Dictamen de Consejo Consultivo de Andalucía 0527/2019 de 11 de julio de 2019

Cuestión

Responsabilidad patrimonial de la Administración derivada de asistencia sanitaria.

Inexistencia de nexo causal.

Alta hospitalaria.

Resumen

Organo Solicitante:

Servicio Andaluz de Salud

Ponentes:

Gallardo Castillo, María Jesús

Martín Moreno, José Luis. Letrado Mayor

Número Marginal:

II.517

Contestacion

Número marginal: II.517

DICTAMEN Núm.: 527/2019, de 11 de julio

Ponencia: Gallardo Castillo, María Jesús

Martín Moreno, José Luis. Letrado Mayor

Órgano solicitante: Servicio Andaluz de Salud

Cuestión sometida a dictamen y principales temas tratados: Responsabilidad patrimonial de la Administración derivada de asistencia sanitaria.

Inexistencia de nexo causal.

Alta hospitalaria.

TEXTO DEL DICTAMEN

FUNDAMENTOS JURÍDICOS

I

Se solicita dictamen de este Consejo Consultivo sobre el procedimiento de responsabilidad patrimonial de la Administración tramitado por el Servicio Andaluz de Salud (en adelante SAS) a instancia de don F.G.R., actuando en nombre y representación de don J.R.U.

Teniendo en cuenta que la indemnización solicitada asciende a 86.276,40 euros, el dictamen resulta preceptivo, de conformidad con lo establecido en el artículo 17.10.a) de la Ley 4/2005, de 8 de abril, del Consejo Consultivo de Andalucía; norma concordante con lo que estableció el apartado 3 del artículo 142 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, en la redacción dada por la disposición final cuadragésima de la Ley 2/2011, de 4 de marzo, de Economía Sostenible (ambas derogadas), y con lo que actualmente se dispone en el artículo 81.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPAC), según interpretación reiterada de este Consejo Consultivo.

El procedimiento examinado está regido por la Ley 30/1992, y por el Reglamento de los Procedimientos de las Administraciones Públicas en materia de responsabilidad patrimonial, aprobado por el Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo, y ello de conformidad con lo establecido en la disposición transitoria tercera, párrafo a), de la Ley 39/2015, de la que deriva que a los procedimientos iniciados antes de la entrada en vigor de dicha Ley ?no les será de aplicación la misma, rigiéndose por la normativa anterior?.

II

La responsabilidad patrimonial de la Administración, garantizada como principio general en el artículo 9.3 de nuestra Constitución, se configura básicamente en el artículo 106.2 del mismo texto constitucional como el derecho de los particulares, en los términos establecidos por la ley, ?a ser indemnizados por toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos?.

La previsión constitucional está actualmente regulada en el capítulo IV del título preliminar de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público y en los artículos 65, 67, 81, 91, 92, 96.4 y 114.1.e) de la Ley 39/2015, antes citada. No obstante, dado la fecha en que sucedieron los hechos y el momento de inicio del procedimiento, por un lado, y la fecha en que entraron en vigor ambas leyes a estos efectos (disposición final decimoctava, apartado 1, y disposición final séptima, párrafo primero, respectivamente), por otro lado, el régimen aplicable es el previsto en los artículos 139 a 144 de la Ley 30/1992, desarrollados reglamentariamente por el Real Decreto 429/1993.

En todo caso, el legislador ha optado, dentro de las posibilidades de configuración legal que ofrece el citado artículo 106.2 de la Constitución, por hacer responder a la Administración de los daños ocasionados por el funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos, sin que la fórmula, en la opinión generalizada de la doctrina y de la jurisprudencia, deba conducir a una mera responsabilidad por resultado, ni a que la Administración, por la vía del instituto de la responsabilidad patrimonial extracontractual, resulte aseguradora de todos los daños producidos en el ámbito público. Tal razonamiento debe completarse con el deber genérico que vincula a todos los ciudadanos de prestar la colaboración debida para el buen funcionamiento de los servicios, coadyuvando así a la evitación o atenuación de los eventuales daños derivados de su funcionamiento.

