Dictamen de Consejo Consultivo de Andalucía 0522/2019 de 11 de julio de 2019

Cuestión

Responsabilidad patrimonial de la Administración derivada de asistencia sanitaria.

Asistencia inadecuada.

Resumen

Organo Solicitante:

Servicio Andaluz de Salud

Ponentes:

Gorelli Hernández, Juan

Martín Moreno, José Luis. Letrado Mayor

Número Marginal:

II.512

Contestacion

Número marginal: II.512

DICTAMEN Núm.: 522/2019, de 11 de julio

Ponencia: Gorelli Hernández, Juan

Martín Moreno, José Luis. Letrado Mayor

Órgano solicitante: Servicio Andaluz de Salud

Cuestión sometida a dictamen y principales temas tratados: Responsabilidad patrimonial de la Administración derivada de asistencia sanitaria.

Asistencia inadecuada.

TEXTO DEL DICTAMEN

FUNDAMENTOS JURÍDICOS

I

Se solicita dictamen de este Consejo Consultivo sobre el procedimiento de responsabilidad patrimonial de la Administración tramitado por el Servicio Andaluz de Salud (en adelante SAS), a instancia de don GD.P.A.

Teniendo en cuenta que la indemnización solicitada asciende a 60.200 euros, el dictamen resulta preceptivo, de conformidad con lo establecido en el artículo 17.10.a) de la Ley 4/2005, de 8 de abril, del Consejo Consultivo de Andalucía; norma concordante con lo que estableció el apartado 3 del artículo 142 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, en la redacción dada por la disposición final cuadragésima de la Ley 2/2011, de 4 de marzo, de Economía Sostenible (ambas derogadas), y con lo que actualmente se dispone en el artículo 81.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPAC), según interpretación reiterada de este Consejo Consultivo.

El procedimiento examinado está regido por la Ley 30/1992, y por el Reglamento de los Procedimientos de las Administraciones Públicas en materia de responsabilidad patrimonial, aprobado por el Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo, y ello de conformidad con lo establecido en la disposición transitoria tercera, párrafo a), de la Ley 39/2015, de la que deriva que a los procedimientos iniciados antes de la entrada en vigor de dicha Ley ?no les será de aplicación la misma, rigiéndose por la normativa anterior?.

II

La responsabilidad patrimonial de la Administración, garantizada como principio general en el artículo 9.3 de nuestra Constitución, se configura básicamente en el artículo 106.2 del mismo texto constitucional como el derecho de los particulares, en los términos establecidos por la ley, ?a ser indemnizados por toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos?.

La previsión constitucional está actualmente regulada en el capítulo IV del título preliminar de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público y en los artículos 65, 67, 81, 91, 92, 96.4 y 114.1.e) de la Ley 39/2015, antes citada. No obstante, dado la fecha en que sucedieron los hechos y el momento de inicio del procedimiento, por un lado, y la fecha en que entraron en vigor ambas leyes a estos efectos (disposición final decimoctava, apartado 1, y disposición final séptima, párrafo primero, respectivamente), por otro lado, el régimen aplicable es el previsto en los artículos 139 a 144 de la Ley 30/1992, desarrollados reglamentariamente por el Real Decreto 429/1993.

En todo caso, el legislador ha optado, dentro de las posibilidades de configuración legal que ofrece el citado artículo 106.2 de la Constitución, por hacer responder a la Administración de los daños ocasionados por el funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos, sin que la fórmula, en la opinión generalizada de la doctrina y de la jurisprudencia, deba conducir a una mera responsabilidad por resultado, ni a que la Administración, por la vía del instituto de la responsabilidad patrimonial extracontractual, resulte aseguradora de todos los daños producidos en el ámbito público. Tal razonamiento debe completarse con el deber genérico que vincula a todos los ciudadanos de prestar la colaboración debida para el buen funcionamiento de los servicios, coadyuvando así a la evitación o atenuación de los eventuales daños derivados de su funcionamiento.

