Dictamen de Consejo Cons...io de 2019

Última revisión
11/07/2019

Dictamen de Consejo Consultivo de Andalucía 0536/2019 de 11 de julio de 2019

Tiempo de lectura: 15 min

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Órgano: Consejo Consultivo de Andalucía

Fecha: 11/07/2019

Num. Resolución: 0536/2019


Cuestión

Responsabilidad patrimonial de la Administración derivada de accidente en recinto ferial.

Inexistencia de nexo causal.

Caída en botellón.

Resumen

Organo Solicitante:

Ayuntamiento de Écija (Sevilla)

Ponentes:

Moreno Ruiz, María del Mar

Castillo Gutiérrez, Manuel del. Letrado

Número Marginal:

II.526

Contestacion

Número marginal: II.526

DICTAMEN Núm.: 536/2019, de 11 de julio

Ponencia: Moreno Ruiz, María del Mar

Castillo Gutiérrez, Manuel del. Letrado

Órgano solicitante: Ayuntamiento de Écija (Sevilla)

Cuestión sometida a dictamen y principales temas tratados: Responsabilidad patrimonial de la Administración derivada de accidente en recinto ferial.

Inexistencia de nexo causal.

Caída en botellón.

TEXTO DEL DICTAMEN

FUNDAMENTOS JURÍDICOS

I

Se solicita dictamen de este Consejo Consultivo sobre el procedimiento de responsabilidad patrimonial de la Administración tramitado por el Ayuntamiento de Écija (Sevilla) a instancia de don B.R.L., y doña E.C.T., actuando en nombre y representación de su hijo AB.R.C.

Teniendo en cuenta que la indemnización solicitada asciende a 17.955,74 euros, el dictamen resulta preceptivo, de conformidad con lo establecido en el artículo 17.14 de la Ley 4/2005, de 8 de abril, del Consejo Consultivo de Andalucía; norma concordante con lo que estableció el apartado 3 del artículo 142 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, en la redacción dada por la disposición final cuadragésima de la Ley 2/2011, de 4 de marzo, de Economía Sostenible (ambas derogadas), y con lo que actualmente se dispone en el artículo 81.2 de la vigente Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPAC), según interpretación reiterada de este Consejo Consultivo.

El procedimiento examinado está regido por la Ley 30/1992, y por el Reglamento de los Procedimientos de las Administraciones Públicas en materia de responsabilidad patrimonial, aprobado por el Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo, y ello de conformidad con lo establecido en la disposición transitoria tercera, párrafo a) de la Ley 39/2015, de la que deriva que a los procedimientos iniciados antes de la entrada en vigor de dicha Ley ?no les será de aplicación la misma, rigiéndose por la normativa anterior?.

II

La responsabilidad patrimonial de la Administración, garantizada como principio general en el artículo 9.3 de nuestra Constitución, se configura básicamente en el artículo 106.2 del mismo texto constitucional como el derecho de los particulares, en los términos establecidos por la ley, ?a ser indemnizados por toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos?.

La previsión constitucional está actualmente regulada en el capítulo IV del título preliminar de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público y en los artículos 65, 67, 81, 91, 92, 96.4 y 114.1.e) de la Ley 39/2015, antes citada. No obstante, dado la fecha en que sucedieron los hechos y el momento de inicio del procedimiento, por un lado, y la fecha en que entraron en vigor ambas leyes a estos efectos (disposición final decimoctava, apartado 1, y disposición final séptima, párrafo primero, respectivamente), por otro lado, el régimen aplicable es el previsto en los artículos 139 a 144 de la Ley 30/1992, desarrollados reglamentariamente por el Real Decreto 429/1993.

En todo caso, el legislador ha optado, dentro de las posibilidades de configuración legal que ofrece el citado artículo 106.2 de la Constitución, por hacer responder a la Administración de los daños ocasionados por el funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos, sin que la fórmula, en la opinión generalizada de la doctrina y de la jurisprudencia, deba conducir a una mera responsabilidad por resultado, ni a que la Administración, por la vía del instituto de la responsabilidad patrimonial extracontractual, resulte aseguradora de todos los daños producidos en el ámbito público. Tal razonamiento debe completarse con el deber genérico que vincula a todos los ciudadanos de prestar la colaboración debida para el buen funcionamiento de los servicios, coadyuvando así a la evitación o atenuación de los eventuales daños derivados de su funcionamiento.

