Dictamen de Consejo Consultivo de Andalucía 0467/2019 de 12 de junio de 2019

Cuestión

Responsabilidad patrimonial de la Administración derivada de caída peatonal.

Resumen

Organo Solicitante:

Ayuntamiento de Huelva

Ponentes:

Rodríguez-Vergara Díaz, Ángel

Guisado Barrilao, José Mario. Letrado

Número Marginal:

II.458

Contestacion

Número marginal: II.458

DICTAMEN Núm.: 467/2019, de 12 de junio

Ponencia: Rodríguez-Vergara Díaz, Ángel

Guisado Barrilao, José Mario. Letrado

Órgano solicitante: Ayuntamiento de Huelva

Cuestión sometida a dictamen y principales temas tratados: Responsabilidad patrimonial de la Administración derivada de caída peatonal.

TEXTO DEL DICTAMEN

FUNDAMENTOS JURÍDICOS

I

Se solicita dictamen de este Consejo Consultivo sobre el procedimiento de responsabilidad patrimonial de la Administración tramitado por el Ayuntamiento de Huelva a instancia de doña P.R.M.

Teniendo en cuenta que la indemnización solicitada asciende a un total de 29.473,40 euros, el dictamen resulta preceptivo, de conformidad con lo establecido en el artículo 17.14 de la Ley 4/2005, de 8 de abril, del Consejo Consultivo de Andalucía; norma concordante con lo dispone el artículo 81.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPAC).

Dado que los hechos tuvieron lugar estando ya vigente la Ley 39/2015, es obvio que el procedimiento se ha iniciado con posterioridad a la entrada en vigor de la referida Ley, en concreto el 1 de diciembre de 2016, por lo que está regido por la citada Ley.

II

La responsabilidad patrimonial de la Administración, garantizada como principio general en el artículo 9.3 de nuestra Constitución, se configura básicamente en el artículo 106.2 del mismo texto constitucional como el derecho de los particulares, en los términos establecidos por la ley, ?a ser indemnizados por toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos?.

La previsión constitucional está actualmente regulada en el capítulo IV del título preliminar de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público y en los artículos 65, 67, 81, 91, 92, 96.4 y 114.1.e) de la Ley 39/2015, antes citada. El legislador ha optado, dentro de las posibilidades de configuración legal que ofrece el citado artículo 106.2 de la Constitución, por hacer responder a la Administración de los daños ocasionados por el funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos, sin que la fórmula, en la opinión generalizada de la doctrina y de la jurisprudencia, deba conducir a una mera responsabilidad por resultado, ni a que la Administración, por la vía del instituto de la responsabilidad patrimonial extracontractual, resulte aseguradora de todos los daños producidos en el ámbito público. Tal razonamiento debe completarse con el deber genérico que vincula a todos los ciudadanos de prestar la colaboración debida para el buen funcionamiento de los servicios, coadyuvando así a la evitación o atenuación de los eventuales daños derivados de su funcionamiento.

La referida normativa estatal sobre responsabilidad patrimonial de la Administración resulta de aplicación a las Entidades que integran la Administración Local, tal y como precisa el artículo 54 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local y la propia Ley 39/2015 [arts. 2.1.c)], de acuerdo con lo previsto en el artículo 149.1.18ª de la Constitución.

Las consideraciones precedentes permiten afirmar que la responsabilidad patrimonial de la Administración exige la concurrencia de los siguientes presupuestos:

1º) La existencia de un daño efectivo, evaluable económicamente e individualizado en relación a una persona o grupo de personas.

2º) El daño ha de ser antijurídico, en el sentido de que la persona que lo sufre no tenga el deber jurídico de soportarlo, de acuerdo con la Ley (art. 32.1, párrafo primero, de la Ley 40/2015).

3º) La imputabilidad de la Administración frente a la actividad causante del daño, es decir, la integración del agente en el marco de la organización administrativa a la que pertenece o la titularidad pública del bien, del servicio o de la actividad en cuyo ámbito aquél se produce.

4º) La relación de causa a efecto entre la actividad administrativa y el resultado del daño, que no se apreciaría en el caso de que éste estuviese determinado por hechos indiferentes, inadecuados o inidóneos, o por los notoriamente extraordinarios determinantes de fuerza mayor. Por otra parte, se ha de considerar que la injerencia de un tercero o el comportamiento de la propia víctima son posibles circunstancias productoras de la ruptura del nexo causal, si han sido determinantes del daño, o susceptibles de modular el alcance de la responsabilidad de la Administración, graduando el importe de la indemnización si, en concurrencia con el funcionamiento del servicio, han contribuido también a su producción.

