Dictamen de Consejo Consultivo de Andalucía 0501/2017 de 12 de septiembre de 2017

Cuestión

Responsabilidad patrimonial de la Administración derivada de caída peatonal.

Inexistencia de nexo causal.

Resumen

Organo Solicitante:

Ayuntamiento de Algeciras (Cádiz)

Ponentes:

Sánchez Galiana, José Antonio

Castillo Gutiérrez, Manuel del. Letrado

Número Marginal:

II.479

Contestacion

Número marginal: II.479

DICTAMEN Núm.: 501/2017, de 12 de septiembre

Ponencia: Sánchez Galiana, José Antonio

Castillo Gutiérrez, Manuel del. Letrado

Órgano solicitante: Ayuntamiento de Algeciras (Cádiz)

Cuestión sometida a dictamen y principales temas tratados: Responsabilidad patrimonial de la Administración derivada de caída peatonal.

Inexistencia de nexo causal.

TEXTO DEL DICTAMEN

FUNDAMENTOS JURÍDICOS

I

Se solicita dictamen de este Consejo Consultivo sobre el procedimiento de responsabilidad patrimonial de la Administración tramitado por el Ayuntamiento de Algeciras (Cádiz), en respuesta a la reclamación interpuesta por doña M.S.C.

Teniendo en cuenta que la indemnización solicitada asciende a 19.608,64 euros, el dictamen resulta preceptivo, de conformidad con lo establecido en el artículo 17.14 de la Ley 4/2005, de 8 de abril, del Consejo Consultivo de Andalucía; norma concordante con lo que estableció el apartado 3 del artículo 142 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, en la redacción dada por la disposición final cuadragésima de la Ley 2/2011, de 4 de marzo, de Economía Sostenible (ambas derogadas), y con lo que actualmente se dispone en el artículo 81.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPAC), según interpretación reiterada de este Consejo Consultivo.

El procedimiento examinado está regido por la Ley 30/1992, y por el Reglamento de los Procedimientos de las Administraciones Públicas en materia de responsabilidad patrimonial, aprobado por el Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo, y ello de conformidad con lo establecido en la disposición transitoria tercera, párrafo a) de la Ley 39/2015, de la que deriva que a los procedimientos iniciados antes de la entrada en vigor de dicha Ley ?no les será de aplicación la misma, rigiéndose por la normativa anterior?.

II

La responsabilidad patrimonial de la Administración, garantizada como principio general en el artículo 9.3 de nuestra Constitución, se configura básicamente en el artículo 106.2 del mismo texto constitucional como el derecho de los particulares, en los términos establecidos por la ley, ?a ser indemnizados por toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos?.

La previsión constitucional está actualmente regulada en el capítulo IV del título preliminar de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público y en los artículos 65, 67, 81, 91, 92. 96.4 y 114.1.e) de la Ley 39/2015, antes citada. No obstante, dado la fecha en que sucedieron los hechos y el momento de inicio del procedimiento, por un lado, y la fecha en que entraron en vigor ambas leyes a estos efectos (disposición final decimoctava, apartado 1, y disposición final séptima, párrafo primero, respectivamente), por otro lado, el régimen aplicable es el previsto en los artículos 139 a 144 de la Ley 30/1992, desarrollados reglamentariamente por el Real Decreto 429/1993.

En todo caso, el legislador ha optado, dentro de las posibilidades de configuración legal que ofrece el citado artículo 106.2 de la Constitución, por hacer responder a la Administración de los daños ocasionados por el funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos, sin que la fórmula, en la opinión generalizada de la doctrina y de la jurisprudencia, deba conducir a una mera responsabilidad por resultado, ni a que la Administración, por la vía del instituto de la responsabilidad patrimonial extracontractual, resulte aseguradora de todos los daños producidos en el ámbito público. Tal razonamiento debe completarse con el deber genérico que vincula a todos los ciudadanos de prestar la colaboración debida para el buen funcionamiento de los servicios, coadyuvando así a la evitación o atenuación de los eventuales daños derivados de su funcionamiento.

