Dictamen de Consejo Consultivo de Andalucía 0479/2019 de 26 de junio de 2019

Cuestión

Responsabilidad patrimonial de la Administración derivada de asistencia sanitaria.

Omisión de antecedente en historia clínica.

Resumen

Organo Solicitante:

Servicio Andaluz de Salud

Ponentes:

Gorelli Hernández, Juan

Requena López, Tomás. Letrado

Número Marginal:

II.470

Contestacion

Número marginal: II.470

DICTAMEN Núm.: 479/2019, de 26 de junio

Ponencia: Gorelli Hernández, Juan

Requena López, Tomás. Letrado

Órgano solicitante: Servicio Andaluz de Salud

Cuestión sometida a dictamen y principales temas tratados: Responsabilidad patrimonial de la Administración derivada de asistencia sanitaria.

Omisión de antecedente en historia clínica.

TEXTO DEL DICTAMEN

FUNDAMENTOS JURÍDICOS

I

Se solicita dictamen de este Consejo Consultivo sobre el procedimiento de responsabilidad patrimonial de la Administración tramitado por el Servicio Andaluz de Salud (en adelante SAS), a instancia de doña M., doña MP., don JM., don M., y doña R.O.O.

Teniendo en cuenta que la indemnización solicitada asciende a 110.194,04 euros, el dictamen resulta preceptivo, de conformidad con lo establecido en el artículo 17.10.a) de la Ley 4/2005, de 8 de abril, del Consejo Consultivo de Andalucía; norma concordante con lo que estableció el apartado 3 del artículo 142 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, en la redacción dada por la disposición final cuadragésima de la Ley 2/2011, de 4 de marzo, de Economía Sostenible (ambas derogadas), y con lo que actualmente se dispone en el artículo 81.2 de la vigente Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPAC), según interpretación reiterada de este Consejo Consultivo.

El procedimiento examinado está regido por la Ley 30/1992, y por el Reglamento de los Procedimientos de las Administraciones Públicas en materia de responsabilidad patrimonial, aprobado por el Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo, y ello de conformidad con lo establecido en la disposición transitoria tercera, párrafo a) de la Ley 39/2015, de la que deriva que a los procedimientos iniciados antes de la entrada en vigor de dicha Ley ?no les será de aplicación la misma, rigiéndose por la normativa anterior?. En efecto, el procedimiento objeto de dictamen fue iniciado el 10 de junio de 2015.

II

La responsabilidad patrimonial de la Administración, garantizada como principio general en el artículo 9.3 de nuestra Constitución, se configura básicamente en el artículo 106.2 del mismo texto constitucional como el derecho de los particulares, en los términos establecidos por la ley, ?a ser indemnizados por toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos?.

La previsión constitucional está actualmente regulada en el capítulo IV del título preliminar de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público y en los artículos 65, 67, 81, 91, 92, 96.4 y 114.1.e) de la Ley 39/2015, antes citada. No obstante, considerando la fecha en la que sucedieron los hechos y el momento de inicio del procedimiento, por un lado, y la fecha en que entraron en vigor ambas leyes, por otro (disposición final decimoctava, apartado 1, y disposición final séptima, párrafo primero, respectivamente), el régimen aplicable es el previsto en los artículos 139 a 144 de la Ley 30/1992, desarrollados reglamentariamente por el Real Decreto 429/1993.

En todo caso, el legislador ha optado, dentro de las posibilidades de configuración legal que ofrece el citado artículo 106.2 de la Constitución, por hacer responder a la Administración de los daños ocasionados por el funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos, sin que la fórmula, en la opinión generalizada de la doctrina y de la jurisprudencia, deba conducir a una mera responsabilidad por resultado, ni a que la Administración, por la vía del instituto de la responsabilidad patrimonial extracontractual, resulte aseguradora de todos los daños producidos en el ámbito público. Tal razonamiento debe completarse con el deber genérico que vincula a todos los ciudadanos de prestar la colaboración debida para el buen funcionamiento de los servicios, coadyuvando así a la evitación o atenuación de los eventuales daños derivados de su funcionamiento.

La referida normativa estatal sobre responsabilidad patrimonial de la Administración resulta de aplicación a la Comunidad Autónoma de Andalucía, en los términos de los artículos 149.1.18ª de la Constitución y 1 y 2.1 de la Ley 30/1992. En este orden de cosas, debe hacerse notar, por un lado, que el artículo 47.4 del Estatuto de Autonomía para Andalucía, aprobado por Ley Orgánica 2/2007, de 19 de marzo, dispone que ?corresponde a la Junta de Andalucía, en materia de responsabilidad patrimonial, la competencia compartida para determinar el procedimiento y establecer los supuestos que pueden originar responsabilidad con relación a las reclamaciones dirigidas a ella, de acuerdo con el sistema general de responsabilidad de todas las Administraciones públicas?, y, por otro, que el artículo 123.2 del mismo texto estatutario, recogiendo el contenido del artículo 106.2 de la Constitución, citado, dispone que ?La Comunidad Autónoma indemnizará a los particulares por toda lesión que sufran en sus bienes o derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos de la misma?.