La referida normativa estatal sobre responsabilidad patrimonial de la Administración resulta de aplicación a la Comunidad Autónoma de Andalucía, en los términos de los artículos 149.1.18ª de la Constitución y 1 y 2.1 de la Ley 30/1992. En este orden de cosas, debe hacerse notar, por un lado, que el artículo 47.4 del Estatuto de Autonomía para Andalucía, aprobado por Ley Orgánica 2/2007, de 19 de marzo, dispone que ?corresponde a la Junta de Andalucía, en materia de responsabilidad patrimonial, la competencia compartida para determinar el procedimiento y establecer los supuestos que pueden originar responsabilidad con relación a las reclamaciones dirigidas a ella, de acuerdo con el sistema general de responsabilidad de todas las Administraciones públicas?, y, por otro, que el artículo 123.2 del mismo texto estatutario, recogiendo el contenido del artículo 106.2 de la Constitución, citado, dispone que ?La Comunidad Autónoma indemnizará a los particulares por toda lesión que sufran en sus bienes o derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos de la misma?.

Las consideraciones precedentes permiten afirmar que la responsabilidad patrimonial de la Administración, según se desprende de los artículos 139 y siguientes de la Ley 30/1992 y de la jurisprudencia emanada sobre la materia, exige la concurrencia de los siguientes presupuestos:

1º) La existencia de un daño efectivo, evaluable económicamente e individualizado en relación a una persona o grupo de personas.

2º) El daño ha de ser antijurídico, en el sentido de que la persona que lo sufre no tenga el deber jurídico de soportarlo, de acuerdo con la Ley (art. 141.1 de la Ley 30/1992).

3º) La imputabilidad de la Administración frente a la actividad causante del daño, es decir, la integración del agente en el marco de la organización administrativa a la que pertenece o la titularidad pública del bien, del servicio o de la actividad en cuyo ámbito aquél se produce.

4º) La relación de causa a efecto entre la actividad administrativa y el resultado del daño, que no se apreciaría en el caso de que éste estuviese determinado por hechos indiferentes, inadecuados o inidóneos, o por los notoriamente extraordinarios determinantes de fuerza mayor. Por otra parte, se ha de considerar que la injerencia de un tercero o el comportamiento de la propia víctima son posibles circunstancias productoras de la ruptura del nexo causal, si han sido determinantes del daño, o susceptibles de modular el alcance de la responsabilidad de la Administración, graduando el importe de la indemnización si, en concurrencia con el funcionamiento del servicio, han contribuido también a su producción.

5º) Ausencia de fuerza mayor.

Junto a los presupuestos referidos debe tenerse en cuenta, además, que la reclamación se ha de formular en el plazo de un año, tal y como prevé el artículo 142.5 de la Ley 30/1992.

Debe también subrayarse que la prueba de los hechos constitutivos de la reclamación es carga del interesado, aunque la Administración tiene la obligación de facilitar al ciudadano todos los medios a su alcance para cumplir con dicha carga, señaladamente en los casos en que los datos estén sólo en poder de aquélla. De la misma manera los hechos impeditivos, extintivos o moderadores de la responsabilidad son carga exigible a la Administración (art. 217 de la Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil, por remisión del art. 60.4 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa).

Finalmente, el Reglamento de los procedimientos de las Administraciones Públicas en materia de responsabilidad patrimonial, aprobado por el citado Real Decreto 429/1993, aplicable a todas las Administraciones Públicas, de acuerdo con su artículo 1.2, sin perjuicio de las especialidades procedimentales que las Comunidades Autónomas puedan establecer en virtud de las competencias estatutariamente asumidas en materia de responsabilidad patrimonial, señala en su artículo 12.2 que se solicitará que el dictamen del Órgano Consultivo competente se pronuncie sobre la existencia o no de relación de causalidad entre el funcionamiento del servicio público y la lesión producida y, en su caso, sobre la valoración del daño causado y la cuantía y modo de la indemnización.

