Dictamen de Consejo Consultivo de Andalucía 0499/2017 de 12 de septiembre de 2017

Cuestión

Responsabilidad patrimonial de la Administración derivada de caída peatonal.

Devolución.

Resumen

Organo Solicitante:

Ayuntamiento de Palos de la Frontera (Huelva)

Ponentes:

Álvarez Civantos, Begoña

Martín Moreno, José Luis. Letrado Mayor

Número Marginal:

II.477

Contestacion

Número marginal: II.477

DICTAMEN Núm.: 499/2017, de 12 de septiembre

Ponencia: Álvarez Civantos, Begoña

Martín Moreno, José Luis. Letrado Mayor

Órgano solicitante: Ayuntamiento de Palos de la Frontera (Huelva)

Cuestión sometida a dictamen y principales temas tratados: Responsabilidad patrimonial de la Administración derivada de caída peatonal.

Devolución.

TEXTO DEL DICTAMEN

FUNDAMENTOS JURÍDICOS

I

Se solicita dictamen de este Consejo Consultivo sobre el procedimiento de responsabilidad patrimonial de la Administración tramitado por el Ayuntamiento de Palos de la Frontera (Huelva), en respuesta a la reclamación interpuesta por doña M.M.L.

Teniendo en cuenta que la indemnización solicitada asciende a 79.427 euros, el dictamen resulta preceptivo, de conformidad con lo establecido en el artículo 17.14 de la Ley 4/2005, de 8 de abril, del Consejo Consultivo de Andalucía; norma concordante con lo que estableció el apartado 3 del artículo 142 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, en la redacción dada por la disposición final cuadragésima de la Ley 2/2011, de 4 de marzo, de Economía Sostenible (ambas derogadas), y con lo que actualmente se dispone en el artículo 81.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPAC), según interpretación reiterada de este Consejo Consultivo.

El procedimiento examinado está regido por la Ley 30/1992, y por el Reglamento de los Procedimientos de las Administraciones Públicas en materia de responsabilidad patrimonial, aprobado por el Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo, y ello de conformidad con lo establecido en la disposición transitoria tercera, párrafo a), de la Ley 39/2015, de la que deriva que a los procedimientos iniciados antes de la entrada en vigor de dicha Ley ?no les será de aplicación la misma, rigiéndose por la normativa anterior?.

II

La responsabilidad patrimonial de la Administración, garantizada como principio general en el artículo 9.3 de nuestra Constitución, se configura básicamente en el artículo 106.2 del mismo texto constitucional como el derecho de los particulares, en los términos establecidos por la ley, ?a ser indemnizados por toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos?.

La previsión constitucional está actualmente regulada en el capítulo IV del título preliminar de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público y en los artículos 65, 67, 81, 91, 92, 96.4 y 114.1.e) de la Ley 39/2015, antes citada. No obstante, dado la fecha en que sucedieron los hechos y el momento de inicio del procedimiento, por un lado, y la fecha en que entraron en vigor ambas leyes a estos efectos (disposición final decimoctava, apartado 1, y disposición final séptima, párrafo primero, respectivamente), por otro lado, el régimen aplicable es el previsto en los artículos 139 a 144 de la Ley 30/1992, desarrollados reglamentariamente por el Real Decreto 429/1993.

En todo caso, el legislador ha optado, dentro de las posibilidades de configuración legal que ofrece el citado artículo 106.2 de la Constitución, por hacer responder a la Administración de los daños ocasionados por el funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos, sin que la fórmula, en la opinión generalizada de la doctrina y de la jurisprudencia, deba conducir a una mera responsabilidad por resultado, ni a que la Administración, por la vía del instituto de la responsabilidad patrimonial extracontractual, resulte aseguradora de todos los daños producidos en el ámbito público. Tal razonamiento debe completarse con el deber genérico que vincula a todos los ciudadanos de prestar la colaboración debida para el buen funcionamiento de los servicios, coadyuvando así a la evitación o atenuación de los eventuales daños derivados de su funcionamiento.

