Dictamen de Consejo Consultivo de Andalucía 0468/2019 de 12 de junio de 2019

Cuestión

Responsabilidad patrimonial de la Administración derivada de caída peatonal.

Inexistencia de nexo causal.

Resumen

Organo Solicitante:

Ayuntamiento de Guillena (Sevilla)

Ponentes:

Álvarez Civantos, Begoña

Castillo Gutiérrez, Manuel del. Letrado

Número Marginal:

II.459

Contestacion

Número marginal: II.459

DICTAMEN Núm.: 468/2019, de 12 de junio

Ponencia: Álvarez Civantos, Begoña

Castillo Gutiérrez, Manuel del. Letrado

Órgano solicitante: Ayuntamiento de Guillena (Sevilla)

Cuestión sometida a dictamen y principales temas tratados: Responsabilidad patrimonial de la Administración derivada de caída peatonal.

Inexistencia de nexo causal.

TEXTO DEL DICTAMEN

FUNDAMENTOS JURÍDICOS

I

Se solicita dictamen de este Consejo Consultivo sobre el procedimiento de responsabilidad patrimonial de la Administración tramitado por el Ayuntamiento de Guillena (Sevilla), en respuesta a la reclamación interpuesta por doña C.L.G.

Teniendo en cuenta que la indemnización solicitada asciende a un total de 20.568,48 euros, el dictamen resulta preceptivo, de conformidad con lo establecido en el artículo 17.14 de la Ley 4/2005, de 8 de abril, del Consejo Consultivo de Andalucía; norma concordante con lo dispone el artículo 81.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPAC), según interpretación reiterada de este Consejo Consultivo.

El procedimiento examinado está regido por la Ley 39/2015, dado que tanto el hecho lesivo (accidente sufrido el 9 de agosto de 2018) como la reclamación, presentada el 22 de agosto de 2018, tuvieron lugar con posterioridad a la entrada en vigor de dicho texto legal.

II

La responsabilidad patrimonial de la Administración, garantizada como principio general en el artículo 9.3 de nuestra Constitución, se configura básicamente en el artículo 106.2 del mismo texto constitucional como el derecho de los particulares, en los términos establecidos por la ley, ?a ser indemnizados por toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos?.

La previsión constitucional está actualmente regulada en el capítulo IV del título preliminar de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público y en los artículos 65, 67, 81, 91, 92, 96.4 y 114.1.e) de la Ley 39/2015, antes citada. El legislador ha optado, dentro de las posibilidades de configuración legal que ofrece el citado artículo 106.2 de la Constitución, por hacer responder a la Administración de los daños ocasionados por el funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos, sin que la fórmula, en la opinión generalizada de la doctrina y de la jurisprudencia, deba conducir a una mera responsabilidad por resultado, ni a que la Administración, por la vía del instituto de la responsabilidad patrimonial extracontractual, resulte aseguradora de todos los daños producidos en el ámbito público. Tal razonamiento debe completarse con el deber genérico que vincula a todos los ciudadanos de prestar la colaboración debida para el buen funcionamiento de los servicios, coadyuvando así a la evitación o atenuación de los eventuales daños derivados de su funcionamiento.

La referida normativa estatal sobre responsabilidad patrimonial de la Administración resulta de aplicación a las Entidades que integran la Administración Local, tal y como precisa el artículo 54 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local y la propia Ley 39/2015 [art. 2.1.c)], de acuerdo con lo previsto en el artículo 149.1.18ª de la Constitución.

Las consideraciones precedentes permiten afirmar que la responsabilidad patrimonial de la Administración exige la concurrencia de los siguientes presupuestos:

1º) La existencia de un daño efectivo, evaluable económicamente e individualizado en relación a una persona o grupo de personas.

2º) El daño ha de ser antijurídico, en el sentido de que la persona que lo sufre no tenga el deber jurídico de soportarlo, de acuerdo con la Ley (art. 32.1, párrafo primero, de la Ley 40/2015).

3º) La imputabilidad de la Administración frente a la actividad causante del daño, es decir, la integración del agente en el marco de la organización administrativa a la que pertenece o la titularidad pública del bien, del servicio o de la actividad en cuyo ámbito aquél se produce.

4º) La relación de causa a efecto entre la actividad administrativa y el resultado del daño, que no se apreciaría en el caso de que éste estuviese determinado por hechos indiferentes, inadecuados o inidóneos, o por los notoriamente extraordinarios determinantes de fuerza mayor. Por otra parte, se ha de considerar que la injerencia de un tercero o el comportamiento de la propia víctima son posibles circunstancias productoras de la ruptura del nexo causal, si han sido determinantes del daño, o susceptibles de modular el alcance de la responsabilidad de la Administración, graduando el importe de la indemnización si, en concurrencia con el funcionamiento del servicio, han contribuido también a su producción.

5º) Ausencia de fuerza mayor.

