Dictamen de Consejo Consultivo de Andalucía 0500/2017 de 12 de septiembre de 2017

Cuestión

Responsabilidad patrimonial de la Administración derivada de caída peatonal.

Inexistencia de nexo causal.

Resumen

Organo Solicitante:

Ayuntamiento de Palos de la Frontera (Huelva)

Ponentes:

Gutiérrez Melgarejo, Marcos J.

Guisado Barrilao, José Mario. Letrado

Número Marginal:

II.478

Contestacion

Número marginal: II.478

DICTAMEN Núm.: 500/2017, de 12 de septiembre

Ponencia: Gutiérrez Melgarejo, Marcos J.

Guisado Barrilao, José Mario. Letrado

Órgano solicitante: Ayuntamiento de Palos de la Frontera (Huelva)

Cuestión sometida a dictamen y principales temas tratados: Responsabilidad patrimonial de la Administración derivada de caída peatonal.

Inexistencia de nexo causal.

TEXTO DEL DICTAMEN

FUNDAMENTOS JURÍDICOS

I

Se solicita dictamen de este Consejo Consultivo sobre el procedimiento de responsabilidad patrimonial de la Administración tramitado por el Ayuntamiento de Palos de la Frontera (Huelva), en respuesta a la reclamación interpuesta por doña MD.V.A.

Teniendo en cuenta que la indemnización solicitada asciende a 31.842,69 euros, el dictamen resulta preceptivo, de conformidad con lo establecido en el artículo 17.14 de la Ley 4/2005, de 8 de abril, del Consejo Consultivo de Andalucía; norma concordante con lo que estableció el apartado 3 del artículo 142 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, en la redacción dada por la disposición final cuadragésima de la Ley 2/2011, de 4 de marzo, de Economía Sostenible (ambas derogadas), y con lo que actualmente se dispone en el artículo 81.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPAC), según interpretación reiterada de este Consejo Consultivo.

El procedimiento examinado está regido por la Ley 30/1992, y por el Reglamento de los Procedimientos de las Administraciones Públicas en materia de responsabilidad patrimonial, aprobado por el Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo, y ello de conformidad con lo establecido en la disposición transitoria tercera, párrafo a) de la Ley 39/2015, de la que deriva que a los procedimientos iniciados antes de la entrada en vigor de dicha Ley ?no les será de aplicación la misma, rigiéndose por la normativa anterior?.

II

La responsabilidad patrimonial de la Administración, garantizada como principio general en el artículo 9.3 de nuestra Constitución, se configura básicamente en el artículo 106.2 del mismo texto constitucional como el derecho de los particulares, en los términos establecidos por la ley, ?a ser indemnizados por toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos?.

La previsión constitucional está actualmente regulada en el capítulo IV del título preliminar de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público y en los artículos 65, 67, 81, 91, 92, 96.4 y 114.1.e) de la Ley 39/2015, antes citada. No obstante, dado la fecha en que sucedieron los hechos y el momento de inicio del procedimiento, por un lado, y la fecha en que entraron en vigor ambas leyes a estos efectos (disposición final decimoctava, apartado 1, y disposición final séptima, párrafo primero, respectivamente), por otro lado, el régimen aplicable es el previsto en los artículos 139 a 144 de la Ley 30/1992, desarrollados reglamentariamente por el Real Decreto 429/1993.

En todo caso, el legislador ha optado, dentro de las posibilidades de configuración legal que ofrece el citado artículo 106.2 de la Constitución, por hacer responder a la Administración de los daños ocasionados por el funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos, sin que la fórmula, en la opinión generalizada de la doctrina y de la jurisprudencia, deba conducir a una mera responsabilidad por resultado, ni a que la Administración, por la vía del instituto de la responsabilidad patrimonial extracontractual, resulte aseguradora de todos los daños producidos en el ámbito público. Tal razonamiento debe completarse con el deber genérico que vincula a todos los ciudadanos de prestar la colaboración debida para el buen funcionamiento de los servicios, coadyuvando así a la evitación o atenuación de los eventuales daños derivados de su funcionamiento.

La referida normativa estatal sobre responsabilidad patrimonial de la Administración resulta de aplicación a las Entidades que integran la Administración Local, tal y como precisa el artículo 54 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local y la propia Ley 30/1992 (arts. 1 y 2), de acuerdo con lo previsto en el artículo 149.1.18ª de la Constitución.

Las consideraciones precedentes permiten afirmar que la responsabilidad patrimonial de la Administración, según se desprende de los artículos 139 y siguientes de la Ley 30/1992 y de la jurisprudencia emanada sobre la materia, exige la concurrencia de los siguientes presupuestos:

1º) La existencia de un daño efectivo, evaluable económicamente e individualizado en relación a una persona o grupo de personas.

2º) El daño ha de ser antijurídico, en el sentido de que la persona que lo sufre no tenga el deber jurídico de soportarlo, de acuerdo con la Ley (art. 141.1 de la Ley 30/1992).

