Dictamen de Consejo Consultivo de Andalucía 0474/2019 de 26 de junio de 2019

Cuestión

Modificación Puntual del Plan General de Ordenación Urbanística de Sevilla

Resumen

Organo Solicitante:

Ayuntamiento de Sevilla

Ponentes:

Álvarez Civantos, Begoña

Guisado Barrilao, José Mario. Letrado

Número Marginal:

II.465

Contestacion

Número marginal: II.465

DICTAMEN Núm.: 474/2019, de 26 de junio

Ponencia: Álvarez Civantos, Begoña

Guisado Barrilao, José Mario. Letrado

Órgano solicitante: Ayuntamiento de Sevilla

Cuestión sometida a dictamen y principales temas tratados: Modificación Puntual del Plan General de Ordenación Urbanística de Sevilla

TEXTO DEL DICTAMEN

FUNDAMENTOS JURÍDICOS

I

Se somete a dictamen de este Consejo Consultivo el expediente tramitado por la Gerencia de Urbanismo del Ayuntamiento de Sevilla, para la aprobación de la Modificación Puntual Nº 40 del texto refundido del PGOU, Calle Espinosa y Cárcel, 49, Colegio S.J.V.

En cuanto a la legislación aplicable, habida cuenta que la aprobación inicial de la modificación tuvo lugar el 25 de mayo de 2018, de conformidad con la disposición transitoria quinta de la Ley 7/2002, de 17 de diciembre, de Ordenación Urbanística de Andalucía (en adelante LOUA), aquélla se somete a esta Ley. No obstante, hay que tener en cuenta, por un lado, que conforme a la disposición transitoria novena, hasta tanto no se produzca su desplazamiento por el desarrollo reglamentario de la citada Ley, se seguirá aplicando el Reglamento de Planeamiento Urbanístico, y por otro, que conforme a la disposición derogatoria única, apartado 2, han de entenderse derogadas las disposiciones de carácter general, de igual o inferior rango, que se opongan a lo establecido en la referida Ley, lo que supone la vigencia de las normas reglamentarias autonómicas en lo que no se opongan a la Ley 7/2002.

Por otra parte, considerando que el 21 de febrero de 2014 entró en vigor el Decreto 36/2014, de 11 de febrero, por el que se regula el ejercicio de las competencias de la Administración de la Comunidad Autónoma de Andalucía en materia de Ordenación del Territorio y Urbanismo, que deroga expresamente el Decreto 525/2008, de 16 de diciembre, al expediente sometido a dictamen le es de aplicación aquella norma de conformidad con lo dispuesto en su disposición transitoria única.

En otro orden de cosas, el dictamen de este Consejo resulta preceptivo y vinculante a tenor del artículo 17.10.e) de la Ley 4/2005, de 8 de abril, del Consejo Consultivo de Andalucía, en relación con el artículo 36.2.c).2ª de la Ley 7/2002; una intervención, como tantas veces ha declarado este Consejo, justificada por las funciones esenciales que cumplen las zonas verdes y espacios libres en el desarrollo de la vida humana en las ciudades (son enclaves fundamentales, ya que contribuyen a conseguir el uso racional del suelo, impidiendo la masificación; favorecen un adecuado desarrollo de la vida ciudadana, facilitando un más cercano contacto con la naturaleza y ofreciendo la posibilidad de contar con áreas de esparcimiento; por último, pero no por ello menos importante, contribuyen a la corrección natural de los factores contaminantes que invaden las ciudades), y que encuentra amparo en las previsiones constitucionales, en particular en lo dispuesto en los artículos 45 (que reconoce el derecho a disfrutar de un medio ambiente adecuado para el desarrollo de la persona, que impone a los poderes públicos el deber de velar por la utilización racional de los recursos naturales, con el fin de proteger y mejorar la calidad de la vida y defender y restaurar el medio ambiente) y 47 (que declara el derecho de todos los españoles a disfrutar de una vivienda digna y adecuada y la obligación de los poderes públicos de establecer las condiciones y normas necesarias para ello, y de regular la utilización del suelo de acuerdo con el interés general para impedir la especulación), llegando a obtener refrendo desde la óptica del Derecho penal, en el que, tras la reforma de 1995, se tipifican como delitos determinadas actuaciones sobre las mismas (arts. 319 y 320 del Código Penal).

Hay que tener en cuenta, no obstante, que el citado artículo 36.2.c) de la Ley 7/2002 amplió la intervención del Consejo al ámbito de los equipamientos públicos, tal y como actualmente recoge la Ley 4/2005, en su artículo 17.10.e). Asimismo, se ha de considerar que la Ley 1/2006, de 16 de mayo, que modifica, entre otras, la Ley 7/2002, introduce en su artículo 36.2.c).2ª el carácter preceptivo y vinculante del dictamen del Consejo Consultivo en las modificaciones de planeamiento que eximan de la obligatoriedad de hacer las reservas de terrenos destinados a viviendas de protección oficial u otros regímenes de protección pública, tal y como se preceptúa en el artículo 10.1.A.b) del propio texto legal mencionado.

