Dictamen de Consejo Consultivo de Andalucía 0517/2017 de 20 de septiembre de 2017

Cuestión

Responsabilidad patrimonial de la Administración derivada de accidente de moto.

Señalización.

Inexistencia de nexo causal.

Resumen

Organo Solicitante:

Consejería de Fomento y Vivienda

Ponentes:

Escuredo Rodríguez, Rafael

Requena López, Tomás. Letrado

Número Marginal:

II.492

Contestacion

Número marginal: II.492

DICTAMEN Núm.: 517/2017, de 20 de septiembre

Ponencia: Escuredo Rodríguez, Rafael

Requena López, Tomás. Letrado

Órgano solicitante: Consejería de Fomento y Vivienda

Cuestión sometida a dictamen y principales temas tratados: Responsabilidad patrimonial de la Administración derivada de accidente de moto.

Señalización.

Inexistencia de nexo causal.

TEXTO DEL DICTAMEN

FUNDAMENTOS JURÍDICOS

I

Se solicita dictamen de este Consejo Consultivo sobre la reclamación de responsabilidad patrimonial de la Administración tramitado por la Consejería de Fomento y Vivienda, formulada en nombre y representación de don JJ.G.H. y doña T.B.Z.

Teniendo en cuenta que la indemnización solicitada asciende a 90.954,14 euros, el dictamen resulta preceptivo, de conformidad con lo establecido en el artículo 17.10.a) de la Ley 4/2005, de 8 de abril, del Consejo Consultivo de Andalucía; norma concordante con lo que estableció el apartado 3 del artículo 142 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, en la redacción dada por la disposición final cuadragésima de la Ley 2/2011, de 4 de marzo, de Economía Sostenible (ambas derogadas), y con lo que actualmente se dispone en el artículo 81.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPAC), según interpretación reiterada de este Consejo Consultivo.

El procedimiento examinado está regido por la Ley 30/1992, y por el Reglamento de los Procedimientos de las Administraciones Públicas en materia de responsabilidad patrimonial, aprobado por el Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo, y ello de conformidad con lo establecido en la disposición transitoria tercera, párrafo a) de la Ley 39/2015, de la que deriva que a los procedimientos iniciados antes de la entrada en vigor de dicha Ley ?no les será de aplicación la misma, rigiéndose por la normativa anterior?.

II

La responsabilidad patrimonial de la Administración, garantizada como principio general en el artículo 9.3 de nuestra Constitución, se configura básicamente en el artículo 106.2 del mismo texto constitucional como el derecho de los particulares, en los términos establecidos por la ley, ?a ser indemnizados por toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos?.

La previsión constitucional está actualmente regulada en el capítulo IV del título preliminar de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público y en los artículos 65, 67, 81, 91, 92, 96.4 y 114.1.e) de la Ley 39/2015, antes citada. No obstante, dado la fecha en que sucedieron los hechos y el momento de inicio del procedimiento, por un lado, y la fecha en que entraron en vigor ambas leyes a estos efectos (disposición final decimoctava, apartado 1, y disposición final séptima, párrafo primero, respectivamente), por otro lado, el régimen aplicable es el previsto en los artículos 139 a 144 de la Ley 30/1992, desarrollados reglamentariamente por el Real Decreto 429/1993.

En todo caso, el legislador ha optado, dentro de las posibilidades de configuración legal que ofrece el citado artículo 106.2 de la Constitución, por hacer responder a la Administración de los daños ocasionados por el funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos, sin que la fórmula, en la opinión generalizada de la doctrina y de la jurisprudencia, deba conducir a una mera responsabilidad por resultado, ni a que la Administración, por la vía del instituto de la responsabilidad patrimonial extracontractual, resulte aseguradora de todos los daños producidos en el ámbito público. Tal razonamiento debe completarse con el deber genérico que vincula a todos los ciudadanos de prestar la colaboración debida para el buen funcionamiento de los servicios, coadyuvando así a la evitación o atenuación de los eventuales daños derivados de su funcionamiento.