La referida normativa estatal sobre responsabilidad patrimonial de la Administración resulta de aplicación a las Entidades que integran la Administración Local, tal y como precisa el artículo 54 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local y la propia Ley 30/1992 (arts. 1 y 2), de acuerdo con lo previsto en el artículo 149.1.18ª de la Constitución.

Las consideraciones precedentes permiten afirmar que la responsabilidad patrimonial de la Administración, según se desprende de los artículos 139 y siguientes de la Ley 30/1992 y de la jurisprudencia emanada sobre la materia, exige la concurrencia de los siguientes presupuestos:

1º) La existencia de un daño efectivo, evaluable económicamente e individualizado en relación a una persona o grupo de personas.

2º) El daño ha de ser antijurídico, en el sentido de que la persona que lo sufre no tenga el deber jurídico de soportarlo, de acuerdo con la Ley (art. 141.1 de la Ley 30/1992).

3º) La imputabilidad de la Administración frente a la actividad causante del daño, es decir, la integración del agente en el marco de la organización administrativa a la que pertenece o la titularidad pública del bien, del servicio o de la actividad en cuyo ámbito aquél se produce.

4º) La relación de causa a efecto entre la actividad administrativa y el resultado del daño, que no se apreciaría en el caso de que éste estuviese determinado por hechos indiferentes, inadecuados o inidóneos, o por los notoriamente extraordinarios determinantes de fuerza mayor. Por otra parte, se ha de considerar que la injerencia de un tercero o el comportamiento de la propia víctima son posibles circunstancias productoras de la ruptura del nexo causal, si han sido determinantes del daño, o susceptibles de modular el alcance de la responsabilidad de la Administración, graduando el importe de la indemnización si, en concurrencia con el funcionamiento del servicio, han contribuido también a su producción.

5º) Ausencia de fuerza mayor.

Junto a los presupuestos referidos debe tenerse en cuenta, además, que la reclamación se ha de formular en el plazo de un año, tal y como prevé el artículo 142.5 de la Ley 30/1992.

Debe también subrayarse que la prueba de los hechos constitutivos de la reclamación es carga del interesado, aunque la Administración tiene la obligación de facilitar al ciudadano todos los medios a su alcance para cumplir con dicha carga, señaladamente en los casos en que los datos estén sólo en poder de aquélla. De la misma manera los hechos impeditivos, extintivos o moderadores de la responsabilidad son carga exigible a la Administración (art. 217 de la Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil, por remisión del art. 60.4 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa).

Finalmente, el Reglamento de los procedimientos de las Administraciones Públicas en materia de responsabilidad patrimonial, aprobado por el citado Real Decreto 429/1993, aplicable a todas las Administraciones Públicas, de acuerdo con su artículo 1.2, sin perjuicio de las especialidades procedimentales que las Comunidades Autónomas puedan establecer en virtud de las competencias estatutariamente asumidas en materia de responsabilidad patrimonial, señala en su artículo 12.2 que se solicitará que el dictamen del Órgano Consultivo competente se pronuncie sobre la existencia o no de relación de causalidad entre el funcionamiento del servicio público y la lesión producida y, en su caso, sobre la valoración del daño causado y la cuantía y modo de la indemnización.

Eso no obsta a que este Consejo Consultivo entre a valorar el resto de los presupuestos de la responsabilidad patrimonial de la Administración, dado que los términos del precepto únicamente implican que, necesariamente, el pronunciamiento debe abarcar aquellos extremos, sin excluir los demás, como, por otra parte, resulta lógico admitir ante la estrecha relación existente entre los distintos presupuestos de la responsabilidad, de forma que para su correcto pronunciamiento sobre los mencionados en el reseñado artículo 12.2 será precisa la apreciación de los restantes. Incluso cabe reconocer, a la luz del principio de eficacia que debe presidir la actuación administrativa, la legitimidad de este Consejo Consultivo para examinar la corrección del procedimiento seguido en orden a determinar la existencia o no de responsabilidad administrativa.

III

Una vez expuesto lo anterior, procede examinar la reclamación, comenzando por señalar que ha sido formulada por persona interesada y activamente legitimada para ello [arts. 31.1.a) y 139.1 de la Ley 30/1992], pues doña M.M.L. acredita haber sufrido daños como consecuencia de un accidente sufrido en la vía pública y solicita indemnización del Ayuntamiento de Palos de la Frontera (Huelva). La interesada actúa por medio de representante debidamente acreditado en el expediente (art. 32.3 de la citada Ley).