Las consideraciones precedentes permiten afirmar que la responsabilidad patrimonial de la Administración, según se desprende de los artículos 139 y siguientes de la Ley 30/1992 y de la jurisprudencia emanada sobre la materia, exige la concurrencia de los siguientes presupuestos:

1º) La existencia de un daño efectivo, evaluable económicamente e individualizado en relación a una persona o grupo de personas.

2º) El daño ha de ser antijurídico, en el sentido de que la persona que lo sufre no tenga el deber jurídico de soportarlo, de acuerdo con la Ley (art. 141.1 de la Ley 30/1992).

3º) La imputabilidad de la Administración frente a la actividad causante del daño, es decir, la integración del agente en el marco de la organización administrativa a la que pertenece o la titularidad pública del bien, del servicio o de la actividad en cuyo ámbito aquél se produce.

4º) La relación de causa a efecto entre la actividad administrativa y el resultado del daño, que no se apreciaría en el caso de que éste estuviese determinado por hechos indiferentes, inadecuados o inidóneos, o por los notoriamente extraordinarios determinantes de fuerza mayor. Por otra parte, se ha de considerar que la injerencia de un tercero o el comportamiento de la propia víctima son posibles circunstancias productoras de la ruptura del nexo causal, si han sido determinantes del daño, o susceptibles de modular el alcance de la responsabilidad de la Administración, graduando el importe de la indemnización si, en concurrencia con el funcionamiento del servicio, han contribuido también a su producción.

5º) Ausencia de fuerza mayor.

Junto a los presupuestos referidos debe tenerse en cuenta, además, que la reclamación se ha de formular en el plazo de un año, tal y como prevé el artículo 142.5 de la Ley 30/1992.

Debe también subrayarse que la prueba de los hechos constitutivos de la reclamación es carga del interesado, aunque la Administración tiene la obligación de facilitar al ciudadano todos los medios a su alcance para cumplir con dicha carga, señaladamente en los casos en que los datos estén sólo en poder de aquélla. De la misma manera los hechos impeditivos, extintivos o moderadores de la responsabilidad son carga exigible a la Administración (art. 217 de la Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil, por remisión del art. 60.4 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa).

Finalmente, el Reglamento de los procedimientos de las Administraciones Públicas en materia de responsabilidad patrimonial, aprobado por el citado Real Decreto 429/1993, aplicable a todas las Administraciones Públicas, de acuerdo con su artículo 1.2, sin perjuicio de las especialidades procedimentales que las Comunidades Autónomas puedan establecer en virtud de las competencias estatutariamente asumidas en materia de responsabilidad patrimonial, señala en su artículo 12.2 que se solicitará que el dictamen del Órgano Consultivo competente se pronuncie sobre la existencia o no de relación de causalidad entre el funcionamiento del servicio público y la lesión producida y, en su caso, sobre la valoración del daño causado y la cuantía y modo de la indemnización.

Eso no obsta a que este Consejo Consultivo entre a valorar el resto de los presupuestos de la responsabilidad patrimonial de la Administración, dado que los términos del precepto únicamente implican que, necesariamente, el pronunciamiento debe abarcar aquellos extremos, sin excluir los demás, como, por otra parte, resulta lógico admitir ante la estrecha relación existente entre los distintos presupuestos de la responsabilidad, de forma que para su correcto pronunciamiento sobre los mencionados en el reseñado artículo 12.2 será precisa la apreciación de los restantes. Incluso cabe reconocer, a la luz del principio de eficacia que debe presidir la actuación administrativa, la legitimidad de este Consejo Consultivo para examinar la corrección del procedimiento seguido en orden a determinar la existencia o no de responsabilidad administrativa.

III

La reclamación se ha interpuesto por personas legitimadas para reclamar, en tanto que hijos de la fallecida, no por su condición de herederos, sino por el daño derivado del dolor que produce el fallecimiento de un ser querido (dictámenes 61/1995; 632/2006; 14, 45 y 65/2007; 762/2008; 848 y 790/2009; 707 y 709/2010; 212, 240 y 241/2011; 12, 48, 96, 97, 122, 164, 168, 605, 607 y 609/2013; 16, 68, 89, 107, 158, 180 y 824/2014; 63 y 567/2015; 17, 255, 476, 508, 528, 530, 563 y 564/2016, 106/2017, 18, 31, 53/2018 y 967/2018, y 20 y 51/2019, entre otros) [arts. 31.1.a) y 139.1 de la Ley 30/1992].

Por otra parte, dado que el fallecimiento de la paciente se produjo el 11 de junio de 2014 y que el 10 de junio de 2015 se presentó la reclamación, la conclusión es que la acción se ha ejercitado dentro del plazo de un año previsto en el artículo 142.5 de la Ley 30/1992.

En cuanto al procedimiento, deben formularse las siguientes observaciones:

- La primera, que se ha superado el plazo de seis meses para resolver y notificar la resolución (art. 13.3 del Reglamento de los procedimientos de las Administraciones Públicas en materia de responsabilidad patrimonial), pues han transcurrido cuatro años desde su inicio, en detrimento del principio de eficacia que ha de presidir la actuación administrativa (art. 103.1 de la Constitución) y la expectativa de los ciudadanos de ver resueltas en plazo sus solicitudes.

