Dictamen de Consejo Consultivo de Andalucía 0498/2017 de 12 de septiembre de 2017

Cuestión

Responsabilidad patrimonial de la Administración derivada de caída peatonal.

Inexistencia de nexo causal.

Resumen

Organo Solicitante:

Ayuntamiento de Palos de la Frontera (Huelva)

Ponentes:

Escuredo Rodríguez, Rafael

Guisado Barrilao, José Mario. Letrado

Número Marginal:

II.476

Contestacion

Número marginal: II.476

DICTAMEN Núm.: 498/2017, de 12 de septiembre

Ponencia: Escuredo Rodríguez, Rafael

Guisado Barrilao, José Mario. Letrado

Órgano solicitante: Ayuntamiento de Palos de la Frontera (Huelva)

Cuestión sometida a dictamen y principales temas tratados: Responsabilidad patrimonial de la Administración derivada de caída peatonal.

Inexistencia de nexo causal.

TEXTO DEL DICTAMEN

FUNDAMENTOS JURÍDICOS

I

Se solicita dictamen de este Consejo Consultivo sobre el procedimiento de responsabilidad patrimonial de la Administración tramitado por el Ayuntamiento de Palos de la Frontera (Huelva), en respuesta a la reclamación interpuesta por doña I.G.O.

Teniendo en cuenta que la indemnización solicitada asciende a 22.176,78 euros, el dictamen resulta preceptivo, de conformidad con lo establecido en el artículo 17.14 de la Ley 4/2005, de 8 de abril, del Consejo Consultivo de Andalucía; norma concordante con lo que estableció el apartado 3 del artículo 142 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, en la redacción dada por la disposición final cuadragésima de la Ley 2/2011, de 4 de marzo, de Economía Sostenible (ambas derogadas), y con lo que actualmente se dispone en el artículo 81.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPAC), según interpretación reiterada de este Consejo Consultivo.

El procedimiento examinado está regido por la Ley 30/1992, y por el Reglamento de los Procedimientos de las Administraciones Públicas en materia de responsabilidad patrimonial, aprobado por el Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo, y ello de conformidad con lo establecido en la disposición transitoria tercera, párrafo a) de la Ley 39/2015, de la que deriva que a los procedimientos iniciados antes de la entrada en vigor de dicha Ley ?no les será de aplicación la misma, rigiéndose por la normativa anterior?.

II

La responsabilidad patrimonial de la Administración, garantizada como principio general en el artículo 9.3 de nuestra Constitución, se configura básicamente en el artículo 106.2 del mismo texto constitucional como el derecho de los particulares, en los términos establecidos por la ley, ?a ser indemnizados por toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos?.

La previsión constitucional está actualmente regulada en el capítulo IV del título preliminar de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público y en los artículos 65, 67, 81, 91, 92, 96.4 y 114.1.e) de la Ley 39/2015, antes citada. No obstante, dado la fecha en que sucedieron los hechos y el momento de inicio del procedimiento, por un lado, y la fecha en que entraron en vigor ambas leyes a estos efectos (disposición final decimoctava, apartado 1, y disposición final séptima, párrafo primero, respectivamente), por otro lado, el régimen aplicable es el previsto en los artículos 139 a 144 de la Ley 30/1992, desarrollados reglamentariamente por el Real Decreto 429/1993.

En todo caso, el legislador ha optado, dentro de las posibilidades de configuración legal que ofrece el citado artículo 106.2 de la Constitución, por hacer responder a la Administración de los daños ocasionados por el funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos, sin que la fórmula, en la opinión generalizada de la doctrina y de la jurisprudencia, deba conducir a una mera responsabilidad por resultado, ni a que la Administración, por la vía del instituto de la responsabilidad patrimonial extracontractual, resulte aseguradora de todos los daños producidos en el ámbito público. Tal razonamiento debe completarse con el deber genérico que vincula a todos los ciudadanos de prestar la colaboración debida para el buen funcionamiento de los servicios, coadyuvando así a la evitación o atenuación de los eventuales daños derivados de su funcionamiento.

La referida normativa estatal sobre responsabilidad patrimonial de la Administración resulta de aplicación a las Entidades que integran la Administración Local, tal y como precisa el artículo 54 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local y la propia Ley 30/1992 (arts. 1 y 2), de acuerdo con lo previsto en el artículo 149.1.18ª de la Constitución.