La referida normativa estatal sobre responsabilidad patrimonial de la Administración resulta de aplicación a las Entidades que integran la Administración Local, tal y como precisa el artículo 54 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local y la propia Ley 30/1992 (arts. 1 y 2), de acuerdo con lo previsto en el artículo 149.1.18ª de la Constitución.

Las consideraciones precedentes permiten afirmar que la responsabilidad patrimonial de la Administración, según se desprende de los artículos 139 y siguientes de la Ley 30/1992 y de la jurisprudencia emanada sobre la materia, exige la concurrencia de los siguientes presupuestos:

1º) La existencia de un daño efectivo, evaluable económicamente e individualizado en relación a una persona o grupo de personas.

2º) El daño ha de ser antijurídico, en el sentido de que la persona que lo sufre no tenga el deber jurídico de soportarlo, de acuerdo con la Ley (art. 141.1 de la Ley 30/1992).

3º) La imputabilidad de la Administración frente a la actividad causante del daño, es decir, la integración del agente en el marco de la organización administrativa a la que pertenece o la titularidad pública del bien, del servicio o de la actividad en cuyo ámbito aquél se produce.

4º) La relación de causa a efecto entre la actividad administrativa y el resultado del daño, que no se apreciaría en el caso de que éste estuviese determinado por hechos indiferentes, inadecuados o inidóneos, o por los notoriamente extraordinarios determinantes de fuerza mayor. Por otra parte, se ha de considerar que la injerencia de un tercero o el comportamiento de la propia víctima son posibles circunstancias productoras de la ruptura del nexo causal, si han sido determinantes del daño, o susceptibles de modular el alcance de la responsabilidad de la Administración, graduando el importe de la indemnización si, en concurrencia con el funcionamiento del servicio, han contribuido también a su producción.

5º) Ausencia de fuerza mayor.

Junto a los presupuestos referidos debe tenerse en cuenta, además, que la reclamación se ha de formular en el plazo de un año, tal y como prevé el artículo 142.5 de la Ley 30/1992.

Debe también subrayarse que la prueba de los hechos constitutivos de la reclamación es carga del interesado, aunque la Administración tiene la obligación de facilitar al ciudadano todos los medios a su alcance para cumplir con dicha carga, señaladamente en los casos en que los datos estén sólo en poder de aquélla. De la misma manera los hechos impeditivos, extintivos o moderadores de la responsabilidad son carga exigible a la Administración (art. 217 de la Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil, por remisión del art. 60.4 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa).

Finalmente, el Reglamento de los procedimientos de las Administraciones Públicas en materia de responsabilidad patrimonial, aprobado por el citado Real Decreto 429/1993, aplicable a todas las Administraciones Públicas, de acuerdo con su artículo 1.2, sin perjuicio de las especialidades procedimentales que las Comunidades Autónomas puedan establecer en virtud de las competencias estatutariamente asumidas en materia de responsabilidad patrimonial, señala en su artículo 12.2 que se solicitará que el dictamen del Órgano Consultivo competente se pronuncie sobre la existencia o no de relación de causalidad entre el funcionamiento del servicio público y la lesión producida y, en su caso, sobre la valoración del daño causado y la cuantía y modo de la indemnización.

Eso no obsta a que este Consejo Consultivo entre a valorar el resto de los presupuestos de la responsabilidad patrimonial de la Administración, dado que los términos del precepto únicamente implican que, necesariamente, el pronunciamiento debe abarcar aquellos extremos, sin excluir los demás, como, por otra parte, resulta lógico admitir ante la estrecha relación existente entre los distintos presupuestos de la responsabilidad, de forma que para su correcto pronunciamiento sobre los mencionados en el reseñado artículo 12.2 será precisa la apreciación de los restantes. Incluso cabe reconocer, a la luz del principio de eficacia que debe presidir la actuación administrativa, la legitimidad de este Consejo Consultivo para examinar la corrección del procedimiento seguido en orden a determinar la existencia o no de responsabilidad administrativa.