II

En lo que se refiere a los aspectos procedimentales, el régimen resultante, tras la entrada en vigor de la Ley 7/2002, se basa en sus artículos 32 y 33, y 36 a 38. Según el artículo 36.1, párrafo segundo, de la misma, para la innovación de los instrumentos de planeamiento (entre la que se encuentra, junto a la revisión -art. 37, la modificación -art. 38-, a cuyo tipo pertenece la alteración que se pretende al no ser integral o sustancial a la ordenación del Planeamiento General) han de seguirse iguales determinaciones y procedimiento que para la aprobación de aquéllos, lo que supone una remisión a los citados artículos 32 y 33 referidos, sin perjuicio de las especificaciones contenidas en el artículo 36, entre ellas, y en lo que aquí interesa destacar, las siguientes:

a) De ordenación:

- La justificación expresa y concreta de las mejoras que suponga la innovación para el bienestar de la población, debiendo fundarse en el mejor cumplimiento de los principios y fines de la actividad pública urbanística y de las reglas y estándares de ordenación regulados en la Ley 7/2002. Es cierto que esta norma habla de ?nueva ordenación?, lo que junto al establecimiento de unos objetivos cuyo cumplimiento parece estar más en la mano de la ordenación global y no de una modificación puntual, puede hacer pensar en que tal previsión no rige para las modificaciones, sino sólo para las revisiones. Sin embargo, ha de tenerse en cuenta que la Ley se refiere a las innovaciones en este precepto sin distinguir y que es el siguiente precepto el que ya se refiere a la revisión; en la ?intención? del legislador está el que se aplique aquélla a toda innovación. Además, lo único que hace el precepto es concretar, en el ámbito urbanístico, el interés general que ha de perseguir toda actuación pública. De hecho, la legislación aplicable hasta ahora venía exigiendo la necesidad de una memoria justificativa de la modificación [art. 80.1.a) del Texto Refundido de 1992], como también el Reglamento de Planeamiento la establece (arts. 96.1 y 97.1). Por el contrario el inciso segundo del artículo 36.2.a.1ª de la Ley 7/2002 sí está pensado (ordenación estructural, ordenación originaria, opciones básicas) para la revisión más que para la modificación, aunque eso no significa una equiparación apriorística y absoluta entre una afectación de aspectos básicos o de la ordenación estructural y una ?alteración integral o sustancial?.

- La previsión de las medidas compensatorias precisas para mantener la proporción y calidad de las dotaciones previstas respecto al aprovechamiento, sin incrementar éste en detrimento de la proporción ya alcanzada entre unas y otro, en el caso de que la innovación aumente el aprovechamiento lucrativo de algún terreno, desafecte el suelo de un destino público a parques y jardines, dotaciones o equipamientos, o suprima determinaciones que vinculen terrenos al uso de viviendas de protección oficial u otros regímenes de protección pública. En el caso de desafectación del destino público del suelo será necesario justificar la innecesariedad de su destino a tal fin, previo informe, en su caso, de la Consejería competente por razón de la materia, y prever su destino básicamente a otros usos públicos o de interés social.

b) De documentación: el contenido documental será el adecuado e idóneo para el completo desarrollo de las determinaciones afectadas, en función de su naturaleza y alcance, debiendo integrar los documentos refundidos, parciales o íntegros, sustitutivos de los correspondientes del instrumento de planeamiento en vigor, en los que se contengan las determinaciones aplicables resultantes de la innovación.

c) De procedimiento (además de la intervención vinculante del Consejo Consultivo de Andalucía):

- La aprobación definitiva corresponde a la Consejería competente en materia de urbanismo si la innovación afecta a la ordenación estructural y en otro caso a los municipios, previo informe de la Consejería competente en materia de urbanismo [así resulta también de los artículos 31.1.B.a) y 31.2.C) de la referida Ley 7/2002].

- En las modificaciones que afecten a la ordenación de áreas de suelo urbano de ámbito reducido y específico deberán arbitrarse medios de difusión complementarios a la información pública y adecuados a las características del espacio a ordenar, a fin de que la población de éste reciba la información que pudiera afectarle.