La referida normativa estatal sobre responsabilidad patrimonial de la Administración resulta de aplicación a la Comunidad Autónoma de Andalucía, en los términos de los artículos 149.1.18ª de la Constitución y 1 y 2.1 de la Ley 30/1992. En este orden de cosas, debe hacerse notar, por un lado, que el artículo 47.4 del Estatuto de Autonomía para Andalucía, aprobado por Ley Orgánica 2/2007, de 19 de marzo, dispone que ?corresponde a la Junta de Andalucía, en materia de responsabilidad patrimonial, la competencia compartida para determinar el procedimiento y establecer los supuestos que pueden originar responsabilidad con relación a las reclamaciones dirigidas a ella, de acuerdo con el sistema general de responsabilidad de todas las Administraciones públicas?, y, por otro, que el artículo 123.2 del mismo texto estatutario, recogiendo el contenido del artículo 106.2 de la Constitución, citado, dispone que ?La Comunidad Autónoma indemnizará a los particulares por toda lesión que sufran en sus bienes o derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos de la misma?.

Las consideraciones precedentes permiten afirmar que la responsabilidad patrimonial de la Administración, según se desprende de los artículos 139 y siguientes de la Ley 30/1992 y de la jurisprudencia emanada sobre la materia, exige la concurrencia de los siguientes presupuestos:

1º) La existencia de un daño efectivo, evaluable económicamente e individualizado en relación a una persona o grupo de personas.

2º) El daño ha de ser antijurídico, en el sentido de que la persona que lo sufre no tenga el deber jurídico de soportarlo, de acuerdo con la Ley (art. 141.1 de la Ley 30/1992).

3º) La imputabilidad de la Administración frente a la actividad causante del daño, es decir, la integración del agente en el marco de la organización administrativa a la que pertenece o la titularidad pública del bien, del servicio o de la actividad en cuyo ámbito aquél se produce.

4º) La relación de causa a efecto entre la actividad administrativa y el resultado del daño, que no se apreciaría en el caso de que éste estuviese determinado por hechos indiferentes, inadecuados o inidóneos, o por los notoriamente extraordinarios determinantes de fuerza mayor. Por otra parte, se ha de considerar que la injerencia de un tercero o el comportamiento de la propia víctima son posibles circunstancias productoras de la ruptura del nexo causal, si han sido determinantes del daño, o susceptibles de modular el alcance de la responsabilidad de la Administración, graduando el importe de la indemnización si, en concurrencia con el funcionamiento del servicio, han contribuido también a su producción.

5º) Ausencia de fuerza mayor.

Junto a los presupuestos referidos debe tenerse en cuenta, además, que la reclamación se ha de formular en el plazo de un año, tal y como prevé el artículo 142.5 de la Ley 30/1992.

Debe también subrayarse que la prueba de los hechos constitutivos de la reclamación es carga del interesado, aunque la Administración tiene la obligación de facilitar al ciudadano todos los medios a su alcance para cumplir con dicha carga, señaladamente en los casos en que los datos estén sólo en poder de aquélla. De la misma manera los hechos impeditivos, extintivos o moderadores de la responsabilidad son carga exigible a la Administración (art. 217 de la Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil, por remisión del art. 60.4 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa).

Finalmente, el Reglamento de los procedimientos de las Administraciones Públicas en materia de responsabilidad patrimonial, aprobado por el citado Real Decreto 429/1993, aplicable a todas las Administraciones Públicas, de acuerdo con su artículo 1.2, sin perjuicio de las especialidades procedimentales que las Comunidades Autónomas puedan establecer en virtud de las competencias estatutariamente asumidas en materia de responsabilidad patrimonial, señala en su artículo 12.2 que se solicitará que el dictamen del Órgano Consultivo competente se pronuncie sobre la existencia o no de relación de causalidad entre el funcionamiento del servicio público y la lesión producida y, en su caso, sobre la valoración del daño causado y la cuantía y modo de la indemnización.

