Dictamen de Consejo Consultivo de Andalucía 0533/2019 de 11 de julio de 2019

Cuestión

Responsabilidad patrimonial de la Administración derivada de daños a la propiedad.

Resumen

Organo Solicitante:

Ayuntamiento de Padul (Granada)

Ponentes:

Rodríguez-Vergara Díaz, Ángel

Guisado Barrilao, José Mario. Letrado

Número Marginal:

II.523

Contestacion

Número marginal: II.523

DICTAMEN Núm.: 533/2019, de 11 de julio

Ponencia: Rodríguez-Vergara Díaz, Ángel

Guisado Barrilao, José Mario. Letrado

Órgano solicitante: Ayuntamiento de Padul (Granada)

Cuestión sometida a dictamen y principales temas tratados: Responsabilidad patrimonial de la Administración derivada de daños a la propiedad.

TEXTO DEL DICTAMEN

FUNDAMENTOS JURÍDICOS

I

Se solicita dictamen de este Consejo Consultivo sobre el procedimiento de responsabilidad patrimonial de la Administración tramitado por el Ayuntamiento de Padul (Granada), a instancia de don M.M.M.

Teniendo en cuenta la cuantía de la indemnización solicitada, 34.729,60 euros el dictamen resulta preceptivo, de conformidad con lo establecido en el artículo 17.14 de la Ley 4/2005, de 8 de abril, del Consejo Consultivo de Andalucía; norma concordante con lo que estableció el apartado 3 del artículo 142 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, en la redacción dada por la disposición final cuadragésima de la Ley 2/2011, de 4 de marzo, de Economía Sostenible (ambas derogadas), y con lo que actualmente se dispone en el artículo 81.2 de la vigente Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPAC), según interpretación reiterada de este Consejo Consultivo.

El procedimiento examinado está regido por la Ley 30/1992, y por el Reglamento de los Procedimientos de las Administraciones Públicas en materia de responsabilidad patrimonial, aprobado por el Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo, y ello de conformidad con lo establecido en la disposición transitoria tercera, párrafo a) de la Ley 39/2015, de la que deriva que a los procedimientos iniciados antes de la entrada en vigor de dicha Ley ?no les será de aplicación la misma, rigiéndose por la normativa anterior?.

II

La responsabilidad patrimonial de la Administración, garantizada como principio general en el artículo 9.3 de nuestra Constitución, se configura básicamente en el artículo 106.2 del mismo texto constitucional como el derecho de los particulares, en los términos establecidos por la ley, ?a ser indemnizados por toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos?.

La previsión constitucional está actualmente regulada en el capítulo IV del título preliminar de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público y en los artículos 65, 67, 81, 91, 92, 96.4 y 114.1.e) de la Ley 39/2015, antes citada. No obstante, dado la fecha en que sucedieron los hechos y el momento de inicio del procedimiento, por un lado, y la fecha en que entraron en vigor ambas leyes a estos efectos (disposición final decimoctava, apartado 1, y disposición final séptima, párrafo primero, respectivamente), por otro lado, el régimen aplicable es el previsto en los artículos 139 a 144 de la Ley 30/1992, desarrollados reglamentariamente por el Real Decreto 429/1993.

En todo caso, el legislador ha optado, dentro de las posibilidades de configuración legal que ofrece el citado artículo 106.2 de la Constitución, por hacer responder a la Administración de los daños ocasionados por el funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos, sin que la fórmula, en la opinión generalizada de la doctrina y de la jurisprudencia, deba conducir a una mera responsabilidad por resultado, ni a que la Administración, por la vía del instituto de la responsabilidad patrimonial extracontractual, resulte aseguradora de todos los daños producidos en el ámbito público. Tal razonamiento debe completarse con el deber genérico que vincula a todos los ciudadanos de prestar la colaboración debida para el buen funcionamiento de los servicios, coadyuvando así a la evitación o atenuación de los eventuales daños derivados de su funcionamiento.

La referida normativa estatal sobre responsabilidad patrimonial de la Administración resulta de aplicación a las Entidades que integran la Administración Local, tal y como precisa el artículo 54 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local y la propia Ley 30/1992 (arts. 1 y 2), de acuerdo con lo previsto en el artículo 149.1.18ª de la Constitución.