Como se ha indicado, tales previsiones han de completarse con las establecidas para la aprobación del planeamiento (arts. 31 y 32). No obstante, dichas previsiones no agotan toda la regulación, pues contienen referencias genéricas, no especifican ni la Administración ni el órgano encargado de las aprobaciones inicial y provisional, sino que se limitan a disponer la competencia para la formulación de ciertos proyectos de ordenación urbanística y para su aprobación definitiva (art. 31), así como que las aprobaciones inicial y provisional corresponden a la Administración competente para la tramitación (art. 32). Tampoco se prevén de manera específica otros trámites, aunque se refieran genéricamente, como los informes y dictámenes u otro tipo de pronunciamiento de los órganos y entidades administrativas gestores de intereses públicos afectados, previstos legalmente como preceptivos, y para los que sólo se prevé que se emitirán en la fase de tramitación y en los plazos que establezca su regulación específica.

En el concreto expediente objeto de dictamen, la competencia para la aprobación definitiva es municipal, ya que la Modificación no afecta a elementos de la ordenación estructural referidos en el artículo 10.1 de la Ley 7/2002. En consecuencia, la tramitación que ha de llevarse a cabo es la siguiente:

- Aprobación inicial por el propio municipio.

- Sometimiento a información pública por un plazo no inferior, como regla general, a un mes -tratándose de Estudios de Detalle, el plazo no debe ser inferior a veinte días-.

- Requerimiento de los informes, dictámenes u otro tipo de pronunciamientos de los órganos y entidades administrativas gestores de intereses públicos afectados, previstos legalmente como preceptivos, que deberán ser emitidos en esta fase de tramitación del instrumento de planeamiento y en los plazos que establezca su regulación específica. Entre tales informes, se ha de requerir el de la Consejería competente en materia de urbanismo, que habrá de ser emitido por la persona titular de la Delegación Territorial correspondiente (art. 13.3.e del Decreto 36/2014, por el que se regula el ejercicio de las competencias de la Administración de la Comunidad Autónoma de Andalucía en materia de Ordenación del Territorio y Urbanismo).

- Dictamen preceptivo y vinculante del Consejo Consultivo de Andalucía [art. 36.2.c).2ª de la Ley 7/2002, en relación con el art. 17.10.e) de la Ley 4/2005].

- Aprobación definitiva por el órgano municipal competente.

Analizados los hitos procedimentales que se han de seguir, tal tramitación se ha de incardinar en la regulación que al respecto se recoge en la normativa específica aplicable. En este sentido, habrán de tenerse en cuenta también los artículos 123 a 135 del Reglamento de Planeamiento (aprobado por Real Decreto 2159/1978, de 23 de junio), relativos a los Planes Generales (también aplicables a las Normas Subsidiarias por remisión expresa del artículo 151.2 del referido Reglamento), así como la normativa en materia de régimen local. En concreto, conforme al artículo 21.1.j) de la de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local, corresponden al Alcalde las aprobaciones de los instrumentos de planeamiento de desarrollo del planeamiento general no atribuidas expresamente al Pleno, y según el artículo 22.2.c) compete al Pleno la aprobación inicial del planeamiento general y la que ponga fin a la tramitación municipal del mismo.

III

1.- Corresponde ahora constatar si, en el expediente sometido a la consideración del Consejo, se ha seguido el procedimiento exigible, de acuerdo a lo establecido en el anterior fundamento jurídico.

En relación con las obligaciones impuestas por la Ley 7/2002, se ha de decir que obra en el expediente Proyecto de Modificación con su correspondiente memoria, en la que se justifica la innovación de planeamiento, así como la planimetría correspondiente.

Asimismo, queda acreditado que se ha practicado el trámite de información pública, y el informe de la Delegación Territorial en Sevilla de la Consejería competente en materia de urbanismo (5 de abril de 2019).

2.- En cuanto a las aprobaciones del Ayuntamiento, de los artículos 21.1.j) y 22.2.c) de la Ley 7/1985, citados, resulta que la aprobación inicial, en este supuesto concreto, corresponde al Pleno, y la definitiva, con la que se concluirá la tramitación municipal, al mismo órgano.

No obstante, tal y como se ha razonado por este Consejo en nuestro anterior Fundamento Jurídico, al ser competencia municipal la aprobación definitiva de la innovación urbanística sometida a dictamen, no es exigible el trámite de aprobación provisional de la misma. Sin embargo, se debe indicar que en este caso concreto se comprueba que el Pleno acordó la aprobación provisional en fecha 25 de febrero de 2019. Dicha aprobación provisional era innecesaria en la presente modificación, de acuerdo con lo hasta ahora expuesto. Pero la adopción de tal acuerdo no produce ningún efecto invalidante sobre la tramitación del presente expediente, puesto que no ha ocasionado indefensión alguna a los interesados en el procedimiento, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 48.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.

IV

El vigente PGOU de Sevilla, aprobado definitivamente el 19 de julio de 2006, incorporó en sus determinaciones el contenido de un convenio urbanístico suscrito en julio de 2005 entre la F.V.S., (propietaria del colegio S.J.V.), promotora de la presente innovación puntual, y el Ayuntamiento de Sevilla. En virtud del mismo, la ordenación urbanística de los suelos que ahora se modifican es la que se detalla a continuación.