Junto a los presupuestos referidos debe tenerse en cuenta, además, que la reclamación se ha de formular en el plazo de un año, tal y como prevé el artículo 67.1 de la Ley 39/2015.

Debe también subrayarse que la prueba de los hechos constitutivos de la reclamación es carga del interesado, aunque la Administración tiene la obligación de facilitar al ciudadano todos los medios a su alcance para cumplir con dicha carga, señaladamente en los casos en que los datos estén sólo en poder de aquélla. De la misma manera los hechos impeditivos, extintivos o moderadores de la responsabilidad son carga exigible a la Administración (art. 217 de la Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil, por remisión del art. 60.4 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa).

Finalmente, conforme al artículo 81.2 de la Ley 39/2015, el dictamen del Consejo Consultivo se pronunciará sobre la existencia o no de relación de causalidad entre el funcionamiento del servicio público y la lesión producida y, en su caso, sobre la valoración del daño causado y la cuantía y modo de la indemnización.

Eso no obsta a que este Consejo Consultivo entre a valorar el resto de los presupuestos de la responsabilidad patrimonial de la Administración, dado que los términos del precepto únicamente implican que, necesariamente, el pronunciamiento debe abarcar aquellos extremos, sin excluir los demás, como, por otra parte, resulta lógico admitir ante la estrecha relación existente entre los distintos presupuestos de la responsabilidad, de forma que para su correcto pronunciamiento sobre los mencionados en el referido artículo 81.2 será precisa la apreciación de los restantes. Incluso cabe reconocer, a la luz del principio de eficacia que debe presidir la actuación administrativa, la legitimidad de este Consejo Consultivo para examinar la corrección del procedimiento seguido en orden a determinar la existencia o no de responsabilidad administrativa.

III

La reclamación se interpone por la persona que ha sufrido los daños por los que solicita una indemnización [arts. 4.1.a) de la Ley 39/2015 y 32.1 de la Ley 40/2015].

Por otro lado, a propósito de si la acción se ha ejercitado dentro del plazo de un año previsto en el artículo 67.1 de la Ley 39/2015, hemos de responder afirmativamente ya que la caída tuvo lugar el 9 de agosto de 2018 y la reclamación se interpuso el 22 de agosto siguiente.

En lo concerniente al procedimiento, se ha superado el plazo de seis meses establecido para resolver y notificar la resolución (art. 91.3 de la Ley 39/2015). Debe recordarse en todo caso que la exigencia de resolver en plazo se acentúa con el Estatuto de Autonomía para Andalucía, que en su artículo 31 consagra el derecho a una buena administración, incluyendo la resolución de los asuntos en un plazo razonable.

En todo caso, el transcurso del plazo de resolución y notificación no exime a la Administración de su obligación de resolver expresamente, en este caso sin vinculación alguna con el sentido del silencio, que es desestimatorio [arts. 21.1 y 24.3.b) de la Ley 39/2015].

Por otro lado, si bien se comunicó a la parte interesada el inicio del procedimiento, el plazo para resolver y los efectos del silencio, no se ha respetado el plazo de diez días (hábiles) siguientes a la recepción de la solicitud en la que tal notificación debe efectuarse, tal y como exige el artículo 21.4, párrafo segundo, de la Ley 39/2015; irregularidad que no tiene efectos invalidantes (arts. 47.1 y 48 de la Ley citada).

IV

Una vez expuesto lo anterior, ha de afirmarse que el daño alegado es efectivo, individualizado, económicamente evaluable, antijurídico e imputable a la Administración contra la que se reclama al atribuirse a la deficiente conservación de una vía pública como causa de la caída.

Al respecto conviene recordar que el artículo 92.2, párrafos e) y f), del Estatuto de Autonomía para Andalucía, señala como competencias propias de los Ayuntamientos ?la conservación de vías públicas urbanas y rurales? y ?la ordenación de la movilidad y accesibilidad de personas y vehículos en las vías urbanas?, y la Ley 7/1985 configura como competencias propias de los municipios las relativas a infraestructuras viarias y tráfico [art. 25.2, párrafos d) y g), en relación con el art. 26.1.a) de la citada Ley]; y asimismo, el artículo 9.10 de la Ley 5/2010, de 11 de junio, de Autonomía Local de Andalucía, establece como competencia propia de los municipios la ?ordenación, gestión, disciplina y promoción en vías urbanas de su titularidad de la movilidad y accesibilidad de personas, vehículos, sean o no a motor, y animales, y del transporte de personas y mercancías, para lo que podrán fijar los medios materiales y humanos que se consideren necesarios?.

Por último, en cuanto al nexo causal entre el ?funcionamiento del servicio? y el daño alegado, ha de acreditarse por la parte reclamante (arts. 217.2 de la Ley de Enjuiciamiento Civil y 67.2 de la Ley 39/2015), siendo carga de la Administración la prueba de los hechos obstativos a su existencia (art. 217.3 de la Ley de Enjuiciamiento Civil), como se indicó en el fundamento jurídico II.

