Dictamen de Consejo Consultivo de Andalucía 0466/2019 de 12 de junio de 2019

Cuestión

Responsabilidad patrimonial de la Administración derivada de caída peatonal.

Inexistencia de nexo causal.

Resumen

Organo Solicitante:

Ayuntamiento de Huéneja (Granada)

Ponentes:

Gorelli Hernández, Juan

Martín Moreno, José Luis. Letrado Mayor

Número Marginal:

II.457

Contestacion

Número marginal: II.457

DICTAMEN Núm.: 466/2019, de 12 de junio

Ponencia: Gorelli Hernández, Juan

Martín Moreno, José Luis. Letrado Mayor

Órgano solicitante: Ayuntamiento de Huéneja (Granada)

Cuestión sometida a dictamen y principales temas tratados: Responsabilidad patrimonial de la Administración derivada de caída peatonal.

Inexistencia de nexo causal.

TEXTO DEL DICTAMEN

FUNDAMENTOS JURÍDICOS

I

Se solicita dictamen de este Consejo Consultivo sobre el procedimiento de responsabilidad patrimonial de la Administración tramitado por el Ayuntamiento de Huéneja (Granada), en respuesta a la reclamación interpuesta por doña E.M.M.

Teniendo en cuenta que la indemnización solicitada asciende a un total de 21.414,88 euros, el dictamen resulta preceptivo, de conformidad con lo establecido en el artículo 17.14 de la Ley 4/2005, de 8 de abril, del Consejo Consultivo de Andalucía; norma concordante con lo dispone el artículo 81.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPAC), según interpretación reiterada de este Consejo Consultivo.

El procedimiento examinado y la cuestión de fondo se rigen por la Ley 39/2015 y la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, dado que tanto el hecho lesivo (accidente sufrido el 15 de agosto de 2018) como la reclamación (presentada el 24 de agosto de 2018) son posteriores a la entrada en vigor de dichas Leyes.

II

La responsabilidad patrimonial de la Administración, garantizada como principio general en el artículo 9.3 de nuestra Constitución, se configura básicamente en el artículo 106.2 del mismo texto constitucional como el derecho de los particulares, en los términos establecidos por la ley, ?a ser indemnizados por toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos?.

La previsión constitucional está actualmente regulada en el capítulo IV del título preliminar de la Ley 40/2015 y en los artículos 65, 67, 81, 91, 92, 96.4 y 114.1.e) de la Ley 39/2015, antes citada. El legislador ha optado, dentro de las posibilidades de configuración legal que ofrece el citado artículo 106.2 de la Constitución, por hacer responder a la Administración de los daños ocasionados por el funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos, sin que la fórmula, en la opinión generalizada de la doctrina y de la jurisprudencia, deba conducir a una mera responsabilidad por resultado, ni a que la Administración, por la vía del instituto de la responsabilidad patrimonial extracontractual, resulte aseguradora de todos los daños producidos en el ámbito público. Tal razonamiento debe completarse con el deber genérico que vincula a todos los ciudadanos de prestar la colaboración debida para el buen funcionamiento de los servicios, coadyuvando así a la evitación o atenuación de los eventuales daños derivados de su funcionamiento.

La referida normativa estatal sobre responsabilidad patrimonial de la Administración resulta de aplicación a las Entidades que integran la Administración Local, tal y como precisa el artículo 54 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local y la propia Ley 39/2015 [arts. 2.1.c)], de acuerdo con lo previsto en el artículo 149.1.18ª de la Constitución.

Las consideraciones precedentes permiten afirmar que la responsabilidad patrimonial de la Administración exige la concurrencia de los siguientes presupuestos:

1º) La existencia de un daño efectivo, evaluable económicamente e individualizado en relación a una persona o grupo de personas.

2º) El daño ha de ser antijurídico, en el sentido de que la persona que lo sufre no tenga el deber jurídico de soportarlo, de acuerdo con la Ley (art. 32.1, párrafo primero, de la Ley 40/2015).

3º) La imputabilidad de la Administración frente a la actividad causante del daño, es decir, la integración del agente en el marco de la organización administrativa a la que pertenece o la titularidad pública del bien, del servicio o de la actividad en cuyo ámbito aquél se produce.

4º) La relación de causa a efecto entre la actividad administrativa y el resultado del daño, que no se apreciaría en el caso de que éste estuviese determinado por hechos indiferentes, inadecuados o inidóneos, o por los notoriamente extraordinarios determinantes de fuerza mayor. Por otra parte, se ha de considerar que la injerencia de un tercero o el comportamiento de la propia víctima son posibles circunstancias productoras de la ruptura del nexo causal, si han sido determinantes del daño, o susceptibles de modular el alcance de la responsabilidad de la Administración, graduando el importe de la indemnización si, en concurrencia con el funcionamiento del servicio, han contribuido también a su producción.

5º) Ausencia de fuerza mayor.

Junto a los presupuestos referidos debe tenerse en cuenta, además, que la reclamación se ha de formular en el plazo de un año, tal y como prevé el artículo 67.1 de la Ley 39/2015.