Las consideraciones precedentes permiten afirmar que la responsabilidad patrimonial de la Administración, según se desprende de los artículos 139 y siguientes de la Ley 30/1992 y de la jurisprudencia emanada sobre la materia, exige la concurrencia de los siguientes presupuestos:

1º) La existencia de un daño efectivo, evaluable económicamente e individualizado en relación a una persona o grupo de personas.

2º) El daño ha de ser antijurídico, en el sentido de que la persona que lo sufre no tenga el deber jurídico de soportarlo, de acuerdo con la Ley (art. 141.1 de la Ley 30/1992).

3º) La imputabilidad de la Administración frente a la actividad causante del daño, es decir, la integración del agente en el marco de la organización administrativa a la que pertenece o la titularidad pública del bien, del servicio o de la actividad en cuyo ámbito aquél se produce.

4º) La relación de causa a efecto entre la actividad administrativa y el resultado del daño, que no se apreciaría en el caso de que éste estuviese determinado por hechos indiferentes, inadecuados o inidóneos, o por los notoriamente extraordinarios determinantes de fuerza mayor. Por otra parte, se ha de considerar que la injerencia de un tercero o el comportamiento de la propia víctima son posibles circunstancias productoras de la ruptura del nexo causal, si han sido determinantes del daño, o susceptibles de modular el alcance de la responsabilidad de la Administración, graduando el importe de la indemnización si, en concurrencia con el funcionamiento del servicio, han contribuido también a su producción.

5º) Ausencia de fuerza mayor.

Junto a los presupuestos referidos debe tenerse en cuenta, además, que la reclamación se ha de formular en el plazo de un año, tal y como prevé el artículo 142.5 de la Ley 30/1992.

Debe también subrayarse que la prueba de los hechos constitutivos de la reclamación es carga del interesado, aunque la Administración tiene la obligación de facilitar al ciudadano todos los medios a su alcance para cumplir con dicha carga, señaladamente en los casos en que los datos estén sólo en poder de aquélla. De la misma manera los hechos impeditivos, extintivos o moderadores de la responsabilidad son carga exigible a la Administración (art. 217 de la Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil, por remisión del art. 60.4 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa).

Finalmente, el Reglamento de los procedimientos de las Administraciones Públicas en materia de responsabilidad patrimonial, aprobado por el citado Real Decreto 429/1993, aplicable a todas las Administraciones Públicas, de acuerdo con su artículo 1.2, sin perjuicio de las especialidades procedimentales que las Comunidades Autónomas puedan establecer en virtud de las competencias estatutariamente asumidas en materia de responsabilidad patrimonial, señala en su artículo 12.2 que se solicitará que el dictamen del Órgano Consultivo competente se pronuncie sobre la existencia o no de relación de causalidad entre el funcionamiento del servicio público y la lesión producida y, en su caso, sobre la valoración del daño causado y la cuantía y modo de la indemnización.

Eso no obsta a que este Consejo Consultivo entre a valorar el resto de los presupuestos de la responsabilidad patrimonial de la Administración, dado que los términos del precepto únicamente implican que, necesariamente, el pronunciamiento debe abarcar aquellos extremos, sin excluir los demás, como, por otra parte, resulta lógico admitir ante la estrecha relación existente entre los distintos presupuestos de la responsabilidad, de forma que para su correcto pronunciamiento sobre los mencionados en el reseñado artículo 12.2 será precisa la apreciación de los restantes. Incluso cabe reconocer, a la luz del principio de eficacia que debe presidir la actuación administrativa, la legitimidad de este Consejo Consultivo para examinar la corrección del procedimiento seguido en orden a determinar la existencia o no de responsabilidad administrativa.

III

El reclamante está legitimado para promover el presente expediente como titular del inmueble que ha sufrido los daños derivados de la rotura de la red del suministro de agua, sin que tal circunstancia, al menos, haya sido cuestionada por el municipio consultante [arts. 31.1.a) y 139.1 de la Ley 30/1992].

Por otra parte, las grietas que progresivamente dañaron el edificio comenzaron a detectarse ?desde hacía más de un año? según la reclamación presentada. Se trata de daños de producción continuada en el tiempo, que progresivamente fueron aumentando hasta que fue reparada la tubería de suministro de agua en octubre de 2015 (fecha inicial del plazo para reclamar). En consecuencia, podemos afirmar que no ha transcurrido el año legalmente previsto cuando se presentó la reclamación el 4 de enero de 2016 (142.5 de la Ley 30/1992).