La referida normativa estatal sobre responsabilidad patrimonial de la Administración resulta de aplicación a la Comunidad Autónoma de Andalucía, en los términos de los artículos 149.1.18ª de la Constitución y 1 y 2.1 de la Ley 30/1992. En este orden de cosas, debe hacerse notar, por un lado, que el artículo 47.4 del Estatuto de Autonomía para Andalucía, aprobado por Ley Orgánica 2/2007, de 19 de marzo, dispone que ?corresponde a la Junta de Andalucía, en materia de responsabilidad patrimonial, la competencia compartida para determinar el procedimiento y establecer los supuestos que pueden originar responsabilidad con relación a las reclamaciones dirigidas a ella, de acuerdo con el sistema general de responsabilidad de todas las Administraciones públicas?, y, por otro, que el artículo 123.2 del mismo texto estatutario, recogiendo el contenido del artículo 106.2 de la Constitución, citado, dispone que ?La Comunidad Autónoma indemnizará a los particulares por toda lesión que sufran en sus bienes o derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos de la misma?.

Las consideraciones precedentes permiten afirmar que la responsabilidad patrimonial de la Administración, según se desprende de los artículos 139 y siguientes de la Ley 30/1992 y de la jurisprudencia emanada sobre la materia, exige la concurrencia de los siguientes presupuestos:

1º) La existencia de un daño efectivo, evaluable económicamente e individualizado en relación a una persona o grupo de personas.

2º) El daño ha de ser antijurídico, en el sentido de que la persona que lo sufre no tenga el deber jurídico de soportarlo, de acuerdo con la Ley (art. 141.1 de la Ley 30/1992).

3º) La imputabilidad de la Administración frente a la actividad causante del daño, es decir, la integración del agente en el marco de la organización administrativa a la que pertenece o la titularidad pública del bien, del servicio o de la actividad en cuyo ámbito aquél se produce.

4º) La relación de causa a efecto entre la actividad administrativa y el resultado del daño, que no se apreciaría en el caso de que éste estuviese determinado por hechos indiferentes, inadecuados o inidóneos, o por los notoriamente extraordinarios determinantes de fuerza mayor. Por otra parte, se ha de considerar que la injerencia de un tercero o el comportamiento de la propia víctima son posibles circunstancias productoras de la ruptura del nexo causal, si han sido determinantes del daño, o susceptibles de modular el alcance de la responsabilidad de la Administración, graduando el importe de la indemnización si, en concurrencia con el funcionamiento del servicio, han contribuido también a su producción.

5º) Ausencia de fuerza mayor.

Junto a los presupuestos referidos debe tenerse en cuenta, además, que la reclamación se ha de formular en el plazo de un año, tal y como prevé el artículo 142.5 de la Ley 30/1992.

Debe también subrayarse que la prueba de los hechos constitutivos de la reclamación es carga del interesado, aunque la Administración tiene la obligación de facilitar al ciudadano todos los medios a su alcance para cumplir con dicha carga, señaladamente en los casos en que los datos estén sólo en poder de aquélla. De la misma manera los hechos impeditivos, extintivos o moderadores de la responsabilidad son carga exigible a la Administración (art. 217 de la Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil, por remisión del art. 60.4 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa).

Finalmente, el Reglamento de los procedimientos de las Administraciones Públicas en materia de responsabilidad patrimonial, aprobado por el citado Real Decreto 429/1993, aplicable a todas las Administraciones Públicas, de acuerdo con su artículo 1.2, sin perjuicio de las especialidades procedimentales que las Comunidades Autónomas puedan establecer en virtud de las competencias estatutariamente asumidas en materia de responsabilidad patrimonial, señala en su artículo 12.2 que se solicitará que el dictamen del Órgano Consultivo competente se pronuncie sobre la existencia o no de relación de causalidad entre el funcionamiento del servicio público y la lesión producida y, en su caso, sobre la valoración del daño causado y la cuantía y modo de la indemnización.