Debe también subrayarse que la prueba de los hechos constitutivos de la reclamación es carga del interesado, aunque la Administración tiene la obligación de facilitar al ciudadano todos los medios a su alcance para cumplir con dicha carga, señaladamente en los casos en que los datos estén sólo en poder de aquélla. De la misma manera los hechos impeditivos, extintivos o moderadores de la responsabilidad son carga exigible a la Administración (art. 217 de la Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil, por remisión del art. 60.4 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa).

Finalmente, conforme al artículo 81.2 de la Ley 39/2015, el dictamen del Consejo Consultivo se pronunciará sobre la existencia o no de relación de causalidad entre el funcionamiento del servicio público y la lesión producida y, en su caso, sobre la valoración del daño causado y la cuantía y modo de la indemnización.

Eso no obsta a que este Consejo Consultivo entre a valorar el resto de los presupuestos de la responsabilidad patrimonial de la Administración, dado que los términos del precepto únicamente implican que, necesariamente, el pronunciamiento debe abarcar aquellos extremos, sin excluir los demás, como, por otra parte, resulta lógico admitir ante la estrecha relación existente entre los distintos presupuestos de la responsabilidad, de forma que para su correcto pronunciamiento sobre los mencionados en el referido artículo 81.2 será precisa la apreciación de los restantes. Incluso cabe reconocer, a la luz del principio de eficacia que debe presidir la actuación administrativa, la legitimidad de este Consejo Consultivo para examinar la corrección del procedimiento seguido en orden a determinar la existencia o no de responsabilidad administrativa.

III

Entrando en el examen de la reclamación, ante todo procede señalar que se interpone por persona interesada y activamente legitimada para reclamar [arts. 4.1.a) de la Ley 39/2015 y 32.1 de la Ley 40/2015], ya que doña E.M.M., solicita indemnización por incapacidad temporal y secuelas como consecuencia de un accidente que atribuye al mal estado de una vía pública.

La reclamación se dirige frente a la Administración titular de la vía pública (Ayuntamiento de Huéneja) y de las competencias para su mantenimiento. Siendo así, cabe afirmar que concurre el requisito de imputabilidad del daño a la Administración reclamada, en el limitado sentido que al mismo se le atribuye en el anterior fundamento jurídico, esto es, como simple constatación de que los actos u omisiones supuestamente causantes del daño se insertan en las competencias que el ordenamiento jurídico atribuye al municipio reclamado, sin que dicha constatación prejuzgue el nexo causal, ni la concurrencia de los demás requisitos de la responsabilidad patrimonial.

A este respecto, conviene recordar que el artículo 92.2, párrafos e) y f), del Estatuto de Autonomía para Andalucía, señala como competencias propias de los Ayuntamientos ?la conservación de vías públicas urbanas y rurales? y ?la ordenación de la movilidad y accesibilidad de personas y vehículos en las vías urbanas?. Tales competencias sobre infraestructuras viarias y tráfico se plasman en la Ley 7/1985 (art. 25.2, en relación con el art. 26.1), así como en la Ley 5/2010, de 11 de junio, de Autonomía Local de Andalucía (art. 9.10).

Por otra parte, no cabe duda de que la acción ha sido ejercida dentro del plazo de un año previsto en el artículo 67.1 de la Ley 39/2015, e incluso puede apreciarse un ejercicio prematuro del derecho a reclamar, como reconoce la interesada al contestar a diversos requerimientos de la Administración señalando que no podía cuantificar el daño por no haberse consolidado las secuelas y encontrarse sometida a tratamiento. Efectivamente, la reclamante sufrió una fractura que requirió la realización de cirugía ortopédica (reducción abierta fractura tibia y peroné con fijación interna). A partir de ese momento recibe tratamiento, incluyendo rehabilitación. En este contexto, la Administración llegó a suspender el procedimiento, a la espera de la estabilización de las secuelas, y hasta el 27 de febrero de 2019 no se alzó la suspensión, tras recibir el alta la paciente con fecha 11 de febrero de 2019. A partir de ese momento la interesada estuvo en condiciones de cuantificar el daño para lo cual presentó un informe pericial.

En lo concerniente al procedimiento, se ha superado el plazo de seis meses establecido para resolver y notificar la resolución (art. 91.3 de la Ley 39/2015). Aunque la demora ha estado motivada en parte por la prematura presentación de la reclamación, sin cuantificación del daño al no estar determinadas las secuelas. Debe recordarse en todo caso que la exigencia de resolver en plazo se acentúa con el Estatuto de Autonomía para Andalucía, que en su artículo 31 consagra el derecho a una buena administración, incluyendo la resolución de los asuntos en un plazo razonable.

En todo caso, el transcurso del plazo de resolución y notificación no exime a la Administración de su obligación de resolver expresamente, en este caso sin vinculación alguna con el sentido del silencio, que es desestimatorio [arts. 21.1 y 24.3.b) de la Ley 39/2015].

Por otro lado, si bien se comunicó a la parte interesada el inicio del procedimiento, el plazo para resolver y los efectos del silencio, no se ha respetado el plazo de diez días (hábiles) siguientes a la recepción de la solicitud en la que tal notificación debe efectuarse, tal y como exige el artículo 21.4, párrafo segundo, de la Ley 39/2015.