En paralelo con la legitimación activa de la reclamante, hay que subrayar que el accidente se atribuye por la reclamante al deficiente estado de conservación de la vía pública, lo que nos permite apreciar la concurrencia del requisito de imputabilidad del daño en el limitado sentido que al mismo se le atribuye en el anterior fundamento jurídico, esto es, como simple constatación de que los actos u omisiones supuestamente causantes del daño se sitúan en la esfera de actuación de la Administración reclamada. En este sentido, hemos de subrayar que el artículo 92.2, párrafos e) y f), del Estatuto de Autonomía para Andalucía señala como competencias propias de los Ayuntamientos ?la conservación de vías públicas urbanas y rurales? y ?la ordenación de la movilidad y accesibilidad de personas y vehículos en las vías urbanas?; competencias que se hallan igualmente previstas en el artículo 25.2 de la Ley 7/1985 y en el artículo 9.10 de la Ley 5/2010, de 11 de junio, de Autonomía Local de Andalucía.

En diferente plano, resulta indubitado que la acción se ha ejercitado en el plazo de un año previsto en el artículo 142.5 de la Ley 30/1992, dado que la caída tuvo lugar el 18 de septiembre de 2014 y el 23 de octubre de ese mismo año se presentó la reclamación. Es más, puede afirmarse que la solicitud de indemnización se presentó prematuramente, dado que las secuelas se estabilizaron mucho tiempo después, lo que explica que la Administración se haya visto en la necesidad de exigir a la reclamante la cuantificación del daño en un momento posterior. En este mismo contexto se explican los sucesivos escritos de la reclamante modificando al alza la indemnización solicitada, al haberse tenido que someter a nueva intervención quirúrgica y apreciarse una incapacidad parcial.

Por otra parte, en lo que respecta al procedimiento, hay que señalar que se ha tramitado en su integridad, incluyendo el informe del Servicio presuntamente responsable del daño, la práctica de las pruebas acordadas y la apertura del trámite de audiencia.

Sin perjuicio de lo anterior, hay que hacer notar que se ha superado el plazo para resolver y notificar la resolución, que es de seis meses (art. 13.3 del Reglamento de los procedimientos de las Administraciones Públicas en materia de responsabilidad patrimonial). En todo caso, es preciso recordar que la superación del indicado plazo no exime a la Administración de su deber de resolver expresamente (arts. 42.1 y 43.1 de la Ley 30/1992), y ello sin vinculación alguna al sentido del silencio desestimatorio que se ha producido [art. 43.4.b) de dicha Ley].

Además, aunque se ha cumplido la obligación de comunicar a la parte interesada el plazo para dictar la resolución y para su notificación, así como los efectos del silencio, se reitera que dicha comunicación debe realizarse dentro de los diez días siguientes (hábiles) a la recepción de la solicitud, de acuerdo con el artículo 42.4, párrafo segundo, de la Ley 30/1992.

IV

Efectuadas las consideraciones precedentes, hay que señalar que el daño alegado resulta efectivo, individualizado y económicamente evaluable (art. 139.2 de la Ley 30/1992). Dicho daño habrá de ser indemnizado en caso de que se acredite la tesis de la reclamante sobre la relación de causalidad, dado que no existe título jurídico que obligue a soportarlo (art. 141.1 de la citada Ley).

Así pues, el pronunciamiento sobre la reclamación depende de la conclusión que se establezca sobre la relación de causalidad entre el funcionamiento del servicio público municipal y el daño por el que se reclama; nexo causal que reconoce la Administración, si bien con una importante modulación del deber de indemnizar por considerar que la conducta de la víctima contribuyó a la producción del accidente, aunque no hasta el punto de permitir apreciar la ruptura del nexo causal.