Eso no obsta a que este Consejo Consultivo entre a valorar el resto de los presupuestos de la responsabilidad patrimonial de la Administración, dado que los términos del precepto únicamente implican que, necesariamente, el pronunciamiento debe abarcar aquellos extremos, sin excluir los demás, como, por otra parte, resulta lógico admitir ante la estrecha relación existente entre los distintos presupuestos de la responsabilidad, de forma que para su correcto pronunciamiento sobre los mencionados en el reseñado artículo 12.2 será precisa la apreciación de los restantes. Incluso cabe reconocer, a la luz del principio de eficacia que debe presidir la actuación administrativa, la legitimidad de este Consejo Consultivo para examinar la corrección del procedimiento seguido en orden a determinar la existencia o no de responsabilidad administrativa.

III

Sentado lo anterior, el examen de la reclamación lleva a señalar, ante todo, que se formula por persona interesada [arts. 31.1.a) y 139.1 de la Ley 30/1992], dado que el reclamante alega daños físicos como consecuencia de mala praxis médica en el tratamiento de una fractura de un dedo de su mano izquierda.

Como envés del requisito antes mencionado, cabe afirmar que concurre el requisito de imputabilidad del daño a la Administración reclamada, entendido éste en el limitado sentido que al mismo se le atribuye en el anterior fundamento jurídico, esto es, sin prejuzgar la concurrencia del nexo ni la de los restantes requisitos de la responsabilidad patrimonial cuyo reconocimiento se insta. En efecto, el requisito ahora analizado sólo exige la constatación de que los actos u omisiones supuestamente causantes del daño, según la tesis del reclamante, se integran en la esfera de actuación del SAS, que prestó la asistencia sanitaria a través del Hospital de Alta Resolución de Benalmádena y del Hospital Virgen de la Victoria de Málaga.

Por otra parte, dado que la estabilización de las lesiones se produjo el 10 de octubre de 2014 y la reclamación fue presentada el 27 de julio de 2015, resulta claro que el derecho se ejerce dentro del plazo de un año previsto en el artículo 142.5 de la Ley 30/1992.

En cuanto al procedimiento, hay que señalar que se acredita el cumplimiento de los trámites preceptivos y se incorporan al expediente los documentos precisos para el pronunciamiento sobre la cuestión de fondo, incluyendo los informes que sobre la asistencia controvertida constan en la historia clínica del interesado. Sin perjuicio de lo anterior, hay que hacer notar que se ha superado el plazo de seis meses para resolver y notificar la resolución (art. 13.3 del Reglamento de los procedimientos de las Administraciones Públicas en materia de responsabilidad patrimonial), menoscabando el principio de eficacia que ha de presidir la actuación administrativa (art. 103.1 de la Constitución) y la expectativa de los ciudadanos de ver resueltas en plazo sus solicitudes.

Debe recordarse en este orden de cosas, que el artículo 31 del Estatuto de Autonomía para Andalucía consagra el derecho a una buena administración, incluyendo la resolución de los asuntos en un plazo razonable, y que el artículo 3.t) de la Ley 9/2007, de 22 de octubre, de la Administración de la Junta de Andalucía, alude al principio de buena administración y calidad de los servicios, que comprende [art. 5.1.d)] el derecho a que los asuntos sean resueltos en un plazo razonable.

No obstante, como es sabido, la Administración debe resolver expresamente (art. 42.1 de la Ley 30/1992), sin vinculación alguna al sentido del silencio por ser en este caso negativo [art. 43.4.b) de dicha Ley].

Por otro lado, aunque se ha comunicado a la parte reclamante el plazo para dictar la resolución y para su notificación, así como los efectos del silencio administrativo, reiteramos que tal comunicación debe realizarse en el plazo de diez días (hábiles) siguientes a la recepción de la solicitud, como exige el artículo 42.4, párrafo segundo, de la Ley 30/1992.

IV

Por lo que respecta al daño alegado, puede señalarse que resulta efectivo, evaluable económicamente e individualizado, de conformidad con lo previsto en el artículo 139.2 de la Ley 30/1992, aunque no en todos los conceptos objeto de reclamación. Del mismo modo, en caso de que se considere probada la tesis del reclamante sobre la relación causal la asistencia sanitaria prestada por el SAS y dichos daños (atribuye las lesiones que padece a mala praxis médica e incluso llega a calificar la asistencia recibida como ?negligente?), dicho daño sería indemnizable, al no existir título jurídico que obligue a soportarlo (art. 141.1 de la citada Ley).