3º) La imputabilidad de la Administración frente a la actividad causante del daño, es decir, la integración del agente en el marco de la organización administrativa a la que pertenece o la titularidad pública del bien, del servicio o de la actividad en cuyo ámbito aquél se produce.

4º) La relación de causa a efecto entre la actividad administrativa y el resultado del daño, que no se apreciaría en el caso de que éste estuviese determinado por hechos indiferentes, inadecuados o inidóneos, o por los notoriamente extraordinarios determinantes de fuerza mayor. Por otra parte, se ha de considerar que la injerencia de un tercero o el comportamiento de la propia víctima son posibles circunstancias productoras de la ruptura del nexo causal, si han sido determinantes del daño, o susceptibles de modular el alcance de la responsabilidad de la Administración, graduando el importe de la indemnización si, en concurrencia con el funcionamiento del servicio, han contribuido también a su producción.

5º) Ausencia de fuerza mayor.

Junto a los presupuestos referidos debe tenerse en cuenta, además, que la reclamación se ha de formular en el plazo de un año, tal y como prevé el artículo 142.5 de la Ley 30/1992.

Debe también subrayarse que la prueba de los hechos constitutivos de la reclamación es carga del interesado, aunque la Administración tiene la obligación de facilitar al ciudadano todos los medios a su alcance para cumplir con dicha carga, señaladamente en los casos en que los datos estén sólo en poder de aquélla. De la misma manera los hechos impeditivos, extintivos o moderadores de la responsabilidad son carga exigible a la Administración (art. 217 de la Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil, por remisión del art. 60.4 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa).

Finalmente, el Reglamento de los procedimientos de las Administraciones Públicas en materia de responsabilidad patrimonial, aprobado por el citado Real Decreto 429/1993, aplicable a todas las Administraciones Públicas, de acuerdo con su artículo 1.2, sin perjuicio de las especialidades procedimentales que las Comunidades Autónomas puedan establecer en virtud de las competencias estatutariamente asumidas en materia de responsabilidad patrimonial, señala en su artículo 12.2 que se solicitará que el dictamen del Órgano Consultivo competente se pronuncie sobre la existencia o no de relación de causalidad entre el funcionamiento del servicio público y la lesión producida y, en su caso, sobre la valoración del daño causado y la cuantía y modo de la indemnización.

Eso no obsta a que este Consejo Consultivo entre a valorar el resto de los presupuestos de la responsabilidad patrimonial de la Administración, dado que los términos del precepto únicamente implican que, necesariamente, el pronunciamiento debe abarcar aquellos extremos, sin excluir los demás, como, por otra parte, resulta lógico admitir ante la estrecha relación existente entre los distintos presupuestos de la responsabilidad, de forma que para su correcto pronunciamiento sobre los mencionados en el reseñado artículo 12.2 será precisa la apreciación de los restantes. Incluso cabe reconocer, a la luz del principio de eficacia que debe presidir la actuación administrativa, la legitimidad de este Consejo Consultivo para examinar la corrección del procedimiento seguido en orden a determinar la existencia o no de responsabilidad administrativa.

III

El examen de la reclamación debe comenzar señalando que ha sido formulada por persona interesada y activamente legitimada para ello [arts. 31.1.a) y 139.1 de la Ley 30/1992], pues la reclamante acredita haber sufrido daños como consecuencia de un accidente sufrido en la vía pública y solicita indemnización del Ayuntamiento de Palos de la Frontera (Huelva).

Por otro lado, es incuestionable que la acción se ha ejercitado en el plazo de un año previsto en el artículo 142.5 de la Ley 30/1992, dado que la caída tuvo lugar el 29 de mayo de 2015, y la reclamación fue presentada el 2 de septiembre de ese mismo año.

Por otra parte, en lo que respecta al procedimiento, hay que hacer notar que se ha superado el plazo para resolver y notificar la resolución, que es de seis meses (art. 13.3 del Reglamento de los procedimientos de las Administraciones Públicas en materia de responsabilidad patrimonial). En todo caso, es preciso recordar que la superación del indicado plazo no exime a la Administración de su deber de resolver expresamente (arts. 42.1 y 43.1 de la Ley 30/1992), y ello sin vinculación alguna al sentido del silencio desestimatorio que se ha producido [art. 43.4.b) de dicha Ley].

Además, aunque se ha cumplido la obligación de comunicar a la parte interesada el plazo para dictar la resolución y para su notificación, así como los efectos del silencio, se reitera que dicha comunicación debe realizarse dentro de los diez días siguientes (hábiles) a la recepción de la solicitud, de acuerdo con el artículo 42.4, párrafo segundo, de la Ley 30/1992.

IV

Realizadas las consideraciones precedentes, hay que señalar que el daño alegado es efectivo, individualizado y económicamente evaluable (art. 139.2 de la Ley 30/1992). Dicho daño habrá de ser indemnizado en caso de que se acredite la tesis de la reclamante sobre la relación de causalidad, dado que no existe título jurídico que obligue a soportarlo (art. 141.1 de la citada Ley).