Dentro de una amplia manzana de suelo urbano consolidado ubicada en la calle Espinosa y Cárcel, 49, coexisten usos educativos privados -colegio S.J.V.-, SIPS igualmente privados una iglesia y usos terciarios incorporados con el citado convenio urbanístico. Concretamente, el ámbito afectado por el expediente tramitado se ciñe a una superficie de 14.335 m², quedando excluido de la modificación el SIPS socio cultural privado, la iglesia y parte del equipamiento privado educativo integrado en el reseñado colegio.

Los apuntados 14.335 m² en la actual ordenación se distribuyen en 3 zonas diferenciadas: zona 1, uso educativo privado de 11.977 m² de superficie y con una edificabilidad de 28.744,80 m²/t; zona 2, con uso ST-C (servicios terciarios con edificación compacta, con una superficie de 1.822 m² y un techo edificable de 6.377 m²/t a distribuir en 5 plantas de altura; y zona 3, con uso también de ST-C, 536 m² de superficie y edificabilidad de 1.125,60 m²/t a distribuir en 3 plantas. Se ha de añadir que las zonas 2 y 3 se ubican con fachada a 3 viales, contiguas entre sí y con una profundidad desde el frente de fachada de entre 9 y 12 metros. Además, en virtud del convenio del año 2005, el promotor se obligó a ceder al Ayuntamiento de Sevilla 1.000 m² de techo edificable para equipamiento público, ubicado dentro de las edificaciones terciarias que se ejecutaran en el futuro, lo que hace que el techo terciario real se reduzca a 6.502,60 m²/t.

Por diversas razones que se justifican en el documento técnico (entre ellas, obtener un mejor soleado y claridad lumínica en los patios del colegio, que se vería perjudicada al levantar los usos terciarios en su ubicación actual), la propuesta traslada el suelo terciario y lo agrupa en una de las esquinas de la manzana, sustituyendo así su actual distribución que circunda parcialmente las instalaciones del colegio.

En la ordenación propuesta, la parcela terciaria ocupa una extensión de 1.625,60 m² (-732,40 m² respecto a la situación vigente), lo cual obliga a elevar a 9 el número de plantas en la edificación que se ejecute para acoger los 6.502,60 m² de techo destinados a este uso.

Por su parte, la parcela de suelo destinado a educativo privado eleva su superficie hasta 12.292,40 m² (+315,40 m²). También el techo edificable educativo se incrementa hasta 29.501,76 m²/t (+756,96 m²/t), sin justificarse la causa para ello en el documento técnico. A este respecto, debemos señalar que el aumento de la edificabilidad en un equipamiento privado sí conlleva aumento de aprovechamiento lucrativo. El hecho de ser un equipamiento en el que se despliegan actividades o usos que satisfacen intereses o necesidades generales, como es la educación, no implica que tal uso urbanístico, cuando es de titularidad, gestión y explotación privada, carezca de lucratividad. A modo de ejemplo, también un hospital privado atiende a necesidades generales (la salud de la ciudadanía) y se caracteriza por ser un equipamiento, pero no puede negársele cualidad lucrativa en términos urbanísticos, aunque no sea equiparable (esa es otra cuestión) a aquellos usos ajenos a la naturaleza propia de los equipamientos.

El anterior argumento requiere, por aplicación del artículo 36.2.a.2ª de la LOUA, una medida compensatoria. En este caso, constatamos que en la propuesta, además de las parcelas hasta ahora descritas, se genera una nueva parcela de suelo de equipamiento público (SIPS) de 417 m² para acoger los 1.000 m² de techo edificable equipamental que en virtud del convenio se han de ceder al Ayuntamiento de Sevilla, con una edificación en la que se contempla la elevación de 3 plantas.

Con tal medida, la cesión actual de solo techo edificable de equipamiento público se mejora y complementa, ya que también se cede suelo para materializar tal edificabilidad. Podemos considerar que el suelo ahora previsto en la innovación, que no está contemplado en la ordenación actual, constituye una medida compensatoria admisible respecto al aumento de techo educativo privado.

De conformidad con lo expuesto, se ha de estimar adecuada la rezonificación contenida en el expediente tramitado, beneficiándose la ordenación del equipamiento público en relación con la situación urbanística actual, debiendo ser dictaminada favorablemente.

CONCLUSIÓN

Se dictamina favorablemente el expediente tramitado por la Gerencia de Urbanismo del Ayuntamiento Sevilla para la aprobación de la Modificación Puntual Nº 40 del texto refundido del PGOU, Calle Espinosa y Cárcel, 49, Colegio S.J.V.