Sin embargo, la argumentación empleada por la Administración en la propuesta de resolución no parece congruente con la conclusión antes referida. En concreto, dicha propuesta postula la estimación parcial de la pretensión de doña M.M.L., reconociendo una indemnización de 19.857 euros, sobre la base de la siguientes consideraciones: ?entendemos que la causa del resbalón o caída se produjo por una falta de cuidado de la reclamante, los hechos sucedieron por la mañana, con luz solar y visibilidad plena, no apreciándose ningún tipo de obstáculo que impidiese ver algún posible desperfecto, debiendo la reclamante haber elevado el nivel de cuidado en deambular por espacio público dada su avanzada edad?. Por ello, señala la propuesta, ?procede reconocer parcialmente su pretensión con una reducción del 75% de la cuantía indemnizatoria?.

En este punto, cabe afirmar que la interesada ha centrado su esfuerzo probatorio en la acreditación del daño sufrido, de modo que la Administración consultante realizó un requerimiento para que la actora concretara ?la forma en la cual se produjeron los hechos narrados y hora aproximada de los mismos (caída)?, identificando a los posibles testigos. Sin embargo, la contestación al requerimiento no contribuye al esclarecimiento del nexo causal, al limitarse a señalar que ?los hechos se produjeron? al pisar el adoquín defectuoso, se le rompe el tobillo y en la arqueta se le resbala el otro pie y durante la caída se le fractura el fémur de la misma pierna que el tobillo?.

El informe de los Servicios Técnicos Municipales resulta escueto e impreciso, pues únicamente afirma que ?se puede constatar por el reportaje fotográfico aportado el mal estado del acerado en el día de los hechos, que pudiera ser causante de los daños reclamados?.

Tampoco se aprecia la debida concordancia entre la declaración jurada del testigo que presenta la interesada y el resultado de la prueba testifical practicada en presencia del instructor. En la primera se afirma que la caída se produjo ?por la pisada en arqueta y adoquín defectuoso de dicha acera?, y en el acta de la prueba testifical queda constancia de que el mismo testigo, en respuesta a las preguntas del instructor, señala que no recuerda la hora del accidente, pero ?vio que la señora dio un patinazo y cayó para atrás?, manifestando, asimismo, que la caída se produjo en el lugar donde comienza la rampa de color rojo, entre la arqueta y la rampa de color rojo.

Por su parte, la aseguradora H. aduce que no se fotografía ninguna deficiencia idónea para provocar los graves daños que se reclaman y que las fotografías aportadas por la interesada ?prueban un deterioro por el uso mínimo e inapreciable e incapaz de provocar los graves daños que se reclaman?.

En suma, ni el escrito de reclamación (aun completado posteriormente por la interesada), ni el informe de los servicios municipales y las pruebas obrantes en el expediente (fotografías y declaración testifical), permiten obtener una conclusión firme sobre la mecánica del accidente. La solución propuesta por la Administración no es coherente con la afirmación de que la causa del resbalón fue la falta de cuidado de la reclamante, considerando que los hechos sucedieron por la mañana, con luz solar y visibilidad plena, y sin obstáculos que expliquen la caída.

En efecto, en esta tesitura, de acuerdo con la doctrina de este Consejo Consultivo sobre la diligencia mínima que deben observar los viandantes al transitar por espacios públicos, no podría apreciarse el nexo causal y, por ende, no sería procedente el reconocimiento de la responsabilidad patrimonial.

No obstante, en la medida en que la propuesta de resolución parece descansar en el informe de los servicios municipales, que, como antes se dijo, señala que ?el mal estado del acerado? pudiera ser causante de los daños reclamados?, sin mayor especificación sobre la entidad de los referidos defectos, el Consejo Consultivo considera que debe completarse el procedimiento mediante la emisión de un nuevo informe, a cargo del servicio presuntamente responsable del daño, en el que se especifiquen qué elementos de la vía pública presentaban un deterioro susceptible de provocar la caída. En el mismo sentido, debería completarse la prueba testifical, de manera que se aclare la posible contradicción entre el resultado del interrogatorio llevado a cabo por el instructor y la previa declaración jurada del testigo, introduciendo preguntas más precisas, centradas en la relación causal.

CONCLUSIÓN

Se acuerda la devolución del expediente, sin entrar en la cuestión de fondo, para que se complete la instrucción del procedimiento en el sentido indicado en el último fundamento jurídico de este dictamen.