La referida normativa estatal sobre responsabilidad patrimonial de la Administración resulta de aplicación a las Entidades que integran la Administración Local, tal y como precisa el artículo 54 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local y la propia Ley 30/1992 (arts. 1 y 2), de acuerdo con lo previsto en el artículo 149.1.18ª de la Constitución.

Las consideraciones precedentes permiten afirmar que la responsabilidad patrimonial de la Administración, según se desprende de los artículos 139 y siguientes de la Ley 30/1992 y de la jurisprudencia emanada sobre la materia, exige la concurrencia de los siguientes presupuestos:

1º) La existencia de un daño efectivo, evaluable económicamente e individualizado en relación a una persona o grupo de personas.

2º) El daño ha de ser antijurídico, en el sentido de que la persona que lo sufre no tenga el deber jurídico de soportarlo, de acuerdo con la Ley (art. 141.1 de la Ley 30/1992).

3º) La imputabilidad de la Administración frente a la actividad causante del daño, es decir, la integración del agente en el marco de la organización administrativa a la que pertenece o la titularidad pública del bien, del servicio o de la actividad en cuyo ámbito aquél se produce.

4º) La relación de causa a efecto entre la actividad administrativa y el resultado del daño, que no se apreciaría en el caso de que éste estuviese determinado por hechos indiferentes, inadecuados o inidóneos, o por los notoriamente extraordinarios determinantes de fuerza mayor. Por otra parte, se ha de considerar que la injerencia de un tercero o el comportamiento de la propia víctima son posibles circunstancias productoras de la ruptura del nexo causal, si han sido determinantes del daño, o susceptibles de modular el alcance de la responsabilidad de la Administración, graduando el importe de la indemnización si, en concurrencia con el funcionamiento del servicio, han contribuido también a su producción.

5º) Ausencia de fuerza mayor.

Junto a los presupuestos referidos debe tenerse en cuenta, además, que la reclamación se ha de formular en el plazo de un año, tal y como prevé el artículo 142.5 de la Ley 30/1992.

Debe también subrayarse que la prueba de los hechos constitutivos de la reclamación es carga del interesado, aunque la Administración tiene la obligación de facilitar al ciudadano todos los medios a su alcance para cumplir con dicha carga, señaladamente en los casos en que los datos estén sólo en poder de aquélla. De la misma manera los hechos impeditivos, extintivos o moderadores de la responsabilidad son carga exigible a la Administración (art. 217 de la Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil, por remisión del art. 60.4 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa).

Finalmente, el Reglamento de los procedimientos de las Administraciones Públicas en materia de responsabilidad patrimonial, aprobado por el citado Real Decreto 429/1993, aplicable a todas las Administraciones Públicas, de acuerdo con su artículo 1.2, sin perjuicio de las especialidades procedimentales que las Comunidades Autónomas puedan establecer en virtud de las competencias estatutariamente asumidas en materia de responsabilidad patrimonial, señala en su artículo 12.2 que se solicitará que el dictamen del Órgano Consultivo competente se pronuncie sobre la existencia o no de relación de causalidad entre el funcionamiento del servicio público y la lesión producida y, en su caso, sobre la valoración del daño causado y la cuantía y modo de la indemnización.

Eso no obsta a que este Consejo Consultivo entre a valorar el resto de los presupuestos de la responsabilidad patrimonial de la Administración, dado que los términos del precepto únicamente implican que, necesariamente, el pronunciamiento debe abarcar aquellos extremos, sin excluir los demás, como, por otra parte, resulta lógico admitir ante la estrecha relación existente entre los distintos presupuestos de la responsabilidad, de forma que para su correcto pronunciamiento sobre los mencionados en el reseñado artículo 12.2 será precisa la apreciación de los restantes. Incluso cabe reconocer, a la luz del principio de eficacia que debe presidir la actuación administrativa, la legitimidad de este Consejo Consultivo para examinar la corrección del procedimiento seguido en orden a determinar la existencia o no de responsabilidad administrativa.

III

La reclamación se interpone por personas legitimadas para reclamar, en tanto que actúan en nombre y representación legal de su hijo menor, conforme al artículo 162 del Código Civil, que ha sufrido los daños por los que se solicita una indemnización, [arts. 31.1.a) y 139.1 de la Ley 30/1992].

