentes, pueda apreciarse la existencia de relación causal entre el daño y el servicio público. Las fotografías acreditan la existencia de una irregularidad entre dos arquetas del servicio de abastecimiento de agua y, al parecer, del alumbrado público: en concreto, falta el material entre las dos tapa de las mismas. El perito de la compañía aseguradora del esposo de la reclamante describe el desperfecto señalando que el pavimento presentaba un hundimiento de la tapa de la arqueta?haciendo que ésta se encontrase ligeramente inclinada, además de generar un pequeño resalte con el pavimento perimetral. Añade el citado informe que, en su opinión, tales circunstancias son causa suficientes para que en caso de no ser advertidas, provoquen un tropiezo o resbalamiento.

Efectivamente, se comprueba que la irregularidad es de escasa trascendencia y fácilmente apreciable, considerando además que la hora del tropiezo, según la propia reclamante son las 14 horas de un 26 de marzo, a plena luz del día. Por otra parte, tal irregularidad se ubicaba en la zona del acerado en una calle sin bordillo de separación entre éste y la calzada, al tratarse de una vía peatonal, lo cual genera un espacio libre de obstáculos muy amplio al integrase por ambas aceras y la calzada central, facilitándose así el deambular del peatón y la consecuente facilidad para cambiar la ruta y sortear la irregularidad.

Como este Consejo ha declarado reiteradamente no todo funcionamiento anormal (como no todo funcionamiento normal) generan sin más responsabilidad patrimonial, sino que es necesario que ese funcionamiento haya sido determinante del daño. Como se dijera, entre otros, en los dictámenes 627/2015 y 669/2016, la responsabilidad objetiva de la Administración significa que ésta puede responder tanto en caso de funcionamiento anormal como en el supuesto de funcionamiento normal de los servicios públicos, no que deba responder automáticamente en tales casos. En este sentido, en el dictamen 810/2013 de este Consejo Consultivo se advierte que ni la titularidad pública de la vía, ni el deber de conservación de la misma en las mejores condiciones posibles para el tránsito de personas y vehículos, comportan la automática atribución de responsabilidad al Ayuntamiento reclamado. En efecto, no basta con probar que un accidente se ha producido en una vía pública para que surja el derecho a la indemnización. Si así fuera, las Administraciones Públicas se convertirían en aseguradoras universales de todos los riesgos ratione loci (o ratione materiae), incluso cuando el suceso dañoso pudiera haberse evitado por el damnificado obrando con la debida diligencia.

Y también siguiendo tal doctrina puede volver a recordarse que si se aceptara un planteamiento maximalista como el que se acaba de indicar, la responsabilidad objetiva de la Administración se transformaría en un sistema providencialista no contemplado en nuestro ordenamiento jurídico (STS de 5 junio de 1998). Sólo atendiendo a la rica casuística que presentan los expedientes de responsabilidad por caídas en una vía pública puede llegarse a apreciar la existencia de responsabilidad o a descartar su existencia, considerando que aquélla presupone un nexo causal directo e inmediato entre el funcionamiento del servicio público y el daño alegado, que queda roto si el evento dañoso se debe a la conducta de la propia víctima.

De todo ello se desprende que con una diligencia normal y no excepcional, exigible a quien camina por una vía pública sujeta a deterioros procedentes de diversos orígenes y a las inclemencias del tiempo, el desperfecto debió evitarse, siendo la conducta de la reclamante la que provoca la ruptura de la necesaria relación causal que ha de existir entre el daño y el servicio público. Por todo ello, se ha de dictaminar favorablemente la propuesta de resolución desestimatoria.

CONCLUSIÓN

Se dictamina favorablemente la propuesta de resolución desestimatoria de la reclamación de responsabilidad patrimonial de la Administración en el procedimiento solicitado por el Ayuntamiento de Huelva a instancia de doña M.B.D.