Eso no obsta a que este Consejo Consultivo entre a valorar el resto de los presupuestos de la responsabilidad patrimonial de la Administración, dado que los términos del precepto únicamente implican que, necesariamente, el pronunciamiento debe abarcar aquellos extremos, sin excluir los demás, como, por otra parte, resulta lógico admitir ante la estrecha relación existente entre los distintos presupuestos de la responsabilidad, de forma que para su correcto pronunciamiento sobre los mencionados en el reseñado artículo 12.2 será precisa la apreciación de los restantes. Incluso cabe reconocer, a la luz del principio de eficacia que debe presidir la actuación administrativa, la legitimidad de este Consejo Consultivo para examinar la corrección del procedimiento seguido en orden a determinar la existencia o no de responsabilidad administrativa.

III

La solicitud de indemnización se formula por persona legitimada para reclamar [arts. 31.1.a) y 139.1 de la Ley 30/1992], ya que se trata del cónyuge de la paciente fallecida.

Paralelamente a lo anterior, cabe afirmar que concurre el requisito de imputabilidad del daño a la Administración reclamada, entendido en el limitado sentido que se le atribuye en el anterior fundamento jurídico, esto es, como simple constatación de que los actos u omisiones supuestamente causantes del daño forman parte del funcionamiento de un servicio público a cargo de la Administración reclamada. En efecto, la reclamación se dirige al SAS, legitimado pasivamente, porque el interesado atribuye el fallecimiento de su esposa a una asistencia sanitaria deficiente prestada por un centro hospitalario del SAS. La apreciación de este requisito no prejuzga la existencia de responsabilidad, que exige demostrar la relación causal entre el funcionamiento del servicio público y dicho fallecimiento, así como la concurrencia de los restantes requisitos de la responsabilidad patrimonial.

Por otra parte, dado que el fallecimiento de doña ME.R.M., se produjo el 10 de enero de 2015 y la reclamación se presentó el 23 de diciembre de ese mismo año, resulta claro que la acción se ejercitó dentro del plazo de un año previsto en el artículo 142.5 de la Ley 30/1992.

Por lo que atañe al procedimiento, aunque se ha desarrollado en su integridad y se ha garantizado la audiencia de los interesados, hay que hacer notar que se ha superado el plazo de seis meses para resolver y notificar la resolución (art. 13.3 del Reglamento de los procedimientos de las Administraciones Públicas en materia de responsabilidad patrimonial), menoscabando el principio de eficacia que ha de presidir la actuación administrativa (art. 103.1 de la Constitución) y la expectativa de los ciudadanos de ver resueltas en plazo sus solicitudes.

En este orden de cosas, debe recordarse que el artículo 31 del Estatuto de Autonomía para Andalucía consagra el derecho a una buena Administración, incluyendo la resolución de los asuntos en un plazo razonable, y que el artículo 3.t) de la Ley 9/2007, de 22 de octubre, de la Administración de la Junta de Andalucía, alude al principio de buena administración y calidad de los servicios, que comprende [art. 5.1.d)] el derecho a que los asuntos sean resueltos en un plazo razonable.

No obstante, como es sabido, la Administración debe resolver expresamente (art. 42.1 de la Ley 30/1992), sin vinculación alguna al sentido del silencio por ser en este caso negativo [art. 43.4.b) de dicha Ley].

Asimismo, aunque se ha comunicado al reclamante el plazo para dictar la resolución y para su notificación, así como los efectos del silencio administrativo, hay que reiterar que la Administración debe practicar tal comunicación en el plazo de diez días (hábiles) siguientes a la recepción de la solicitud, como exige el artículo 42.4, párrafo segundo, de la Ley 30/1992.

IV

En lo que respecta al daño alegado, resulta efectivo, evaluable económicamente e individualizado (art. 139.2 de la Ley 30/1992), pese a la dificultad que siempre comporta la traducción económica del daño moral por el fallecimiento de un ser querido.

Una vez analizados los requisitos anteriores, puede afirmarse que en caso de que se considere probada la tesis del reclamante sobre la relación causal, dicho daño sería indemnizable al no existir título jurídico que obligue a soportarlo.

Así pues, procede verificar si el reclamante acredita la relación de causalidad, requisito sine qua non cuya prueba le corresponde, como se adelanta en el segundo fundamento jurídico de este dictamen.