Las consideraciones precedentes permiten afirmar que la responsabilidad patrimonial de la Administración, según se desprende de los artículos 139 y siguientes de la Ley 30/1992 y de la jurisprudencia emanada sobre la materia, exige la concurrencia de los siguientes presupuestos:

1º) La existencia de un daño efectivo, evaluable económicamente e individualizado en relación a una persona o grupo de personas.

2º) El daño ha de ser antijurídico, en el sentido de que la persona que lo sufre no tenga el deber jurídico de soportarlo, de acuerdo con la Ley (art. 141.1 de la Ley 30/1992).

3º) La imputabilidad de la Administración frente a la actividad causante del daño, es decir, la integración del agente en el marco de la organización administrativa a la que pertenece o la titularidad pública del bien, del servicio o de la actividad en cuyo ámbito aquél se produce.

4º) La relación de causa a efecto entre la actividad administrativa y el resultado del daño, que no se apreciaría en el caso de que éste estuviese determinado por hechos indiferentes, inadecuados o inidóneos, o por los notoriamente extraordinarios determinantes de fuerza mayor. Por otra parte, se ha de considerar que la injerencia de un tercero o el comportamiento de la propia víctima son posibles circunstancias productoras de la ruptura del nexo causal, si han sido determinantes del daño, o susceptibles de modular el alcance de la responsabilidad de la Administración, graduando el importe de la indemnización si, en concurrencia con el funcionamiento del servicio, han contribuido también a su producción.

5º) Ausencia de fuerza mayor.

Junto a los presupuestos referidos debe tenerse en cuenta, además, que la reclamación se ha de formular en el plazo de un año, tal y como prevé el artículo 142.5 de la Ley 30/1992.

Debe también subrayarse que la prueba de los hechos constitutivos de la reclamación es carga del interesado, aunque la Administración tiene la obligación de facilitar al ciudadano todos los medios a su alcance para cumplir con dicha carga, señaladamente en los casos en que los datos estén sólo en poder de aquélla. De la misma manera los hechos impeditivos, extintivos o moderadores de la responsabilidad son carga exigible a la Administración (art. 217 de la Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil, por remisión del art. 60.4 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa).

Finalmente, el Reglamento de los procedimientos de las Administraciones Públicas en materia de responsabilidad patrimonial, aprobado por el citado Real Decreto 429/1993, aplicable a todas las Administraciones Públicas, de acuerdo con su artículo 1.2, sin perjuicio de las especialidades procedimentales que las Comunidades Autónomas puedan establecer en virtud de las competencias estatutariamente asumidas en materia de responsabilidad patrimonial, señala en su artículo 12.2 que se solicitará que el dictamen del Órgano Consultivo competente se pronuncie sobre la existencia o no de relación de causalidad entre el funcionamiento del servicio público y la lesión producida y, en su caso, sobre la valoración del daño causado y la cuantía y modo de la indemnización.

Eso no obsta a que este Consejo Consultivo entre a valorar el resto de los presupuestos de la responsabilidad patrimonial de la Administración, dado que los términos del precepto únicamente implican que, necesariamente, el pronunciamiento debe abarcar aquellos extremos, sin excluir los demás, como, por otra parte, resulta lógico admitir ante la estrecha relación existente entre los distintos presupuestos de la responsabilidad, de forma que para su correcto pronunciamiento sobre los mencionados en el reseñado artículo 12.2 será precisa la apreciación de los restantes. Incluso cabe reconocer, a la luz del principio de eficacia que debe presidir la actuación administrativa, la legitimidad de este Consejo Consultivo para examinar la corrección del procedimiento seguido en orden a determinar la existencia o no de responsabilidad administrativa.

III

Se ha de afirmar en este punto que la reclamación se interpone por quien ostenta legitimación para ello, al tratarse de la persona que ha sufrido los daños por los que se solicita una indemnización [arts. 31.1.a) y 139.1 de la Ley 30/1992].

En otro orden de cosas, considerando que la caída tuvo lugar el 1 de abril de 2015 y que se presenta la reclamación el 18 de mayo siguiente, resulta evidente que, con independencia del momento de determinación de las secuelas, la acción se ha ejercitado antes de concluir el plazo de un año previsto por el artículo 142.5 de la Ley 30/1992.

Por lo que se refiere al procedimiento, ha de hacerse constar que se ha rebasado el plazo para resolver y notificar la resolución, que es de seis meses (art. 13.3 del Reglamento de los procedimientos de las Administraciones Públicas en materia de responsabilidad patrimonial). No obstante lo anterior, la Administración debe resolver en todo caso, dado el carácter negativo del silencio [arts. 13.3 del citado Reglamento, 42.1 y 43.4.b) de la Ley 30/1992].