5º) Ausencia de fuerza mayor.

Junto a los presupuestos referidos debe tenerse en cuenta, además, que la reclamación se ha de formular en el plazo de un año, tal y como prevé el artículo 67.1 de la Ley 39/2015.

Debe también subrayarse que la prueba de los hechos constitutivos de la reclamación es carga del interesado, aunque la Administración tiene la obligación de facilitar al ciudadano todos los medios a su alcance para cumplir con dicha carga, señaladamente en los casos en que los datos estén sólo en poder de aquélla. De la misma manera los hechos impeditivos, extintivos o moderadores de la responsabilidad son carga exigible a la Administración (art. 217 de la Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil, por remisión del art. 60.4 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa).

Finalmente, conforme al artículo 81.2 de la Ley 39/2015, el dictamen del Consejo Consultivo se pronunciará sobre la existencia o no de relación de causalidad entre el funcionamiento del servicio público y la lesión producida y, en su caso, sobre la valoración del daño causado y la cuantía y modo de la indemnización.

Eso no obsta a que este Consejo Consultivo entre a valorar el resto de los presupuestos de la responsabilidad patrimonial de la Administración, dado que los términos del precepto únicamente implican que, necesariamente, el pronunciamiento debe abarcar aquellos extremos, sin excluir los demás, como, por otra parte, resulta lógico admitir ante la estrecha relación existente entre los distintos presupuestos de la responsabilidad, de forma que para su correcto pronunciamiento sobre los mencionados en el referido artículo 81.2 será precisa la apreciación de los restantes. Incluso cabe reconocer, a la luz del principio de eficacia que debe presidir la actuación administrativa, la legitimidad de este Consejo Consultivo para examinar la corrección del procedimiento seguido en orden a determinar la existencia o no de responsabilidad administrativa.

III

La reclamación se interpone en nombre y representación de la persona que ha sufrido los daños por los que se solicita una indemnización [arts. 4.1.a) de la Ley 39/2015 y 32.1 de la Ley 40/2015].

Por otro lado, la acción se ha ejercitado dentro del plazo de un año previsto en el artículo 67.1 de la Ley 39/2015 pues, con independencia de la fecha de estabilización de las secuelas, el accidente se produjo el 28 de octubre de 2016 y la reclamación se interpuso el 1 de diciembre de ese mismo año.

En lo concerniente al procedimiento, se ha superado el plazo de seis meses establecido para resolver y notificar la resolución (art. 91.3 de la Ley 39/2015). Debe recordarse en todo caso que la exigencia de resolver en plazo se acentúa con el Estatuto de Autonomía para Andalucía, que en su artículo 31 consagra el derecho a una buena administración, incluyendo la resolución de los asuntos en un plazo razonable.

En todo caso, el transcurso del plazo de resolución y notificación no exime a la Administración de su obligación de resolver expresamente, en este caso sin vinculación alguna con el sentido del silencio, que es desestimatorio [arts. 21.1 y 24.3.b) de la Ley 39/2015].

Por otro lado, si bien se comunicó a la parte interesada el inicio del procedimiento, el plazo para resolver y los efectos del silencio, no se ha respetado la prescripción legal que requiere que dicha notificación se haga dentro de los diez días (hábiles) siguientes a la recepción de la solicitud, según el artículo 21.4, párrafo segundo, de la Ley 39/2015; irregularidad que no tiene efectos invalidantes (arts. 47.1 y 48 de la Ley citada).

IV

Una vez expuesto lo anterior, ha de afirmarse que el daño alegado es efectivo, individualizado, económicamente evaluable, antijurídico e imputable a la Administración contra la que se reclama al atribuirse al defectuoso estado de conservación del acerado público.

Al respecto conviene recordar que el artículo 92.2, párrafos e) y f), del Estatuto de Autonomía para Andalucía, señala como competencias propias de los Ayuntamientos ?la conservación de vías públicas urbanas y rurales? y ?la ordenación de la movilidad y accesibilidad de personas y vehículos en las vías urbanas?, y la Ley 7/1985 configura como competencias propias de los municipios las relativas a infraestructuras viarias y tráfico [art. 25.2, párrafos d) y g), en relación con el art. 26.1.a) de la citada Ley]; y asimismo, el artículo 9.10 de la Ley 5/2010, de 11 de junio, de Autonomía Local de Andalucía, establece como competencia propia de los municipios la ?ordenación, gestión, disciplina y promoción en vías urbanas de su titularidad de la movilidad y accesibilidad de personas, vehículos, sean o no a motor, y animales, y del transporte de personas y mercancías, para lo que podrán fijar los medios materiales y humanos que se consideren necesarios?.