Seguidamente, procede examinar el requisito de imputabilidad del daño a la Administración reclamada. A este respecto, basta con recordar que el artículo 92.2, párrafos e) y f), del Estatuto de Autonomía para Andalucía señala como competencias propias de los Ayuntamientos ?la conservación de vías públicas urbanas y rurales? y ?la ordenación de la movilidad y accesibilidad de personas y vehículos en las vías urbanas?; competencias que se hallan igualmente previstas en el artículo 25.2 de la Ley 7/1985 y en el artículo 9.10 de la Ley 5/2010, de 11 de junio, de Autonomía Local de Andalucía.

Finalmente, la respuesta a la reclamación depende de la conclusión a la que se llegue respecto a la relación de causalidad entre el funcionamiento del servicio público municipal y el daño por el que se reclama; nexo causal que niega la Administración.

En este plano subrayamos que por línea de principio corresponde a la parte reclamante la carga de la prueba de la relación causal (arts. 217.2 de la Ley de Enjuiciamiento Civil y 6.1 del Reglamento de los procedimientos en materia de responsabilidad patrimonial), mientras que la Administración tiene a su cargo la prueba de los hechos obstativos a su existencia (art. 217.3 de la Ley de Enjuiciamiento Civil), tal y como se indicó en el segundo fundamento jurídico de este dictamen.

En el supuesto examinado, se formula reclamación por la interesada al haber sufrido una caída ?por tropezar en un agujero de la vía pública el pasado 29 de mayo de 2015, cuando iba andando por la plaza Comandante Franco de Palos de la Frontera?. La prueba testifical practicada ha demostrado la veracidad del hecho mismo de la caída y del lugar concreto de ésta. En el relato fáctico del dictamen, al cual nos remitimos, los testigos y la propia reclamante han señalado en la imagen fotográfica el sitio en cuestión. Podemos comprobar que no existe irregularidad alguna en el acerado, ni la más minima grieta o desprendimiento de loseta. Simplemente, se trata de un rebaje en la acera para permitir el acceso de sillas de ruedas y carros desde la calzada a la plaza del Comandante Franco, ejecutado en solería antideslizante y con la inclinación adecuada (desde el nivel del asfaltado hasta la altura propia del escalón de la acera).

Solo una falta de diligencia por parte de la reclamante pudo ocasionar la caída, ya que ésta se produce a las 14:50 horas de un 29 de mayo, a plena luz del día.

La petición indemnizatoria carece de todo fundamento. Expuesto lo anterior, hemos de traer a colación la doctrina de este Consejo Consultivo, en la que se viene señalando que la relación causal no puede realizarse de manera mecánica, sino en relación con las circunstancias concurrentes y la conducta de la propia víctima o de terceras personas. Se trata de una doctrina consolidada que se sistematiza en el dictamen 810/2013 en los términos que siguen, descartando una visión expansiva de la responsabilidad objetiva que convertiría a las Administraciones Públicas en aseguradoras universales de todos los riesgos que de un modo u otro pueden relacionarse con bienes o instalaciones de titularidad pública o con servicios prestados a los ciudadanos (ratione loci o ratione materiae), ignorando el papel que la actuación diligente de los usuarios de instalaciones o servicios públicos puede tener en orden a evitar caídas u otros sucesos dañosos.

En esa línea, el dictamen 810/2013 subraya que si se aceptara un planteamiento maximalista, la responsabilidad objetiva de la Administración se transformaría en un sistema providencialista no contemplado en nuestro ordenamiento jurídico (STS de 5 junio de 1998). Sólo atendiendo a la rica casuística que presentan los expedientes de responsabilidad por accidentes en una vía pública puede llegarse a apreciar la existencia de responsabilidad o a descartar su existencia, considerando que aquélla presupone un nexo causal directo e inmediato entre el funcionamiento del servicio público y el daño alegado, que queda roto si el evento dañoso se debe a la conducta de la propia víctima. De este modo, el Consejo Consultivo considera crucial valorar las características de la vía pública, la visibilidad, la climatología, el tráfico peatonal existente en el momento del accidente, y otras variadas circunstancias que, en cada caso, permiten dilucidar si el accidente pudo evitarse empleando la diligencia media que ha de observarse al deambular.

Con arreglo a todo lo expuesto, este Órgano considera que es razonable sostener que el accidente pudo evitarse por la interesada caminando con diligencia, es decir, observando el deber de cuidado al que nos hemos referido en numerosas ocasiones, circunstancia que rompe el nexo causal que pretende establecer la parte reclamante.

CONCLUSIÓN

Se dictamina favorablemente la propuesta de resolución desestimatoria de la reclamación de responsabilidad patrimonial de la Administración en el procedimiento tramitado por el Ayuntamiento de Palos de la Frontera (Huelva) a instancia de doña MD.V.A.