Por otro lado, dado que la caída tuvo lugar el 2 de enero de 2016 y que la fecha de presentación de la reclamación es el 19 de febrero siguiente, hemos de concluir que aquélla fue formulada dentro del plazo del año legalmente previsto (artículo 142.5 de la Ley 30/1992).

Por último y respecto al procedimiento, deben realizarse las siguientes observaciones:

- Se ha superado ampliamente el plazo para resolver y notificar la resolución, que es de seis meses (art. 13.3 del Real Decreto 429/1993). La referida exigencia se acentúa con el Estatuto de Autonomía para Andalucía, que en su artículo 31 consagra el derecho a una buena administración, incluyendo la resolución de los asuntos en un plazo razonable.

Pese a la producción del silencio administrativo negativo, según deriva del citado artículo 13.3 del también mencionado Reglamento, la Administración está obligada a resolver (art. 42.1 de la Ley 30/1992), sin vinculación alguna al sentido del silencio [art. 43.4.b) de dicha Ley].

- No se ha comunicado a la parte reclamante en el plazo de diez días (hábiles), el plazo para dictar la resolución y para su notificación así como los efectos del silencio administrativo, como exige el artículo 42.4, párrafo segundo, de la Ley 30/1992. Aunque dicha irregularidad carece de eficacia invalidante, debe reiterarse la importancia de su cumplimiento en la medida en que afecta al derecho de defensa del administrado.

IV

En lo que atañe a las características de los daños sufridos, cabe afirmar que son efectivos, individualizados, económicamente evaluables y antijurídicos.

También concurre el requisito de la imputabilidad, puesto que el daño acontece en un espacio público, atribuyéndose el accidente expresamente a su defectuoso mantenimiento y estableciéndose, siempre en la versión del reclamante, una vinculación con el funcionamiento de un servicio público de competencia municipal. A este respecto, hay que recordar que el artículo 92.2, párrafos e) y f), del Estatuto de Autonomía para Andalucía, señala como competencias propias de los Ayuntamientos ?la conservación de vías públicas urbanas y rurales? y ?la ordenación de la movilidad y accesibilidad de personas y vehículos en las vías urbanas?; competencias éstas atribuidas igualmente por el artículo 25.2 de la Ley 7/1985 y por el artículo 9.10 de la Ley 5/2010, de 11 de junio, de Autonomía Local de Andalucía.

Finalmente y por lo que se refiere a la relación de causalidad entre el funcionamiento del servicio y el daño, corresponde su prueba a la interesada (arts. 217.2 de la Ley de Enjuiciamiento Civil y 6.1 del Reglamento de los procedimientos en materia de responsabilidad patrimonial), siendo de cargo de la Administración la prueba de los hechos obstativos a su existencia (art. 217.3 de la Ley de Enjuiciamiento Civil), como se indicó en el segundo fundamento jurídico de este dictamen.

En el supuesto sometido a consulta, se solicita indemnización económica al haberse producido la caída del reclamante cuando ?se encontraba con unos amigos en una explanada abierta sita en el recinto ferial de Écija, y al salir de dicho lugar, al pasar sobre una de las mesetas de hormigón, sin darse cuenta, introdujo el pie en una arqueta cuya tapa estaba hundida y prácticamente oculta, perdiendo el equilibrio y cayendo al suelo. Al caer y colocar la mano para apoyarse, debido a que el suelo se encontraba lleno de cristales, se clavó un cristal en la palma de la mano izquierda seccionando el nervio colateral radial de segundo dedo de la mano?.

El siniestro ha quedado demostrado con las declaraciones testificales que obran en el expediente.

En el informe emitido por el Área de Gestión del espacio urbano y movilidad, de 5 de julio de 2018, se señala:

?El recinto ferial tiene una superficie de 41.520 m2, compuesto por varias islas delimitadas por bordillos, de ellas, la dedicada a las atracciones mecánicas, tiene una superficie de hormigón fratasado; y el resto de albero con diversas plataformas de hormigón.

No necesariamente hay que pasar por este recinto para dirigirse a algún lugar, de hecho los fines de semana queda restringido el acceso a la zona por balizas para impedir que los jóvenes hagan ?botellon?, lo que se incumple en ocasiones, dando lugar a la rotura de botellas, que provocan ensucie de la zona por derrame de bebidas y la existencia de cristales rotos en el suelo, así como otro tipo de desperfectos.

