Dictamen de Consejo Consultivo de Andalucía 0480/2017 de 27 de julio de 2017

Cuestión

Responsabilidad patrimonial de la Administración derivada de caída peatonal.

Inexistencia de nexo causal.

Resumen

Organo Solicitante:

Ayuntamiento de Fuengirola (Málaga)

Ponentes:

Gutiérrez Melgarejo, Marcos J.

Roldán Martín, Ana Isabel. Letrada

Número Marginal:

II.460

Contestacion

Número marginal: II.460

DICTAMEN Núm.: 480/2017, de 27 de julio

Ponencia: Gutiérrez Melgarejo, Marcos J.

Roldán Martín, Ana Isabel. Letrada

Órgano solicitante: Ayuntamiento de Fuengirola (Málaga)

Cuestión sometida a dictamen y principales temas tratados: Responsabilidad patrimonial de la Administración derivada de caída peatonal.

Inexistencia de nexo causal.

TEXTO DEL DICTAMEN

FUNDAMENTOS JURÍDICOS

I

Se solicita dictamen de este Consejo Consultivo sobre el procedimiento de responsabilidad patrimonial de la Administración tramitado por el Ayuntamiento de Fuengirola (Málaga), en respuesta a la reclamación interpuesta por doña M.M.A.

Teniendo en cuenta que la indemnización solicitada asciende a 16.639,98 euros, el dictamen resulta preceptivo de conformidad con lo establecido en el artículo 17.14 de la Ley 4/2005, de 8 de abril, del Consejo Consultivo de Andalucía; norma concordante con lo dispone el artículo 81.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPAC), según interpretación reiterada de este Consejo Consultivo.

El procedimiento examinado está regido por la Ley 39/2015, y por el Reglamento de los Procedimientos de las Administraciones Públicas en materia de responsabilidad patrimonial, aprobado por el Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo.

II

La responsabilidad patrimonial de la Administración, garantizada como principio general en el artículo 9.3 de nuestra Constitución, se configura básicamente en el artículo 106.2 del mismo texto constitucional como el derecho de los particulares, en los términos establecidos por la ley, ?a ser indemnizados por toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos?.

La previsión constitucional está actualmente regulada en el capítulo IV del título preliminar de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público y en los artículos 65, 67, 81, 91, 92, 96.4 y 114.1.e) de la Ley 39/2015, antes citada. No obstante, dado la fecha en que sucedieron los hechos (1 de octubre de 2016) y la fecha en que entraron en vigor ambas leyes a estos efectos (disposición final decimoctava, apartado 1, y disposición final séptima, párrafo primero, respectivamente), por otro lado, el régimen aplicable al fondo del asunto es el previsto en los artículos 139 a 144 de la Ley 30/1992, desarrollados reglamentariamente por el Real Decreto 429/1993, si bien, como se ha advertido, al procedimiento sí resulta aplicable la Ley 39/2015.

En todo caso, el legislador ha optado, dentro de las posibilidades de configuración legal que ofrece el citado artículo 106.2 de la Constitución, por hacer responder a la Administración de los daños ocasionados por el funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos, sin que la fórmula, en la opinión generalizada de la doctrina y de la jurisprudencia, deba conducir a una mera responsabilidad por resultado, ni a que la Administración, por la vía del instituto de la responsabilidad patrimonial extracontractual, resulte aseguradora de todos los daños producidos en el ámbito público. Tal razonamiento debe completarse con el deber genérico que vincula a todos los ciudadanos de prestar la colaboración debida para el buen funcionamiento de los servicios, coadyuvando así a la evitación o atenuación de los eventuales daños derivados de su funcionamiento.

La referida normativa estatal sobre responsabilidad patrimonial de la Administración resulta de aplicación a las Entidades que integran la Administración Local, tal y como precisa el artículo 54 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local y la propia Ley 39/2015 [arts. 2.1.c)], de acuerdo con lo previsto en el artículo 149.1.18ª de la Constitución.

Las consideraciones precedentes permiten afirmar que la responsabilidad patrimonial de la Administración, según se desprende de los artículos 139 y siguientes de la Ley 30/1992 y de la jurisprudencia emanada sobre la materia, exige la concurrencia de los siguientes presupuestos:

1º) La existencia de un daño efectivo, evaluable económicamente e individualizado en relación a una persona o grupo de personas.

2º) El daño ha de ser antijurídico, en el sentido de que la persona que lo sufre no tenga el deber jurídico de soportarlo, de acuerdo con la Ley (art. 141.1 de la Ley 30/1992).

3º) La imputabilidad de la Administración frente a la actividad causante del daño, es decir, la integración del agente en el marco de la organización administrativa a la que pertenece o la titularidad pública del bien, del servicio o de la actividad en cuyo ámbito aquél se produce.

