Dictamen de Consejo Consultivo de Andalucía 0475/2019 de 26 de junio de 2019

Cuestión

Modificación Puntual del Plan General de Ordenación Urbanística de Sevilla

Resumen

Organo Solicitante:

Ayuntamiento de Sevilla

Ponentes:

Álvarez Civantos, Begoña

Guisado Barrilao, José Mario. Letrado

Número Marginal:

II.466

Contestacion

Número marginal: II.466

DICTAMEN Núm.: 475/2019, de 26 de junio

Ponencia: Álvarez Civantos, Begoña

Guisado Barrilao, José Mario. Letrado

Órgano solicitante: Ayuntamiento de Sevilla

Cuestión sometida a dictamen y principales temas tratados: Modificación Puntual del Plan General de Ordenación Urbanística de Sevilla

TEXTO DEL DICTAMEN

FUNDAMENTOS JURÍDICOS

I

Se somete a dictamen de este Consejo Consultivo el expediente tramitado por la Gerencia de Urbanismo del Ayuntamiento de Sevilla, de modificación puntual Nº 34 del Texto Refundido del PGOU, para el cambio de la calificación de Equipamiento Local a Industrial y traslado de la superficie modificada al ámbito de planeamiento ARI-DCA-05 ?Colegio San José de Palmete? y SUS-DCA-01 ?Palmete?.

En cuanto a la legislación aplicable, habida cuenta que la aprobación inicial de la modificación tuvo lugar el 27 de abril de 2018, de conformidad con la disposición transitoria quinta de la Ley 7/2002, de 17 de diciembre, de Ordenación Urbanística de Andalucía (en adelante LOUA), aquélla se somete a esta Ley. No obstante, hay que tener en cuenta, por un lado, que conforme a la disposición transitoria novena, hasta tanto no se produzca su desplazamiento por el desarrollo reglamentario de la citada Ley, se seguirá aplicando el Reglamento de Planeamiento Urbanístico, y por otro, que conforme a la disposición derogatoria única, apartado 2, han de entenderse derogadas las disposiciones de carácter general, de igual o inferior rango, que se opongan a lo establecido en la referida Ley, lo que supone la vigencia de las normas reglamentarias autonómicas en lo que no se opongan a la Ley 7/2002.

Por otra parte, considerando que el 21 de febrero de 2014 entró en vigor el Decreto 36/2014, de 11 de febrero, por el que se regula el ejercicio de las competencias de la Administración de la Comunidad Autónoma de Andalucía en materia de Ordenación del Territorio y Urbanismo, que deroga expresamente el Decreto 525/2008, de 16 de diciembre, al expediente sometido a dictamen le es de aplicación aquella norma de conformidad con lo dispuesto en su disposición transitoria única.

En otro orden de cosas, el dictamen de este Consejo resulta preceptivo y vinculante a tenor del artículo 17.10.e) de la Ley 4/2005, de 8 de abril, del Consejo Consultivo de Andalucía, en relación con el artículo 36.2.c).2ª de la Ley 7/2002; una intervención, como tantas veces ha declarado este Consejo, justificada por las funciones esenciales que cumplen las zonas verdes y espacios libres en el desarrollo de la vida humana en las ciudades (son enclaves fundamentales, ya que contribuyen a conseguir el uso racional del suelo, impidiendo la masificación; favorecen un adecuado desarrollo de la vida ciudadana, facilitando un más cercano contacto con la naturaleza y ofreciendo la posibilidad de contar con áreas de esparcimiento; por último, pero no por ello menos importante, contribuyen a la corrección natural de los factores contaminantes que invaden las ciudades), y que encuentra amparo en las previsiones constitucionales, en particular en lo dispuesto en los artículos 45 (que reconoce el derecho a disfrutar de un medio ambiente adecuado para el desarrollo de la persona, que impone a los poderes públicos el deber de velar por la utilización racional de los recursos naturales, con el fin de proteger y mejorar la calidad de la vida y defender y restaurar el medio ambiente) y 47 (que declara el derecho de todos los españoles a disfrutar de una vivienda digna y adecuada y la obligación de los poderes públicos de establecer las condiciones y normas necesarias para ello, y de regular la utilización del suelo de acuerdo con el interés general para impedir la especulación), llegando a obtener refrendo desde la óptica del Derecho penal, en el que, tras la reforma de 1995, se tipifican como delitos determinadas actuaciones sobre las mismas (arts. 319 y 320 del Código Penal).