Por último y respecto al procedimiento debe notarse que se ha superado el plazo para resolver y notificar la resolución, que es de seis meses (art. 13.3 del Reglamento de los procedimientos de las Administraciones Públicas en materia de responsabilidad patrimonial). Conviene recordar que el artículo 31 del Estatuto de Autonomía para Andalucía consagra el derecho a una buena administración, incluyendo la resolución de los asuntos en un plazo razonable.

Pese a la producción del silencio administrativo, la Administración está obligada a resolver (art. 42.1 de la Ley 30/1992), sin vinculación alguna al sentido del silencio al ser en este caso negativo [art. 43.4.b) de dicha Ley].

En segundo lugar, no se ha comunicado a la parte interesada el plazo para resolver y el sentido del silencio, conforme al artículo 42.4, párrafo segundo, de la Ley 30/1992, recordándose que tal comunicación debe realizarse dentro del plazo de diez días previsto en dicho precepto.

IV

Sentado lo anterior, cabe afirmar que la parte reclamante ha sufrido un daño efectivo, individualizado, económicamente evaluable, antijurídico e imputable a la Administración contra la que se reclama, al atribuirse a la rotura de la instalación de suministro de agua potable, siendo la misma de competencia municipal [el art. 25.2.c) de la Ley 7/1985, atribuye al municipio competencia en materia de abastecimiento de agua].

Finalmente, en cuanto a la existencia de relación de causalidad entre el ?funcionamiento del servicio? y el daño por el que se reclama, como se indicó en el fundamento jurídico II de este dictamen, ha de probarse por el reclamante (arts. 217.2 de la Ley de Enjuiciamiento Civil y 6.1 del Reglamento de los procedimientos en materia de responsabilidad patrimonial), debiendo la Administración probar los hechos obstativos a su existencia (art. 217.3 de la Ley de Enjuiciamiento Civil).

En el supuesto sometido a consulta no cabe duda de la relación causal directa e inequívoca entre los daños provocados en el inmueble de la parte reclamante: grietas, desplazamiento de la construcción, asentamiento de la solería, descuadre en las carpinterías, humedades y una serie de patologías propias derivadas del socavamiento de la cimentación de la vivienda y de la absorción del agua por parte de los materiales de la misma.

Esa relación causal ha sido reconocida por el Arquitecto Municipal y por el servicio que presta la actividad municipal de la que se deriva el perjuicio causado. Concretamente, éste último informe, de fecha 6 de junio de 2018, indica que ????en relación con la reclamación al Ayuntamiento realizada??en la que solicita una indemnización por los daños sufridos en su vivienda desde el año 2016 de la Calle Isaac Albeniz, X, debido a la rotura de una tubería de la red general de agua que no se detectaba y ha estado mas de un año produciendo daños en la vivienda???cando el concejal de obras y personal de mantenimiento del Ayuntamiento tuvieron conocimiento de la avería se personaron en el lugar, constataron la existencia de la misma y junto con el Informe del Técnico Municipal se corroboró que la vivienda en cuestión sufrió daños debido a la avería?.

Procede, con arreglo a lo señalado, apreciar la relación causal entre el daño y la actividad municipal, siendo indiferente a estos efectos que exista o no una compañía aseguradora que cubra tales riesgos, ya que tal relación jurídica se constituye exclusivamente entre el Ayuntamiento consultante y la mercantil aseguradora, a la cual se le ha otorgado la obligatoria audiencia durante la instrucción del expediente, debidamente cumplimentada y oponiéndose a hacerse cargo de la indemnización. Pero esta última cuestión se circunscribe a la relación contractual entre Ayuntamiento y aseguradora, siendo el ente local el obligado a asumir la indemnización derivada de su responsabilidad extracontractual.

V

Finalmente, la determinación de la cuantía indemnizatoria está delimitada y aceptada en el expediente instruido en virtud del informe pericial adjuntado por la parte reclamante, en el que de forma minuciosa y razonada se justifican los daños y las partidas necesarias para su reparación, con la correspondiente valoración económica de cada una de ellas. Se cifra el importe indemnizatorio en 34.729,41 euros, importe reconocido por la Administración consultante.

CONCLUSIÓN

Se dictamina favorablemente la propuesta de resolución estimatoria del procedimiento de responsabilidad patrimonial de la Administración, tramitado por el Ayuntamiento de Padul (Granada), a instancia de don M.M.M.