Eso no obsta a que este Consejo Consultivo entre a valorar el resto de los presupuestos de la responsabilidad patrimonial de la Administración, dado que los términos del precepto únicamente implican que, necesariamente, el pronunciamiento debe abarcar aquellos extremos, sin excluir los demás, como, por otra parte, resulta lógico admitir ante la estrecha relación existente entre los distintos presupuestos de la responsabilidad, de forma que para su correcto pronunciamiento sobre los mencionados en el reseñado artículo 12.2 será precisa la apreciación de los restantes. Incluso cabe reconocer, a la luz del principio de eficacia que debe presidir la actuación administrativa, la legitimidad de este Consejo Consultivo para examinar la corrección del procedimiento seguido en orden a determinar la existencia o no de responsabilidad administrativa.

III

Lo primero de lo que debe dejarse constancia tras las consideraciones que preceden es que los reclamantes están legitimados para reclamar, no en su condición de herederos (padres del fallecido), sino por el padecimiento de un daño moral como es el consistente en la pérdida de un ser querido (dictámenes 61/1995; 632/2006; 14, 45 y 65 del año 2007, entre otros).

La acción ha sido ejercitada dentro del plazo de un año previsto en el artículo 142.5 de la Ley 30/1992, ya que el fallecimiento tuvo lugar el 30 de marzo de 2007 y aunque la reclamación se presenta el 17 de octubre de 2014, lo cierto es que con motivo de los hechos se incoaron diligencias penales que finalizaron por Auto de 18 de octubre de 2013, con el consiguiente efecto interruptivo atribuido a estas en interpretación del artículo 146.2 de la Ley 30/1992.

Por lo que se refiere al procedimiento, debe indicarse en primer lugar que se ha superado el plazo para resolver y notificar la resolución, que es de seis meses (art. 13.3 del Reglamento de los procedimientos de las Administraciones Públicas en materia de responsabilidad patrimonial), pues han transcurrido casi tres años desde su inicio, con merma así del principio de eficacia que ha de presidir la actuación administrativa y la expectativa de los ciudadanos de ver resueltas en plazo sus solicitudes.

A este respecto, se recuerda que el Estatuto de Autonomía para Andalucía garantiza en su artículo 31 el derecho a una buena administración, incluyendo la resolución de los asuntos en un plazo razonable. No obstante lo anterior, la Administración está obligada a resolver (art. 42.1 de la Ley 30/1992), sin vinculación alguna al sentido negativo del silencio [art. 43.4.b) de dicha Ley].

Por otro lado, aunque se ha comunicado a la parte reclamante el plazo para resolver y los efectos del silencio, tal comunicación no se ha realizado dentro del plazo de diez días (hábiles), como exige el artículo 42.4, párrafo segundo, de la Ley 30/1992, si bien tal irregularidad no tiene efectos invalidantes (arts. 62.1 y 63 de la Ley 30/1992; actuales arts. 47.1 y 48 de la Ley 39/2015).

Finalmente, el informe del Gabinete Jurídico se emite con posterioridad al trámite de audiencia, pero dado que el mismo no introduce elementos nuevos respecto a los ya existentes en el expediente, no puede considerarse que se haya producido indefensión.

IV

Sentado lo anterior, cabe afirmar que el daño por el que se reclama es efectivo, individualizado, evaluable económicamente, antijurídico e imputable a la Administración contra la que se reclama dado que el accidente tuvo lugar en una vía autonómica (A390) y se atribuye a su defectuosa señalización.

Respecto a la relación de causalidad entre el ?funcionamiento del servicio? y el daño por el que se reclama, son los interesados quien deben acreditarla (arts. 217.2 de la Ley de Enjuiciamiento Civil y 6 del Reglamento de los procedimientos de las Administraciones Públicas en materia de responsabilidad patrimonial), siendo la Administración la que debe probar los hechos obstativos a su existencia (art. 217.3 de la Ley de Enjuiciamiento Civil), como ya se indicó en el fundamento jurídico II de este dictamen.