Así pues, como sucede en la mayoría de expedientes de responsabilidad patrimonial, la estimación o desestimación de la reclamación dependen de la relación de causalidad entre el funcionamiento del servicio público y el daño alegado; extremo cuya prueba corresponde a la parte reclamante (arts. 217.2 de la Ley de Enjuiciamiento Civil y 6 del Reglamento de los procedimientos de las Administraciones Públicas en materia de responsabilidad patrimonial), como ya se indicó en el segundo fundamento jurídico de este dictamen, mientras que la Administración ha de probar los hechos obstativos a su existencia (art. 217.3 de la Ley de Enjuiciamiento Civil). Todo ello, sin perjuicio de la modulación que sobre el onus probandi ejercen los principios de facilidad y disponibilidad probatoria (art. 217.7 de la LEC).

En este supuesto, el reclamante señala que diversos especialistas que han examinado su caso consideran que el abordaje de la fractura no fue correcto, de manera que si se hubiese colocado correctamente la férula, el dedo estaría completamente soldado y, tras una breve rehabilitación, no habrían quedado las secuelas que actualmente presenta. También aduce que, según los especialistas que ha visitado, tendrían que haberle unido los huesos fraturados con un hilo especial para estos casos. A este respecto, el reclamante destaca que se trataba de una fractura limpia, sin astillar, de manera que el resultado producido es producto de la mala praxis. Presenta un informe pericial en el que se expone que técnicamente debe considerarse que ha existido una deficiente actuación de la asistencia prestada al paciente sin que sea razonable que se hayan producido las secuelas objeto de la reclamación incluyendo ?maloclusión de garra en mano?.

Pues bien, sin necesidad de entrar a valorar los calificativos empleados por el actor, lo cierto es que el dictamen facultativo del Servicio de Aseguramiento y Riesgos (analizando la asistencia que se describe en el informe del Servicio de Cirugía Ortopédica y Traumatológica del Hospital Universitario Virgen de la Victoria y el historial clínico) llega a la conclusión de que la realización de algún tipo de osteosíntesis hubiese minimizado el estado secuelar del paciente.

Siendo así, puede afirmarse la existencia de relación causal entre la asistencia controvertida y las secuelas que presenta el reclamante, por lo que procede estimar la reclamación si bien parcialmente, atendida la entidad de los daños susceptibles de valoración.

V

En lo que respecta a la valoración del daño, cuantía y modo de la indemnización, el Consejo Consultivo comparte también la cuantificación que realiza el SAS, que se fundamenta en la valoración realizada por el dictamen médico del Servicio de Aseguramiento y Riesgos en el que se consideran las siguientes secuelas:

- Limitación de la movilidad de las articulaciones interfalángicas proximal: 1 punto.

- Limitación de la movilidad de las articulaciones interfalángicas proximal: 1 punto.

- Anquilosis en posición no funcional: 4 puntos.

Perjuicio estético:

- Perjuicio estético ligero: 1 punto.

El referido dictamen precisa que a efectos ?no se contabilizan días de impedimento ya que los mismos hubieran tenido un carácter similar si se hubiera realizado otro tipo de tratamiento al que se hizo?.

Por todo ello, considerando que el paciente consiguió la estabilización de las secuelas el 10 de octubre de 2014 y a partir de ese momento su estado no sufrió cambios evaluables, el dictamen valora las referidas secuelas funcionales y el perjuicio estético, así como el factor de corrección por incapacidad permanente en grado máximo y el factor de corrección del 10% al encontrarse el reclamante en edad laboral. De este modo se cuantifican los conceptos indemnizables en 25.243,61 euros; cantidad sobre la que se aplica la debida actualización, conforme al Índice Garantía de Competitividad acumulado (IPC en el artículo 141 de la Ley 30/1992), alcanzando la indemnización propuesta un total de 26.051,40 euros, que se estima ajustada a Derecho.

CONCLUSIÓN

Se dictamina favorablemente la propuesta de resolución estimatoria parcial en el procedimiento de responsabilidad patrimonial de la Administración tramitado a instancia de don GD.P.A.