Pero en este caso, se ha de matizar, el tropiezo causante del accidente se ocasiona por el estado en que se encontraba un alcorque de la vía pública, constando en el expediente que tras una contratación administrativa, una entidad mercantil, C., S.A., es la concesionaria del mantenimiento de la jardinería y zonas verdes del municipio. Ante tal situación, es la concesionaria quien estaría obligada al pago de la indemnización, si se llegase a esta conclusión, de conformidad con la reiterada normativa que rige la contratación administrativa.

Por último, en cuanto al nexo causal entre el ?funcionamiento del servicio? y el daño alegado, ha de acreditarse por la parte reclamante (arts. 217.2 de la Ley de Enjuiciamiento Civil y 67.2 de la Ley 39/2015), siendo carga de la Administración la prueba de los hechos obstativos a su existencia (art. 217.3 de la Ley de Enjuiciamiento Civil), como se indicó en el fundamento jurídico II.

En este caso, se indica en la reclamación que la interesada sufrió una caída provocada por la existencia de un alcorque protegido por una malla o rejilla metálica en el que se había cortado el árbol que, en algún momento anterior, estuvo plantado en él.

La realidad del hecho descrito se advera mediante prueba testifical. Asimismo, los informes municipales y las imágenes adjuntadas al expediente confirman que existía un resalto del tocón del árbol de 3 o 4 centímetros respecto a la rasante, conformada ésta última por la rejilla metálica que cubría el alcorque.

Así, en el informe del Departamento municipal de parques y jardines se señala que ?se trata de un alcorque de acerado provisto de cubrealcorque metálico tipo tramex en cuyo interior existe un tocón de árbol cortado que no se llegó a retirar en su momento, sobresaliendo varios centímetros respecto a la rasante de acerado? añadiendo que ?la empresa encargada del mantenimiento de Parques y Jardines es C., S.A. concesionaria del ?contrato mixto de gestión del servicio público municipal de recogida y transporte de residuos sólidos urbanos (R.S.U.), y la prestación de los servicios de limpieza viaria y mantenimiento y conservación de zonas verdes en la ciudad de Huelva? entre cuyas labores se encuentra el destoconado y cubrición con tierra hasta nueva plantación de los alcorques existentes en el viario urbano?.

Realmente, aunque el acerado es amplio y susceptible de ser transitado por un lugar diferente al del suceso lesivo, constándose así en las imágenes fotográficas y en el informe municipal del Departamento de infraestructuras y servicios públicos transcrito en el relato fáctico del dictamen, al cual nos remitimos, debemos asimismo admitir que el resalto formado por un tocón de tronco no cortado a nivel rasante constituye un obstáculo imprevisto que, con una diligencia adecuada, debería haber sido suprimido por el servicio de mantenimiento de jardinería cuando se corto el tronco. Pero esto no obvia a que se aprecia la poco diligente o descuidada conducta de la reclamante, quien transitaba por una amplia acera expedita de obstáculos en todo el resto de su anchura.

Todo esto nos lleva a apreciar una concurrencia de responsabilidad, a partes iguales, entre la reclamante y la concesionaria del mantenimiento de zonas verdes y ajardinamiento.

V

Partiendo del anterior razonamiento, la valoración de la parte interesada, cifrada en 29.473,40 euros, es excesiva en cuanto en la misma se incluyen 58 días de rehabilitación posteriores al alta médica que le fue instada por la inspección medica el día 3 de abril de 2017, lo cual ya denota un cierto abuso en la situación de baja laboral de la ahora reclamante y de su informe pericial.

Lo adecuado sería efectuar una valoración de secuelas reales, en contradicción con la entidad concesionaria, la cual solamente estaría obligada al abono de la mitad de la valoración del daño cierto, por las razones expuestas en nuestro anterior fundamento jurídico.

CONCLUSIÓN

Se dictamina desfavorablemente la propuesta de resolución desestimatoria de la reclamación de responsabilidad patrimonial de la Administración, en el procedimiento tramitado por el Ayuntamiento de Huelva, incoado a instancia de doña P.R.M.