En el supuesto analizado, la parte reclamante considera que la señal vertical de STOP (R2) ubicada en un cruce de la referida carretera autonómica (en concreto en una isleta configurada como tal), se encontraba incorrectamente situada y fue la causante del accidente.

La reclamación no puede prosperar. En primer lugar, no se ha acreditado que la señal estuviese incorrectamente situada. El informe pericial que se aporta no lo prueba, pues se basa en los principios y objetivos que se persiguen en las instrucciones al respecto, pero no explicita ninguna que expresamente prohíba o considere inadecuada la señalización en cuestión, y en la función de las marcas viales, que como se desprende de lo dispuesto para las marcas transversales continuas no excluyen las señales de ?detención obligatoria? o de ?prohibición de pasar sin detenerse?. Por el contrario, los informes de 28 de mayo de 2015 y 28 de marzo de 2016 ponen de relieve que la instalación de la señal respondía a las ?Recomendaciones para el proyecto de intersecciones? y a la Instrucción 8.1.I-C de señalización vertical de carreteras (aprobada por Orden de 28 de diciembre de 1999); en particular que la señal se encontraba en una isleta, que es lugar idóneo para ello, que existía obligación de colocar la señal R2 en la intersección existente en la entonces A-390 p.k. 18+800 (punto 4.7.1), y que estaba correctamente instalada (puntos 4.5.2.1 y 4.5.2.3 de la Instrucción 8.1.I-C referida).

Pero es que, además, incluso aceptando la hipótesis no acreditada de que la señal estuviese incorrectamente colocada, como resulta del atestado de la Guardia Civil, en el que tras el análisis de las circunstancias del accidente, se pone de relieve que el accidente se pudo producir, bien por una ?distracción en la conducción por parte del conductor de la motocicleta implicada?, bien por la ?realización de una maniobra para evitar un supuesto obstáculo (vehiculo sin identificar) en la vía?, siendo cualquiera de ellas la causa inmediata del accidente, indicándose que ?se desconoce? la ?existencia? de causas relativas a la vía que hubieran podido influir en el accidente, y que ?dado los datos obtenidos en la inspección ocular, como son la rotura del casco protector, la posición final del motorista, de la moto y parte superior de la señal contra la que chocó, ello unido al dato de que según manifestación telefónica con personal de la empresa donde trabajaba, dicho conductor entraba a trabajar en Estepona (Málaga) entre las 08:15 y 08:30 horas aproximadamente, ha podido sobrepasar la velocidad establecida para dicho tramo de 60 kms/hora?.

En este orden de cosas, el Auto de la Audiencia Provincial de Cádiz, desestimatorio de la apelación contra el Auto de archivo de las diligencias previas incoadas al efecto, pone de relieve que ?incluso en el supuesto de que a los efectos meramente dialécticos se admitiera la incorrecta ubicación de la señal de STOP que invoca la parte apelante, no podría afirmarse la existencia de relación de causalidad entre dicha conducta y el accidente, pues la señal obviamente no obstaculizaba la circulación y el accidente -como refleja el informe de la Guardia Civil- (?) se produjo en un tramo seco y con visibilidad apenas reducida por la niebla, desconociéndose las circunstancias concretas en que se produjo, de forma que como señala dicho informe, pudo producirse por realización de una maniobra para evitar un vehículo o por distracción en la conducción?.

Las consideraciones expuestas no han sido rebatidas por la parte reclamante, que no ha formulado alegaciones en el trámite de audiencia.

En consecuencia, con los elementos de juicio que arroja el expediente, este Consejo considera que no se ha acreditado la relación de causalidad entre el ?funcionamiento del servicio? y el daño por el que se reclama.

CONCLUSIÓN

Se dictamina favorablemente la propuesta de resolución desestimatoria adoptada en el procedimiento de responsabilidad patrimonial de la Administración tramitado por la Consejería de Fomento y Vivienda, en nombre y representación a instancia de don JJ.G.H. y doña T.B.Z.