Si la persona lesionada estaba de paso para ir a alguna vivienda más cercana a la autovía, existe paso por otro lugar mejor iluminado y con su correspondiente acerado.

Así mismo, una vez finalizada la celebración de la Feria se procede a la limpieza de la zona y reparación de los posibles desperfectos ocasionados durante la celebración de la misma. Así como también se realiza una limpieza semanal tras la finalización de la instalación del mercadillo ?el jueves?.

Por su parte, la Policía Local manifiesta que ?el lugar donde se producen los hechos está cortado al tráfico de vehículos durante los fines de semana, festivos y vísperas de festivos, para impedir molestias al vecindario, vertidos de residuos (bolsas y vasos de plástico, botellas de vidrio, etc.), así como el consumo de bebidas en dicho recinto por los jóvenes que suelen congregarse en el lugar, teniendo que intervenir frecuentemente esta Policía Local para impedirlo, unas veces desalojando a los jóvenes del lugar y otras levantando actas por infracción a las Ordenanzas Municipales (sobre todo a la Ordenanza reguladora de determinadas Actividades de Ocio). Concretamente el día de los hechos hubo que actuar en dicho lugar sobre las 22:45 horas para impedir que numerosos grupos de jóvenes consumiesen bebidas en el recinto ferial (se le adjunta nota del Registro de Actuaciones y Comunicaciones de este Cuerpo)?.

En efecto, los testigos confirman que ?en aquellos momentos los jóvenes realizaban botellona en esa zona?, que ?la caída ocurrió cuando se desplazaba de un grupo de amigos a otro?, que ?era una zona habitual del reclamante y los amigos? y que ?la gente que hace botellona en la zona tiraban las botellas para arriba y las rompían?.

De los hechos descritos pueden extraerse las siguientes conclusiones. El accidentado es un menor de edad que acudió voluntariamente al lugar donde se produjo el accidente para celebrar un botellón, actividad (por llamarla de alguna forma) que realizaban todos los fines de semana, por lo que conocía bien el lugar al que fue. Los daños sufridos por el reclamante los provocaron los cristales rotos que había en el suelo como consecuencia de las botellas que los propios integrantes del botellón lanzaban al aire. A ello debe añadirse el hecho de que el recinto ferial estaba cortado al tráfico y que con frecuencia la Policía Local desalojaba a los jóvenes del recinto, como ocurrió esa misma noche. En definitiva, el menor lesionado se encontraba un sábado por la noche en el recinto ferial, zona que no es de paso, junto a una multitud de jóvenes que celebraban un botellón, reconociendo los testigos que los cristales rotos estaban allí por la acción de los jóvenes que los tiraban para arriba y rompían, y que la Policía Local actuaba desalojándolos de la zona, por lo que sabían que estaba prohibido celebrar botellones.

Así pues, parece evidente que la caída se produjo como consecuencia de los propios actos del menor, que acudió voluntariamente a un botellón, aún sabiendo que estaba prohibido el acceso a la zona para el consumo de alcohol. Fue su propia conducta irresponsable e imprudente la que provocó el accidente, siendo sus padres quienes tienen la tutela del menor y la obligación y deber de vigilancia de éste. A la producción de los daños coadyuvó de forma necesaria la actuación de terceros, participantes en el botellón, que lanzaban al aire botellas que al caer al suelo se rompían, lógicamente, de tal forma que el reclamante se cortó con los cristales que tiraban sus propios compañeros de botellón. Tanto la actitud del menor como la de los terceros rompen el nexo causal.

En definitiva, en virtud de lo expuesto, a juicio de este Consejo Consultivo, en el expediente sometido a consideración ha resultado probado que el accidente se produjo por la propia conducta de la víctima y de terceros, motivo por el cual no cabe estimar la existencia de responsabilidad patrimonial al no apreciarse nexo causal entre el daño invocado y el funcionamiento del servicio público.

CONCLUSIÓN

Se dictamina favorablemente la propuesta de acuerdo desestimatorio de la responsabilidad patrimonial de la Administración, en el expediente tramitado por el Ayuntamiento de Écija (Sevilla), a instancia de don B.R.L., y doña E.C.T., en nombre y representación de su hijo AB.R.C.

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