IV

Una vez expuesto lo anterior, cabe afirmar que el daño alegado resulta efectivo, individualizado y económicamente evaluable (artículo 32.2. de la Ley 40/2015). Asimismo, en caso de que se considere probada la relación causal entre el funcionamiento del servicio público y dicho daño, sin ruptura de dicho nexo por la propia víctima o por terceros, resultaría obligado el reconocimiento de la responsabilidad patrimonial del Ayuntamiento de Huéneja, pues no existe título jurídico que obligue a soportar el daño.

Precisamente por ello procede analizar si existe prueba al respecto, recordando que la relación causal constituye un elemento crucial para que pueda prosperar una reclamación como la que nos ocupa. Se trata de un extremo fundamental cuya prueba corresponde por principio a la parte reclamante (arts. 217.2 de la Ley de Enjuiciamiento Civil y 67.2 de la Ley 39/2015), como ya se anticipó en el segundo fundamento jurídico, mientras que a la Administración le corresponde la prueba de los hechos obstativos a su existencia (art. 217.3 de la Ley de Enjuiciamiento Civil), sin perjuicio del papel que está llamada a jugar en el esclarecimiento de lo sucedido y de la modulación que sobre dichas reglas de prueba ejercen los principios de facilidad y disponibilidad probatoria.

En el supuesto examinado puede afirmarse que la reclamante ha realizado un esfuerzo probatorio notable en lo que atañe a los daños producidos, pero no existe prueba sobre cómo y bajo qué circunstancias se produjo la caída, más allá de las afirmaciones de la reclamante.

Según la reclamación el accidente se produjo cuando la interesada bajaba por la cuesta de San Juan, el pasado 15 de agosto de 2018, y al llegar al final de dicha cuesta ?se escurrió al estar el arcén muy resbaladizo?. Saliendo al paso de las alegaciones de la reclamante sobre el mal estado de la vía, la propuesta de resolución subraya el resultado de las comprobaciones realizadas por el técnico municipal, que se plasman en el informe del Servicio presuntamente responsable del daño. Dicho informe reconoce que la calle en la que ocurrió el accidente forma parte del núcleo más antiguo de la localidad, con un tejido urbanístico heredado de la trama morisca, caracterizado por calles estrechas, de trazado sinuoso y elevada pendiente. En concreto, la calle en la que ocurre el suceso presenta una elevada pendiente, ya que a lo largo de todo su trazado (unos 77 metros) salva un desnivel de casi 16 metros, lo que representa una pendiente media del 20%. Su elevada pendiente y estrechez explican que no resulten posibles soluciones de pavimento asfáltico o la construcción de aceras en los costados. El informe afirma que se produjo una reparación de dicha calle dos años antes, en su encuentro con la calle San Antón, rebajando el desnivel existente. También se completó una baranda existente con un tramo de unos dos metros, llegando la baranda hasta el vértice de ambas calles.

Asimismo se precisa que el material empleado para el firme es el hormigón impreso, que dota a la calle de una textura y rugosidad adecuadas, aunque la calle presente un desnivel muy elevado, que se compensa con la presencia de una barandilla metálica.

La Administración consultante niega que existieran obras de reparación con posterioridad al accidente, como también niega la existencia de parcheado en el punto donde supuestamente se produjo el accidente, ya que el pavimento es uniforme. A este respecto, cabe señalar que el informe sobre la inexistencia de obras de reparación a raíz del accidente no genera indefensión, pues se refiere a un hecho objetivo fácilmente comprobable. Además si se hubieran realizado tales obras, ese dato no conduciría a proclamar la responsabilidad patrimonial, sino que a lo sumo sería un indicio sobre la peligrosidad de un tramo de calle. Sin embargo, como hemos indicado, las únicas obras que constan en el Ayuntamiento fueron de mejora de la configuración de la calle y se realizaron dos años antes del accidente.

En suma lo único que se ha verificado es que la vía pública en cuestión presentaba un estado de conservación adecuado y sin desperfectos significativos que pudieran ser causantes del daño objeto de reclamación. Tampoco es relevante que existiera señal advirtiendo el peligro de caída por la pendiente de la calle, pues la configuración de la misma habla por sí sola y justifica, como advierte la propuesta de resolución, una atención especial en el deambular del viandante.

En suma, por las razones indicadas y dando por reproducida la doctrina de este Consejo Consultivo sobre el deber de diligencia que incumbe a los viandantes cuando caminan por espacios públicos, puede afirmarse que la propuesta desestimatoria de la reclamación resulta ajustada a Derecho, ya que no se ha probado que el mal funcionamiento del servicio de conservación de la calle referida fuese la causa directa del accidente sufrido por doña E.M.M.

CONCLUSIÓN

Se dictamina favorablemente la propuesta de resolución desestimatoria de la reclamación de responsabilidad patrimonial de la Administración, en el procedimiento tramitado por el Ayuntamiento de Huéneja (Granada), a instancia de doña E.M.M.