III

El examen del expediente lleva a señalar, ante todo, la legitimación de la reclamante [arts. 31.1.a) y 139.1 de la Ley 30/1992], pues solicita indemnización como consecuencia de una caída en una calle de Algeciras.

Por otra parte, podemos afirmar que la acción se ha ejercitado en el plazo establecido en el artículo 142.5 de la Ley 30/1992. En efecto, dicha conclusión puede establecerse sin necesidad de considerar la regla de cómputo del plazo en el supuesto de daños físicos, dado que la reclamación se formuló el 19 de agosto de 2016 y el accidente tuvo lugar el 15 de septiembre de 2015.

En relación con el procedimiento, aunque se ha tramitado en su integridad, ha de hacerse notar que se ha superado con creces el plazo de seis meses establecido para resolver y notificar la resolución, previsto en el Reglamento de los procedimientos de las Administraciones Públicas en materia de responsabilidad (art. 13.3). En este sentido, consta que el representante de la reclamante solicitó certificado del acto presunto, así como la resolución expresa del procedimiento. A este respecto se recuerda el deber de la Administración de actuar conforme a los principios de eficacia y celeridad y de respetar el derecho de los ciudadanos a ver resueltas en plazo sus pretensiones; exigencia que se acentúa con el Estatuto de Autonomía para Andalucía, cuyo artículo 31 consagra el derecho a una buena administración, incluyendo la resolución de los asuntos en un plazo razonable.

Sin perjuicio de lo anterior, el transcurso del plazo de resolución y notificación no exime a la Administración de su obligación de resolver expresamente y sin vinculación alguna con el sentido del silencio desestimatorio producido [arts. 42.1 y 43.4.b) de la Ley 30/1992].

Por otro lado, no obstante haberse comunicado a la reclamante el plazo para dictar la resolución y para su notificación, así como los efectos del silencio administrativo, se recuerda que tal comunicación debería haberse realizado en el plazo de diez días (hábiles) desde la recepción de la solicitud, como exige el artículo 42.4, párrafo segundo, de la Ley 30/1992.

IV

Sentado lo anterior, cabe afirmar que el daño alegado es efectivo, individualizado y económicamente evaluable (art. 139.2 de la Ley 30/1992). En caso de que se considere probada la relación causal con el funcionamiento del servicio público, sin interferencia de terceros o del propio perjudicado, dicho daño daría lugar a responsabilidad patrimonial, al no existir título jurídico que obligue a soportarlos.

Igualmente, cabe afirmar que se cumple el requisito de imputabilidad del daño, en el limitado sentido a que se le atribuye en el anterior fundamento jurídico, pues corresponde a los servicios públicos municipales velar por el buen estado de las vías públicas de su competencia, de manera que presenten las debidas condiciones de seguridad para personas y vehículos. En efecto, el accidente al que se atribuye el daño sucede en una vía pública municipal, y en opinión de la parte reclamante ocurrió por actos u omisiones del servicio público municipal responsable de su mantenimiento. A este respecto, hay que recordar que el artículo 92.2, párrafos e) y f), del Estatuto de Autonomía para Andalucía, señala como competencias propias de los Ayuntamientos ?la conservación de vías públicas urbanas y rurales? y ?la ordenación de la movilidad y accesibilidad de personas y vehículos en las vías urbanas?. Dichas competencias se hallan igualmente previstas en el artículo 25.2 de la Ley 7/1985 y en el artículo 9.10 de la Ley 5/2010, de 11 de junio, de Autonomía Local de Andalucía.

Siendo la verificación de la existencia del nexo causal, el principal problema que plantea el expediente, cabe recordar que su prueba corresponde a los interesados, como se adelanta en el segundo fundamento jurídico de este dictamen, sin perjuicio de que la Administración debe desplegar la actividad necesaria para el esclarecimiento de los hechos y observar las exigencias que derivan de los principios de facilidad y disponibilidad probatoria.