Hay que tener en cuenta, no obstante, que el citado artículo 36.2.c) de la Ley 7/2002 amplió la intervención del Consejo al ámbito de los equipamientos públicos, tal y como actualmente recoge la Ley 4/2005, en su artículo 17.10.e). Asimismo, se ha de considerar que la Ley 1/2006, de 16 de mayo, que modifica, entre otras, la Ley 7/2002, introduce en su artículo 36.2.c).2ª el carácter preceptivo y vinculante del dictamen del Consejo Consultivo en las modificaciones de planeamiento que eximan de la obligatoriedad de hacer las reservas de terrenos destinados a viviendas de protección oficial u otros regímenes de protección pública, tal y como se preceptúa en el artículo 10.1.A.b) del propio texto legal mencionado.

II

En lo que se refiere a los aspectos procedimentales, el régimen resultante, tras la entrada en vigor de la Ley 7/2002, se basa en sus artículos 32 y 33, y 36 a 38. Según el artículo 36.1, párrafo segundo, de la misma, para la innovación de los instrumentos de planeamiento (entre la que se encuentra, junto a la revisión -art. 37, la modificación -art. 38-, a cuyo tipo pertenece la alteración que se pretende al no ser integral o sustancial a la ordenación del Planeamiento General) han de seguirse iguales determinaciones y procedimiento que para la aprobación de aquéllos, lo que supone una remisión a los citados artículos 32 y 33 referidos, sin perjuicio de las especificaciones contenidas en el artículo 36, entre ellas, y en lo que aquí interesa destacar, las siguientes:

a) De ordenación:

- La justificación expresa y concreta de las mejoras que suponga la innovación para el bienestar de la población, debiendo fundarse en el mejor cumplimiento de los principios y fines de la actividad pública urbanística y de las reglas y estándares de ordenación regulados en la Ley 7/2002. Es cierto que esta norma habla de ?nueva ordenación?, lo que junto al establecimiento de unos objetivos cuyo cumplimiento parece estar más en la mano de la ordenación global y no de una modificación puntual, puede hacer pensar en que tal previsión no rige para las modificaciones, sino sólo para las revisiones. Sin embargo, ha de tenerse en cuenta que la Ley se refiere a las innovaciones en este precepto sin distinguir y que es el siguiente precepto el que ya se refiere a la revisión; en la ?intención? del legislador está el que se aplique aquélla a toda innovación. Además, lo único que hace el precepto es concretar, en el ámbito urbanístico, el interés general que ha de perseguir toda actuación pública. De hecho, la legislación aplicable hasta ahora venía exigiendo la necesidad de una memoria justificativa de la modificación [art. 80.1.a) del Texto Refundido de 1992], como también el Reglamento de Planeamiento la establece (arts. 96.1 y 97.1). Por el contrario el inciso segundo del artículo 36.2.a.1ª de la Ley 7/2002 sí está pensado (ordenación estructural, ordenación originaria, opciones básicas) para la revisión más que para la modificación, aunque eso no significa una equiparación apriorística y absoluta entre una afectación de aspectos básicos o de la ordenación estructural y una ?alteración integral o sustancial?.

- La previsión de las medidas compensatorias precisas para mantener la proporción y calidad de las dotaciones previstas respecto al aprovechamiento, sin incrementar éste en detrimento de la proporción ya alcanzada entre unas y otro, en el caso de que la innovación aumente el aprovechamiento lucrativo de algún terreno, desafecte el suelo de un destino público a parques y jardines, dotaciones o equipamientos, o suprima determinaciones que vinculen terrenos al uso de viviendas de protección oficial u otros regímenes de protección pública. En el caso de desafectación del destino público del suelo será necesario justificar la innecesariedad de su destino a tal fin, previo informe, en su caso, de la Consejería competente por razón de la materia, y prever su destino básicamente a otros usos públicos o de interés social.

b) De documentación: el contenido documental será el adecuado e idóneo para el completo desarrollo de las determinaciones afectadas, en función de su naturaleza y alcance, debiendo integrar los documentos refundidos, parciales o íntegros, sustitutivos de los correspondientes del instrumento de planeamiento en vigor, en los que se contengan las determinaciones aplicables resultantes de la innovación.

c) De procedimiento (además de la intervención vinculante del Consejo Consultivo de Andalucía):

- La aprobación definitiva corresponde a la Consejería competente en materia de urbanismo si la innovación afecta a la ordenación estructural y en otro caso a los municipios, previo informe de la Consejería competente en materia de urbanismo [así resulta también de los artículos 31.1.B.a) y 31.2.C) de la referida Ley 7/2002].