Debe recordarse en este orden de cosas, que el artículo 31 del Estatuto de Autonomía para Andalucía consagra el derecho a una buena administración, incluyendo la resolución de los asuntos en un plazo razonable, y que el artículo 3.t) de la Ley 9/2007, de 22 de octubre, de la Administración de la Junta de Andalucía, alude al principio de buena administración y calidad de los servicios, que comprende [art. 5.1.d)] el derecho a que los asuntos sean resueltos en un plazo razonable.

No obstante, como es sabido, la Administración debe resolver expresamente (art. 42.1 de la Ley 30/1992), sin vinculación alguna al sentido del silencio por ser en este caso negativo [art. 43.4.b) de dicha Ley].

- La segunda que, aunque se ha comunicado a los reclamantes el plazo para dictar la resolución y para su notificación, así como los efectos del silencio administrativo, tal comunicación no se ha realizado en el plazo de diez días (hábiles) siguientes a la recepción de la solicitud, como exige el artículo 42.4, párrafo segundo, de la Ley 30/1992. No obstante, esta irregularidad no tiene efectos invalidantes (arts. 62.1 y 63 de la citada Ley).

IV

Sin perjuicio de lo anterior, el daño alegado es efectivo, evaluable económicamente, individualizado, antijurídico e imputable a la Administración contra la que se reclama, al atribuirse a la asistencia dispensada por servicios sanitarios dependientes del SAS.

Por lo que se refiere a la relación de causalidad entre la asistencia sanitaria prestada y el daño alegado, ha de probarse por la parte reclamante (arts. 217.2 de la Ley de Enjuiciamiento Civil y 6 del Reglamento de los procedimientos de las Administraciones Públicas en materia de responsabilidad patrimonial), correspondiendo a la Administración la de los hechos obstativos a la misma (art. 217.3 de la Ley de Enjuiciamiento Civil).

Los reclamantes alegan que el fallecimiento tuvo su origen en que no se hiciera constar en la historia clínica el diagnóstico de Edema de Reinke con pólipo que padecía la paciente, de manera que no se pudo tener en cuenta en la intervención de tiroidectomía total, lo que llevó a una infección bacteriana que finalmente desembocó en el deceso. Asimismo consideran que debería haber permanecido más tiempo en la UCI o al menos haber vuelto a ella ante su empeoramiento.

No se ha probado la existencia de tal infección bacteriana, pues ?las pruebas microbiológicas efectuadas tanto en UCI como en planta de hospitalización no mostraron crecimiento de flora patógena?, y el fallecimiento ?se produjo por hipoxemia severa y refractaria debida a obstrucción de la vía aérea superior por secreciones mucohemáticas muy abundantes, que condicionó una parada cardiaca irreversible? (informe del Director de la Unidad de Gestión Clínica de Cirugía Torácica y Transplante Pulmonar, de 24 de septiembre de 2015).

Ahora bien, consta que, en efecto, no existía constancia en la historia clínica del Edema de Reinke con pólipo sésil que se había diagnosticado en el mismo Hospital un año antes, debido, según señala el dictamen del facultativo adscrito al Servicio de Aseguramiento y Riesgos, a ?una falta de operatividad transitoria del sistema informático, no corrigiéndose con posterioridad esta laguna en los antecedentes médicos de la paciente? y, afirma el dictamen, ?el fallecimiento está relacionado con la necesidad de realizar una traqueostomía urgente para tratar un síndrome asfíctico agudo ocasionado cuadro obstructivo producido por un Edema de Reinke con pólipo sésil que se pone de manifiesto al tratar de desintubar a la paciente tras cirugía de bocio multinodular?.

Para el dictamen, ?es responsabilidad de los servicios sanitarios públicos mantener actualizada la historia clínica de los pacientes en relación a los diagnósticos y tratamientos que hayan sido realizados en el ámbito de dichos servicios?, y ?si puntualmente no se pudiera cumplir con dicho cometido, se debe proceder a la inscripción en la historia clínica de los datos no trasladados en cuanto ello fuera, tomando a dichos efectos las precauciones adecuadas?.

Por tanto, puede afirmarse que ha quedado acreditada la relación de causalidad entre la asistencia prestada y el daño por el que se reclama.

V

Afirmada la existencia de responsabilidad, en cuanto a la indemnización procedente, los reclamantes solicitan 110.194,04 euros, y la Administración considera tal cuantía como correcta, al ajustarse al sistema de valoración del daño en el caso de accidentes de circulación, por lo que ha de merecer el parecer favorable de este Consejo, que ha declarado reiteradamente que tal sistema ha de seguirse con carácter orientativo.

CONCLUSIÓN

Se dictamina favorablemente la propuesta de resolución estimatoria relativa al procedimiento de responsabilidad patrimonial de la Administración iniciado a instancia de doña M., doña MP., don JM., don M., y doña R.O.O.