4º) La relación de causa a efecto entre la actividad administrativa y el resultado del daño, que no se apreciaría en el caso de que éste estuviese determinado por hechos indiferentes, inadecuados o inidóneos, o por los notoriamente extraordinarios determinantes de fuerza mayor. Por otra parte, se ha de considerar que la injerencia de un tercero o el comportamiento de la propia víctima son posibles circunstancias productoras de la ruptura del nexo causal, si han sido determinantes del daño, o susceptibles de modular el alcance de la responsabilidad de la Administración, graduando el importe de la indemnización si, en concurrencia con el funcionamiento del servicio, han contribuido también a su producción.

5º) Ausencia de fuerza mayor.

Junto a los presupuestos referidos debe tenerse en cuenta, además, que la reclamación se ha de formular en el plazo de un año, tal y como prevé el artículo 142.5 de la Ley 30/1992.

Debe también subrayarse que la prueba de los hechos constitutivos de la reclamación es carga del interesado, aunque la Administración tiene la obligación de facilitar al ciudadano todos los medios a su alcance para cumplir con dicha carga, señaladamente en los casos en que los datos estén sólo en poder de aquélla. De la misma manera los hechos impeditivos, extintivos o moderadores de la responsabilidad son carga exigible a la Administración (art. 217 de la Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil, por remisión del art. 60.4 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa).

Finalmente, el Reglamento de los procedimientos de las Administraciones Públicas en materia de responsabilidad patrimonial, aprobado por el citado Real Decreto 429/1993, aplicable a todas las Administraciones Públicas, de acuerdo con su artículo 1.2, sin perjuicio de las especialidades procedimentales que las Comunidades Autónomas puedan establecer en virtud de las competencias estatutariamente asumidas en materia de responsabilidad patrimonial, señala en su artículo 12.2 que se solicitará que el dictamen del Órgano Consultivo competente se pronuncie sobre la existencia o no de relación de causalidad entre el funcionamiento del servicio público y la lesión producida y, en su caso, sobre la valoración del daño causado y la cuantía y modo de la indemnización.

Eso no obsta a que este Consejo Consultivo entre a valorar el resto de los presupuestos de la responsabilidad patrimonial de la Administración, dado que los términos del precepto únicamente implican que, necesariamente, el pronunciamiento debe abarcar aquellos extremos, sin excluir los demás, como, por otra parte, resulta lógico admitir ante la estrecha relación existente entre los distintos presupuestos de la responsabilidad, de forma que para su correcto pronunciamiento sobre los mencionados en el reseñado artículo 12.2 será precisa la apreciación de los restantes. Incluso cabe reconocer, a la luz del principio de eficacia que debe presidir la actuación administrativa, la legitimidad de este Consejo Consultivo para examinar la corrección del procedimiento seguido en orden a determinar la existencia o no de responsabilidad administrativa.

III

Realizadas tales consideraciones ha de afirmarse que la reclamante está legitimada para promover el presente procedimiento, al ser quien ha sufrido el daño invocado [art. 4.1.a) de la Ley 39/2015 y art. 32.1 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre].

Ante todo, procede señalar que la interesada ha ejercitado su derecho en tiempo hábil, de acuerdo con lo establecido en el artículo 67.1 de la Ley 39/2015, ya que la caída se produce el 1 de octubre de 2016 y el día 6 de ese mismo mes y año se interpone la reclamación.

En cuanto al procedimiento, debe notarse:

- Se ha superado el plazo para resolver y notificar la resolución, que es de seis meses (arts. 91.3 de la Ley 39/2015 y 13.3 del Reglamento de los procedimientos de las Administraciones Públicas en materia de responsabilidad patrimonial). A este respecto, se recuerda que el Estatuto de Autonomía para Andalucía garantiza en su artículo 31 el derecho a una buena administración, incluyendo la resolución de los asuntos en un plazo razonable.

No obstante, la Administración está obligada a resolver (art. 21 de la Ley 39/2015), sin vinculación alguna al sentido del silencio [art. 24.3.b) de dicha Ley].

- Se ha comunicado a la reclamante el plazo para dictar la resolución y para su notificación, así como los efectos del silencio, pero tal comunicación no se ha realizado en el plazo de diez días (hábiles) siguientes a la recepción de la solicitud, como exige el artículo 21.4, párrafo segundo, de la Ley 39/2015. No obstante, esta irregularidad no tiene en el presente caso efectos invalidantes (arts. 47.1 y 48 de la Ley 39/2015, referida).

IV

En cuanto al fondo del asunto, no puede cuestionarse que se reclama por un daño efectivo, individualizado y económicamente evaluable (art. 139.2 de la Ley 30/1992). Asimismo, el daño resulta antijurídico, al no existir título jurídico que obligue a soportarlo (art. 141.1 de la Ley 30/1992).

Tampoco ofrece duda la imputabilidad de la Administración contra la que se reclama, en la medida en que se atribuye la caída al mal estado de la vía pública. Resulta conveniente recordar a este respecto que, el artículo 92.2, párrafos e) y f), del Estatuto de Autonomía para Andalucía, señala como competencias propias de los Ayuntamientos ?la conservación de vías públicas urbanas y rurales? y ?la ordenación de la movilidad y accesibilidad de personas y vehículos en las vías urbanas?; competencias que se hallan igualmente previstas como competencias propias sobre infraestructuras viarias y tráfico en el art. 25.2, párrafos d) y g), en relación con el art. 26.1.a) de la Ley 7/1985, tras la redacción dada por la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de Racionalización y Sostenibilidad de la Administración Local.