- En las modificaciones que afecten a la ordenación de áreas de suelo urbano de ámbito reducido y específico deberán arbitrarse medios de difusión complementarios a la información pública y adecuados a las características del espacio a ordenar, a fin de que la población de éste reciba la información que pudiera afectarle.

Como se ha indicado, tales previsiones han de completarse con las establecidas para la aprobación del planeamiento (arts. 31 y 32). No obstante, dichas previsiones no agotan toda la regulación, pues contienen referencias genéricas, no especifican ni la Administración ni el órgano encargado de las aprobaciones inicial y provisional, sino que se limitan a disponer la competencia para la formulación de ciertos proyectos de ordenación urbanística y para su aprobación definitiva (art. 31), así como que las aprobaciones inicial y provisional corresponden a la Administración competente para la tramitación (art. 32). Tampoco se prevén de manera específica otros trámites, aunque se refieran genéricamente, como los informes y dictámenes u otro tipo de pronunciamiento de los órganos y entidades administrativas gestores de intereses públicos afectados, previstos legalmente como preceptivos, y para los que sólo se prevé que se emitirán en la fase de tramitación y en los plazos que establezca su regulación específica.

En el concreto expediente objeto de dictamen, la competencia para la aprobación definitiva es municipal, ya que la Modificación no afecta a elementos de la ordenación estructural referidos en el artículo 10.1 de la Ley 7/2002. En consecuencia, la tramitación que ha de llevarse a cabo es la siguiente:

- Aprobación inicial por el propio municipio.

- Sometimiento a información pública por un plazo no inferior, como regla general, a un mes -tratándose de Estudios de Detalle, el plazo no debe ser inferior a veinte días-.

- Requerimiento de los informes, dictámenes u otro tipo de pronunciamientos de los órganos y entidades administrativas gestores de intereses públicos afectados, previstos legalmente como preceptivos, que deberán ser emitidos en esta fase de tramitación del instrumento de planeamiento y en los plazos que establezca su regulación específica. Entre tales informes, se ha de requerir el de la Consejería competente en materia de urbanismo, que habrá de ser emitido por la persona titular de la Delegación Territorial correspondiente (art. 13.3.e del Decreto 36/2014, por el que se regula el ejercicio de las competencias de la Administración de la Comunidad Autónoma de Andalucía en materia de Ordenación del Territorio y Urbanismo).

- Dictamen preceptivo y vinculante del Consejo Consultivo de Andalucía [art. 36.2.c).2ª de la Ley 7/2002, en relación con el art. 17.10.e) de la Ley 4/2005].

- Aprobación definitiva por el órgano municipal competente.

Analizados los hitos procedimentales que se han de seguir, tal tramitación se ha de incardinar en la regulación que al respecto se recoge en la normativa específica aplicable. En este sentido, habrán de tenerse en cuenta también los artículos 123 a 135 del Reglamento de Planeamiento (aprobado por Real Decreto 2159/1978, de 23 de junio), relativos a los Planes Generales (también aplicables a las Normas Subsidiarias por remisión expresa del artículo 151.2 del referido Reglamento), así como la normativa en materia de régimen local. En concreto, conforme al artículo 21.1.j) de la de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local, corresponden al Alcalde las aprobaciones de los instrumentos de planeamiento de desarrollo del planeamiento general no atribuidas expresamente al Pleno, y según el artículo 22.2.c) compete al Pleno la aprobación inicial del planeamiento general y la que ponga fin a la tramitación municipal del mismo.

III

1.- Corresponde ahora constatar si, en el expediente sometido a la consideración del Consejo, se ha seguido el procedimiento exigible, de acuerdo a lo establecido en el anterior fundamento jurídico.

En relación con las obligaciones impuestas por la Ley 7/2002, se ha de decir que obra en el expediente Proyecto de Modificación con su correspondiente memoria, en la que se justifica la innovación de planeamiento, así como la planimetría correspondiente.

Asimismo, queda acreditado que se ha practicado el trámite de información pública, y el informe de la Delegación Territorial en Sevilla de la Consejería competente en materia de urbanismo (1 de febrero de 2019).

2.- En cuanto a las aprobaciones del Ayuntamiento, de los artículos 21.1.j) y 22.2.c) de la Ley 7/1985, citados, resulta que la aprobación inicial, en este supuesto concreto, corresponde al Pleno, y la definitiva, con la que se concluirá la tramitación municipal, al mismo órgano.