Se describe en el escrito de reclamación la caída sufrida el 9 de agosto de 2018, por la noche, indicando que cuando la interesada transitaba por la calle Dr. Antonio González de la localidad de Guillena, perdió el equilibrio debido a las grietas del acerado, torciéndosele el pie y cayendo al suelo y sufriendo heridas de diversa naturaleza.

La realidad de la caída no puede cuestionarse, ya que la reclamante aporta la declaración jurada de una persona que confirma que, efectivamente, se había caído en el lugar indicado, si bien, también es cierto que no coincide la fecha de la caída (9 de agosto) con la fecha del ingreso hospitalario (11 de agosto), lo que resulta extraño si se tiene en cuenta que padecía fractura de meseta tibial izquierda. Ahora bien, no ha probado el mal estado de la acera. Antes al contrario, de las fotografías aportadas al expediente resulta que no presentaba deficiencias de consideración.

Este Consejo Consultivo ha reiterado en numerosas ocasiones que la apreciación de la relación causal no puede realizarse de manera mecánica, sino en relación con las circunstancias concurrentes y la conducta de la propia víctima o de terceras personas. Así, en el dictamen 810/2013 se descarta una visión de la responsabilidad objetiva que lleve a que las Administraciones Públicas se conviertan en aseguradoras universales de todos los riesgos que de un modo u otro pueden relacionarse con bienes o instalaciones de titularidad pública o con servicios prestados a los ciudadanos (ratione loci o ratione materiae), ignorando el papel que la actuación diligente de los usuarios de instalaciones o servicios públicos puede tener en orden a evitar caídas u otros sucesos dañosos.

En dicho dictamen, y en otros posteriores, se advierte que si se aceptara un planteamiento maximalista como el que se acaba de indicar, la responsabilidad objetiva de la Administración se transformaría en un sistema providencialista no contemplado en nuestro ordenamiento jurídico (STS de 5 junio de 1998). Sólo atendiendo a la rica casuística que presentan los expedientes de responsabilidad por accidentes en una vía pública puede llegarse a apreciar la existencia de responsabilidad o a descartar su existencia, considerando que aquélla presupone un nexo causal directo e inmediato entre el funcionamiento del servicio público y el daño alegado, que queda roto si el evento dañoso se debe a la conducta de la propia víctima.

Pues bien, en este caso, el Ingeniero Técnico Municipal, emite el siguiente informe:

?Que en las fotografías que se adjunta al presente informe y en las que se aportan en la solicitud, se puede observar que la zona estaba bien iluminada, existen tres farolas en las proximidades, ubicadas a 8, 12 y 22 metros (aproximadamente). El acerado tiene una anchura de 2,2 metros (aproximadamente), y se puede comprobar también en las citadas fotografías que es un acerado antiguo con zonas agrietadas, principalmente ocasionadas por los vehículos que se suben al acerado.

Hacer constar que los acerados, como suele ocurrir en este caso suelen tener grietas, es difícil encontrar un acerado sin fisuras. Al caminar hay que poner atención para evitar los tropiezos. Es muy lamentable y a veces inevitable que ocurran tropiezos, pero esto no debe suponer que una caída al tropezar en la calle, origine una factura con cargo para la corporación?.

A la vista de dicho informe, y de las fotografías aportadas, debe señalarse el hecho de que se trata de deficiencias prácticamente inapreciables, de tal forma que, en este contexto, el Consejo Consultivo viene destacando que, ?según la conciencia social, no puede resultar exigible que el pavimento carezca de fisuras o esté en perfecto estado en todo el término municipal, como tampoco puede ignorarse que el ciudadano debe observar un deber mínimo de cuidado, es decir, una diligencia que le permita desenvolverse con normalidad en una vía pública, evitando los riesgos socialmente tolerables y acomodando su conducta a la situación de tales espacios?.

Siendo así, de conformidad con la doctrina a la que nos hemos referido y a la luz de las circunstancias concurrentes en el momento del accidente, el Consejo Consultivo considera que no puede apreciarse la relación de causalidad entre el funcionamiento del servicio y el daño por el que se reclama, ya que el nexo causal queda roto si el evento dañoso se debe a la conducta de la propia víctima, como ocurre en el presente caso, pues se trataba de un desperfecto inapreciable. Por ello considera ajustada a Derecho la propuesta de resolución, en la que se postula que debe desestimarse la reclamación, al no haberse producido el funcionamiento anormal del servicio público alegado por la reclamante como fundamento de su pretensión.

CONCLUSIÓN

Se dictamina favorablemente la propuesta de resolución desestimatoria de la reclamación de responsabilidad patrimonial de la Administración, en el procedimiento tramitado por el Ayuntamiento de Guillena (Sevilla), a instancia de doña C.L.G.