Igualmente el artículo 9.10 de la Ley 5/2010, de 11 de junio, de Autonomía Local de Andalucía establece como competencia propia de los municipios, la ?ordenación, gestión, disciplina y promoción en vías urbanas de su titularidad de la movilidad y accesibilidad de personas, vehículos, sean o no a motor, y animales, y del transporte de personas y mercancías, para lo que podrán fijar los medios materiales y humanos que se consideren necesarios?.

Por último, en cuanto a la relación de causalidad entre el ?funcionamiento del servicio? y el daño alegado, como ya se señaló en el fundamento jurídico II, ha de acreditarse por el reclamante (arts. 217.2 de la Ley de Enjuiciamiento Civil y 6 del Reglamento de los procedimientos de las Administraciones Públicas en materia de responsabilidad patrimonial), siendo carga de la Administración la prueba de los hechos obstativos a su existencia (art. 217.3 de la Ley de Enjuiciamiento Civil).

En el caso sometido a consulta se reclama por las lesiones derivadas de una caída producida en la vía pública, en concreto, en el número 7 de la calle Blanca Paloma de Fuengirola (Málaga), al encontrarse unas baldosas levantadas.

En relación con la materia que nos ocupa, ha de recordarse que es doctrina reiterada de este Consejo que, en los eventos dañosos correspondientes a ?caídas en vía pública?, deben distinguirse los supuestos que implican una manifiesta infracción de los deberes de diligencia en el cuidado de la vía pública (por ejemplo: grandes socavones, ausencia de señalizaciones, señalizaciones tan confusas que conduzcan al accidente), los cuales serían una manifestación de la inobservancia por parte de la Administración del deber de cuidado y vigilancia que le es atribuido por el ordenamiento jurídico, de aquellos otros desperfectos de la vía pública, o consecuencia de prestación de determinados servicios, que deben ser soportados por los ciudadanos. No resulta exigible, según la conciencia social, que en una gran ciudad el pavimento de toda ella carezca de fisuras menores, o no haya alguna ausencia de losetas, pues la tarea que conduciría a ello es prácticamente imposible e inasumible desde el punto de vista del coste. También se exige del ciudadano una especial diligencia y unos deberes mínimos de cuidado, si bien se impondrá siempre una valoración de las circunstancias presidida por un instrumento interpretativo ya conocido en nuestro Derecho y suficientemente consagrado, como es el principio de razonabilidad.

En el caso examinado la testigo ha corroborado lo relatado por la reclamante, declara haber visto la caída, reconoce el lugar del accidente y la existencia de losetas sueltas. Sin embargo, pese a ello, se observa en las fotografías que los desperfectos a los que se alude no son de gran entidad. Como se indica en el informe emitido por la Policía Local la loseta suelta se encuentra ligeramente levantada (20 milímetros) del plano que forman el resto de losas. Dicho desperfecto se ha producido, según consta en informe emitido el 25 de octubre de 2016, en la solería sita junto a la zona de alcorques y como consecuencia de las raíces de los árboles existentes en la zona, presentando una sobreelevación de unos centímetros en la zona más desfavorable.

Además, la caída acontece a plena luz del día, en un espacio abierto y despejado, y en lugar perfectamente conocido por la accidentada ya que vive en la zona como la propia testigo reconoce, con lo que basta un mínimo y normal cuidado para evitar cualquier tipo de tropiezo.

Al margen de lo anterior, la inexistencia de una omisión del deber de mantenimiento y conservación de la vía pública por parte del Ayuntamiento queda patente en el hecho de que dicha calle en su conjunto será objeto de remodelación integral, habiendo sido redactado proyecto por los Servicios Técnicos municipales y habiendo ya sido aprobado y presentado a la Diputación Provincial de Málaga. Además, en el mismo momento en que se tiene conocimiento del accidente (anteriormente no se había recibido denuncia alguna por el mal estado de ese acerado) se solicita se genere un parte GECOR para su reparación por los Servicios Operativos municipales.

En definitiva, por todo ello, este Consejo Consultivo entiende que el estado de conservación de la vía pública en el lugar es razonablemente correcto y el desperfecto aludido carece de entidad bastante para causar caídas y, por tanto, no puede estimarse la omisión del deber de mantenimiento por parte del servicio público municipal, motivo por el que no puede entenderse acreditada la existencia de la necesaria relación de causalidad, resultando procedente desestimar la reclamación.

CONCLUSIÓN

Se dictamina favorablemente la propuesta de resolución desestimatoria de la reclamación de responsabilidad patrimonial de la Administración, en el procedimiento tramitado por el Ayuntamiento de Fuengirola (Málaga) a instancia de doña M.M.A.