No obstante, tal y como se ha razonado por este Consejo en nuestro anterior Fundamento Jurídico, al ser competencia municipal la aprobación definitiva de la innovación urbanística sometida a dictamen, no es exigible el trámite de aprobación provisional de la misma. Sin embargo, se debe indicar que en este caso concreto se comprueba que el Pleno acordó la aprobación provisional en fecha 29 de marzo de 2019. Dicha aprobación provisional era innecesaria en la presente modificación, de acuerdo con lo hasta ahora expuesto. Pero la adopción de tal acuerdo no produce ningún efecto invalidante sobre la tramitación del presente expediente, puesto que no ha ocasionado indefensión alguna a los interesados en el procedimiento, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 48.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.

IV

La finalidad del expediente de innovación puntual tramitado, objeto de la consulta elevada al Consejo Consultivo, es la obtención de terrenos para la ampliación de las instalaciones de la fábrica de la mercantil P., S.A. Paralelamente, el centro de equipamiento público destinado a Servicios Sociales, titularidad de la Administración autonómica, que se ubica en los terrenos donde se ampliaría la instalación fabril referida, es reubicado y costeado en su ejecución por dicha mercantil.

Los ámbitos afectados por la modificación son 3 diferentes, describiéndose a continuación la incidencia en cada uno de ellos del expediente tramitado.

1.- Suelo donde se prevé ampliar las instalaciones de la fábrica de P., S.A. Se trata de una parcela de 31.122 m² contiguos a dicha industria, clasificados como suelo urbano consolidado por el vigente PGOU de Sevilla de 2006, calificándose como uso docente si bien, en realidad, en ella se encuentra edificada la instalación de un centro de Servicios Sociales de la Junta de Andalucía, siendo por tanto su uso urbanístico el de equipamiento público local de carácter socio-asistencial.

Al haber quedado obsoleta dicha instalación, la Administración autonómica suscribió en 2008 un Protocolo de Colaboración con P., S.A. y el Ayuntamiento de Sevilla para trasladar el centro social existente a otro lugar más apropiado, el cual debe ser costeado por la citada mercantil.

La calificación de dicha parcela cambia a la de uso industrial con un coeficiente de edificabilidad de 1,5 m²t/m²s, lo que se traduce en 46.683 m² de techo.

Esa recalificación evidentemente requiere la adopción de medidas compensatorias en los términos del artículo 36.2.a.2ª de la LOUA. Estas medidas abarcan dos aspectos diferentes: por una parte, es necesario generar 31.122 m² de suelo de equipamiento público, que es la extensión correspondiente a la parcela que se recalifica para uso industrial desde su actual calificación equipamental. Y por otra, se han de contemplar las reservas de dotaciones públicas pertinentes que se corresponden al uso industrial creado ex novo en dicha parcela.

La adopción de tales medidas se contempla en los otros dos ámbitos de la modificación, que pasamos a exponer a continuación.

2.- ARI-DCA-05 Colegio San José de Palmate. Es una parcela triangular de 58.537 m² en la que el PGOU vigente establecía una reserva de 13.546 m² de dotaciones públicas: 7.199 m² de espacios libres, 5.671 m² de SIPS y 676 m² de uso educativo. No obstante, el Plan Especial de Reforma Interior (PERI) con el que se desarrolló, aprobado en julio de 2009, aumentó tales dotaciones a 18.099 m²: 10.297 m² de espacios libres, 5.798 m² de SIPS y 2.004 m² de uso docente.

Esta reserva dotacional es la vigente actualmente, que mejora la previsión contenida en el PGOU. Por tanto, se han de respetar tales cifras como punto de partida, con arreglo a la dicción del artículo 36.2.a.2ª de la LOUA que requiere mantener el equilibrio ya alcanzado entre dotaciones y aprovechamiento lucrativo.

En este ámbito, el documento técnico propone añadir una reserva de equipamiento de 25.600 m², cifra ésta que procede de dividir los 31.122 m² del equipamiento público que se descalifica para convertirlo en industrial, en dos sumandos: 25.600+5.525 m² (realmente debería ser 5.522 m²), el segundo de ellos para reservarlo en el tercer ámbito de la modificación en los términos que luego se expondrán.