A este respecto, dando por reproducida la doctrina de este Consejo Consultivo sobre la carga de la prueba del nexo causal, hay que señalar que en este caso el interesado sostiene que la asistencia sanitaria recibida por doña ME.R.M., fue deficiente, hasta el punto de calificarla como negligencia médica determinante del fallecimiento de su esposa.

En concreto, el reclamante relata que el 7 de enero de 2015, a las 22:30, su esposa acudió al Hospital Clínico Virgen de la Victoria de Málaga, aquejada de catarro con disnea y sensación febril. Fue diagnosticada de neumonía derecha, recibiendo el alta el 8 de enero, a las 2 de la mañana. Posteriormente, el 9 de enero de 2015 ingresó en Urgencias, siendo trasladada a la Unidad de Medicina Intensiva, produciéndose su fallecimiento el día 10 de enero de 2015. El reclamante considera que estamos ante un caso de negligencia médica ya que, dada la senilidad de la paciente y los antecedentes médicos de enfermedad crónica de EPOC (enfermedad pulmonar obstructiva crónica) grave, no debió recibir el alta médica en la primera asistencia referida. Por el contrario, considera que debió permanecer ingresada en observación, dada la patología que presentaba y los antecedentes de EPOC.

El reclamante sostiene que de haberse actuado como señala probablemente se habría evitado el fallecimiento, pues se habría controlado su evolución. En este sentido, insiste en que estamos ante negligencia médica, ya que según los protocolos de asistencia de la Sociedad Española de Neumología y Cirugía Torácica (SEPAR) debió de permanecer ingresada en observación.

Hay que hacer notar que tanto en el escrito de reclamación como en el de alegaciones formuladas en el trámite de audiencia se considera que la asistencia sanitaria fue negligente por precipitación en el alta hospitalaria, tras el primer ingreso, y se solicita la indemnización por el fallecimiento, pese a que en ambos escritos se alude a la ?probabilidad? de evitarlo, sin especificar en qué grado. En este sentido se echa en falta el aval de un informe pericial que hubiera permitido valorar el alegado incumplimiento de los protocolos médicos.

Frente a la tesis del reclamante, el informe del Servicio de Urgencias del Hospital Virgen de la Victoria de Málaga expone que cuando la paciente acudió a Urgencias el 7 de enero de 2015 presentaba, a pesar de su edad y antecedentes, muy buen estado general y los parámetros analíticos estaban dentro de la normalidad.

En este punto, el referido informe indica que según las clasificaciones de la Sociedad de Neumología teniendo en cuenta las escalas Fine de 55 y CURB-65 sólo la edad era factor de riesgo bajo y que no era previsible un empeoramiento de la paciente en su domicilio por lo que la valoración y tratamiento fueron acertados y procedía la observación domiciliaria.

En la misma línea, el dictamen del facultativo adscrito al Servicio de Aseguramiento y Riesgos considera que, según las escalas que se aplican en estos casos de neumonía, el tratamiento prestado por el Servicio de Urgencias fue el adecuado. Dicho tratamiento, que se presta a nivel ambulatorio, consistió en prescripción de antibióticos (concretamente levoflotaxacino). Finalmente el informe señala que la asistencia sanitaria prestada fue correcta no siendo consecuencia de la misma los hechos y daños reclamados.

Aunque el reclamante insiste en que no se debió dar el alta hospitalaria y se remite a los protocolos de la SEPAR, lo cierto es que no rebate las consideraciones que se formulan en el informe y en el dictamen antes referidos, ni aporta prueba que desvirtúe las conclusiones a las que llegan tales Servicios, considerando las pruebas realizadas y el estado que presentaba según las escalas de pronóstico mencionadas.

Siendo así, nos remitimos a la doctrina de este Consejo Consultivo que subraya que la asistencia sanitaria se configura como un deber de medios que se aplican según la lex artis y en función de la sintomatología que los pacientes presentan en cada momento, de manera que, a la luz de la documentación examinada y de los informes emitidos sobre la asistencia controvertida, cabe afirmar que no existen elementos de juicio para sostener la existencia de responsabilidad patrimonial.

CONCLUSIÓN

Se dictamina favorablemente la propuesta de resolución desestimatoria relativa al procedimiento de responsabilidad patrimonial de la Administración instado por don J.R.U.