En este caso, afirma la reclamante que el accidente ocurrió ?al pisar en falso y apoyar todo el peso de su cuerpo sobre el miembro inferior izquierdo, debido a la presencia de un escalón sin bordillo de separación y sin señalización, con escasa visibilidad respecto al resto del acerado?.

Los testigos que declaran en el expediente (cuyo testimonio ha quedado transcrito en los antecedentes fácticos del dictamen), bien no vieron la caída, bien manifiestan que la misma se produjo por un resbalón; luego nada tiene que ver con el diseño de la acera.

Las fotografías, por su parte, demuestran que la acera está rematada en la esquina con un escalón que la bordea, salvando así un ligero desnivel existente entre las calzadas de las dos calles que forman la intersección. Asimismo, se observa que la acera no presenta desperfecto alguno.

Obra en el expediente informe del Ingeniero Técnico de Obras Públicas del Ayuntamiento, en el que indica que ?respecto a la ejecución del acerado, le comunicamos que el accidente se produjo en un tramo donde el ancho total es de 2,40 metros, en el cual se encuentra un escalón en cuño de 80 centímetros de ancho, quedando un ancho total de paso de 1,60 metros. Dicho escalón surge de la necesidad de salvar un desnivel existente entre el acerado de la calle Julio Guerra y la entrada de vehículos al CEIP Puerta del Mar situado en la calle Salvador Carrera?.

No existe normativa incumplida, ni tampoco irregularidad alguna en la acera donde se produce el tropiezo, sino simplemente un descuido atribuible a la interesada, que omitió la diligencia mínima requerida. Y es que, como ha señalado este Consejo (dictamen 39/2008, entre otros), en el concreto evento dañoso ?caída en vía pública?, deben distinguirse aquellos supuestos que sean manifiesta infracción de los deberes de diligencia en el cuidado de la vía pública (por ejemplo: grandes socavones, ausencia de señalizaciones, señalizaciones tan confusas que conduzcan al accidente), los cuales serían una manifestación de la inobservancia por parte de la Administración del deber de cuidado y vigilancia que le es atribuido por el ordenamiento jurídico, de aquellos otros desperfectos de la vía pública, o consecuencia de prestación de determinados servicios, que deben ser soportados por los ciudadanos. No resulta exigible, según la conciencia social, que el pavimento carezca de fisuras menores, o no haya alguna ausencia de losetas, pues la tarea que conduciría a ello es prácticamente imposible e inasumible desde el punto de vista del coste. De igual modo, tampoco parece exigible, siempre razonando en vía de ejemplo, que la prestación de los servicios de mantenimiento implique necesariamente la inexistencia de pequeños desperfectos. También se exige del ciudadano una especial diligencia y unos deberes mínimos de cuidado, si bien se impondrá siempre una valoración de las circunstancias presidida por un instrumento interpretativo ya conocido en nuestro Derecho y suficientemente consagrado, como es el principio de razonabilidad.

De la misma forma, este Consejo ha puesto de manifiesto, en reiteradas ocasiones, que no es posible pedir al ciudadano medio una diligencia especial que le imponga sobreponerse a las disfunciones, en principio, imprevisibles en el funcionamiento de los servicios públicos, pero sí ha de exigirse una diligencia mínima que le permita desenvolverse con normalidad por los espacios públicos, haciendo frente a los riesgos ostensibles y a los propios de la ordenación de tales espacios. Diligencia mínima que en el presente caso no existió por los motivos expuestos, ya que se trataba de un desnivel natural y de una solución arquitectónica para salvarlo.

En estas circunstancias, este Consejo Consultivo considera ajustada a Derecho la propuesta de resolución desestimatoria de la responsabilidad, al no haber resultado acreditada la relación de causalidad entre el daño invocado y el funcionamiento del servicio público municipal.

CONCLUSIÓN

Se dictamina favorablemente la propuesta de resolución desestimatoria de la reclamación de responsabilidad patrimonial de la Administración, en el procedimiento tramitado por el Ayuntamiento de Algeciras (Cádiz), a instancia de doña M.S.C.