Pero el documento técnico es erróneo al ser contradictorio. Así, aunque en el cuadro de superficie elaborado en el apartado ?Preámbulo? del mismo -con el que se responde al informe de la Consejería competente en materia de urbanismo fechado el 1 de febrero de 2019- se parte de las reservas dotacionales del PERI de 18.099 m², en la ficha urbanística de ?determinaciones modificada del ARI-DCA-05, Colegio San José de Palmete? se refleja una reserva de espacios libres de 7.196 m², superficie correspondiente al PGOU y no al PERI que lo desarrolló, y que debe ser respetada por las razones antes señaladas. Por tal razón, la ficha urbanística de este ámbito debe ser corregida en su apartado de dotaciones locales, y contener 10.297 m² de espacios libres más 33.402 m² de equipamientos: 2.004 m²+5.798 m² del PERI y los 25.600 m² de nueva reserva compensatoria, lo que supone un total de 43.699 m² de dotaciones públicas frente a los 39.146 m² consignado en la ficha urbanística modificada.

3.- El tercer ámbito se identifica como SUS-DCA-01 Palmete. Se trata de una parcela de 244.900 m² con uso residencial, en la que el PGOU actual, de 2006 como se ha indicado, establecía como reservas dotacionales 55 m² de superficie de suelo por cada 100 m² de techo edificable. A los 127.114 m² de edificabilidad prevista, le correspondía con arreglo al PGOU unas dotaciones de 69.912,70 m². Sin embargo, el Plan Parcial (PP) que desarrolló este ámbito, aprobado en septiembre de 2008, incrementó las dotaciones hasta 75.710,34 m²: 47.758,50 m² para equipamientos y 27.951,84 m² para espacios libres. Por la misma razón expuesta para el ámbito numero 2, estas son las cifras de partida que han de ser respetadas en la medida compensatoria a adoptar.

Es en este tercer ámbito donde se reubican los restantes 5.525 m² de equipamiento procedentes del resto de la parcela de equipamiento que se suprime y que se recalifica para uso industrial y las reservas dotacionales que han de hacerse por el aumento de aprovechamiento lucrativo derivado de tal recalificación.

Pero la ficha urbanística de ?determinaciones modificadas del SUS-DCA-01 Palmete? es errónea. Así, aunque también en el cuadro resumen de superficies del preámbulo del documento técnico se consigna la superficie de dotaciones del Plan Parcial, en la ficha vuelve a recogerse las del PGOU (55 m² de suelo por 100 m² de techo).

Por otro lado, se realiza justificadamente el cálculo para determinar las reservas por el incremento de aprovechamiento de los 31.122 m² que se recalifican a uso industrial. En resumen, se toma como referencia para determinar las dotaciones preexistentes en el ámbito del suelo urbano donde se ubica esta parcela (por aplicación del artículo 55.3 de la LOUA) el estándar dotacional existente en el API-DE-05, que es el ámbito del polígono industrial donde se encuentra la fábrica de P., que pretende ampliarse. El resultado es un coeficiente de 0,062 m² de dotación pública por cada metro de techo industrial. La aplicación de este coeficiente a los 46.683 m² de techo de la nueva parcela industrial se materializan en 2.894,34 m² de nuevas reservas dotacionales a incluir en este tercer ámbito de la innovación, lo cual se ajusta a las prescripciones legales.

De conformidad con lo que se ha venido exponiendo, la ficha del SUS-DCA-01 Palmete debe contener como dotaciones locales 75.710,34 m² procedentes del PP, 5.525 m² restantes del equipamiento social suprimido y 2.895 m² (según la estimación del documento técnico) por el incremento de aprovechamiento: 84.130,34 m² en lugar de 78.332,70 m² que es la cifra que resultaría de dicha ficha.

No respetándose los estándares dotacionales requeridos como medidas compensatorias en las dos fichas de referencia, debe dictaminarse desfavorablemente sin perjuicio de su rectificación y nuevo sometimiento al dictamen de este Órgano.

CONCLUSIÓN

Se dictamina desfavorablemente el expediente tramitado por la Gerencia de Urbanismo del Ayuntamiento de Sevilla, de modificación puntual Nº 34 del Texto Refundido del PGOU, para el cambio de la calificación de Equipamiento Local a Industrial y traslado de la superficie modificada al ámbito de planeamiento ARI-DCA-05 ?Colegio San José de Palmete? y SUS-DCA-01 ?Palmete?, no pudiendo efectuarse la aprobación definitiva al tener el presente dictamen carácter preceptivo y vinculante.