Por otro lado, también en relación con el procedimiento tramitado, se ha de indicar que se ha comunicado a la parte reclamante el plazo para resolver y los efectos del silencio, pero tal comunicación se ha realizado fuera del plazo de diez días (hábiles), como exige el artículo 42.4, párrafo segundo, de la Ley 30/1992; irregularidad que, sin embargo, no tiene efectos invalidantes (arts. 62.1 y 63 de la citada Ley).

IV

Puede ya afirmarse que el daño alegado por la interesada es efectivo, individualizado, económicamente evaluable, antijurídico e imputable a la Administración contra la que se reclama, dado que se atribuye al mal estado de una vía pública; en este sentido, cabe indicar que el artículo 92.2, párrafos e) y f), del Estatuto de Autonomía para Andalucía señala como competencias propias de los Ayuntamientos ?la conservación de vías públicas urbanas y rurales? y ?la ordenación de la movilidad y accesibilidad de personas y vehículos en las vías urbanas?; competencias que se hallan igualmente previstas en el artículo 25.2 de la Ley 7/1985 y en el artículo 9.10 de la Ley 5/2010, de 11 de junio, de Autonomía Local de Andalucía.

Finalmente, debe examinarse la eventual concurrencia de relación de causalidad entre el funcionamiento del servicio público municipal y el daño por el que se reclama, siendo ello negado por la Administración local consultante.

En este plano subrayamos que por línea de principio corresponde a la parte reclamante la carga de la prueba de la relación causal (arts. 217.2 de la Ley de Enjuiciamiento Civil y 6.1 del Reglamento de los procedimientos en materia de responsabilidad patrimonial), mientras que la Administración tiene a su cargo la prueba de los hechos obstativos a su existencia (art. 217.3 de la Ley de Enjuiciamiento Civil), tal y como se indicó en el segundo fundamento jurídico de este dictamen.

En el caso objeto de dictamen, se reclama la indemnización correspondiente a los daños producidos con ocasión de una caída en la vía pública: de hecho, gráficamente se afirma en el escrito de reclamación que ?desearía por ello llegar a un acuerdo con su Compañía de Seguros por los daños causados?.

Del examen del expediente la única conclusión que podemos extraer es la improcedencia de la petición monetaria solicitada, y ello por tres razones fundamentales:

En primer lugar, no existe prueba fehaciente del lugar exacto de la caída, ya que el acta levantada por la Policía Local, a pesar de indicar que ?se pudo comprobar la veracidad de los hechos?, a continuación señala que ?a nuestra llegada se encontraba [la accidentada] en el domicilio de una vecina que la había ayudado mientras su marido se desplazaba por el coche?. Es decir, que no contemplaron el siniestro y lo único de lo que realmente pueden dar fe es de la producción del accidente, no del lugar y modo en que éste se produjo, sin que se haya practicado otra prueba encaminada a acreditar tales circunstancias.

En segundo lugar, si se hubiera demostrado el hecho anterior, debe destacarse que la caída se habría producido en la calzada, no en el acerado. Así lo demuestran las fotografías incorporadas por la Policía Local y el informe del técnico municipal adjuntado al expediente. El articulo 121. 1 del RD 1428/2003, de 21 de noviembre (Reglamento General de Circulación) establece que ?Los peatones están obligados a transitar por la zona peatonal, salvo cuando ésta no exista o no sea practicable; en tal caso, podrán hacerlo por el arcén o, en su defecto, por la calzada, de acuerdo con las normas que se determinan en este capítulo (artículo 49.1 del texto articulado)?. Existiendo acera en este caso, es contario a la normativa caminar por la calzada.

Y en tercer lugar, no existe socavón sino falta de materia asfáltica y ligeras fisuras o pequeñas grietas motivadas por el tráfico rodado. En cualquier caso, una deficiencia de escasa entidad, fácilmente evitable con un mínimo de diligencia exigible a todo peatón al deambular por una vía pública a plena luz del día.

Con arreglo a todo lo razonado, este Órgano considera que el accidente pudo evitarse por la interesada caminando con diligencia, es decir, observando el deber de cuidado al que nos hemos referido en numerosas ocasiones, circunstancia que rompe el nexo causal que pretende establecer la parte reclamante.

CONCLUSIÓN

Se dictamina favorablemente la propuesta de resolución desestimatoria de la reclamación de responsabilidad patrimonial de la Administración en el procedimiento tramitado por el Ayuntamiento de Palos de la Frontera (Huelva) a instancia de doña I.G.O.