Dictamen de Consejo Consultivo de Andalucía 0465/2019 de 12 de junio de 2019

Cuestión

Responsabilidad patrimonial de la Administración derivada de caída en camino provincial.

Inexistencia de nexo causal.

Resumen

Organo Solicitante:

Diputación Provincial de Córdoba

Ponentes:

Moreno Ruiz, María del Mar

Guisado Barrilao, José Mario. Letrado

Número Marginal:

II.456

Contestacion

Número marginal: II.456

DICTAMEN Núm.: 465/2019, de 12 de junio

Ponencia: Moreno Ruiz, María del Mar

Guisado Barrilao, José Mario. Letrado

Órgano solicitante: Diputación Provincial de Córdoba

Cuestión sometida a dictamen y principales temas tratados: Responsabilidad patrimonial de la Administración derivada de caída en camino provincial.

Inexistencia de nexo causal.

TEXTO DEL DICTAMEN

FUNDAMENTOS JURÍDICOS

I

Se solicita dictamen de este Consejo Consultivo sobre el procedimiento de responsabilidad patrimonial de la Administración tramitado por la Diputación de Córdoba, en respuesta a la reclamación formulada por don R.G.M., en nombre y representación doña ML.D.M.

Teniendo en cuenta que la indemnización solicitada asciende a 139.904,97 euros, el dictamen resulta preceptivo, de conformidad con lo establecido en el artículo 17.14 de la Ley 4/2005, de 8 de abril, del Consejo Consultivo de Andalucía; norma concordante con lo dispone el artículo 81.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPAC).

En consideración a que los hechos tuvieron lugar estando ya vigente la Ley 39/2015, es obvio que el procedimiento se ha iniciado con posterioridad a la entrada en vigor de la referida Ley, en concreto el 8 de octubre 2018, por lo que está regido por la citada Ley.

II

La responsabilidad patrimonial de la Administración, garantizada como principio general en el artículo 9.3 de nuestra Constitución, se configura básicamente en el artículo 106.2 del mismo texto constitucional como el derecho de los particulares, en los términos establecidos por la ley, ?a ser indemnizados por toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos?.

La previsión constitucional está actualmente regulada en el capítulo IV del título preliminar de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público y en los artículos 65, 67, 81, 91, 92, 96.4 y 114.1.e) de la Ley 39/2015, antes citada. El legislador ha optado, dentro de las posibilidades de configuración legal que ofrece el citado artículo 106.2 de la Constitución, por hacer responder a la Administración de los daños ocasionados por el funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos, sin que la fórmula, en la opinión generalizada de la doctrina y de la jurisprudencia, deba conducir a una mera responsabilidad por resultado, ni a que la Administración, por la vía del instituto de la responsabilidad patrimonial extracontractual, resulte aseguradora de todos los daños producidos en el ámbito público. Tal razonamiento debe completarse con el deber genérico que vincula a todos los ciudadanos de prestar la colaboración debida para el buen funcionamiento de los servicios, coadyuvando así a la evitación o atenuación de los eventuales daños derivados de su funcionamiento.

La referida normativa estatal sobre responsabilidad patrimonial de la Administración resulta de aplicación a las Entidades que integran la Administración Local, tal y como precisa el artículo 54 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local y la propia Ley 39/2015 [art. 2.1.c)], de acuerdo con lo previsto en el artículo 149.1.18ª de la Constitución.

Las consideraciones precedentes permiten afirmar que la responsabilidad patrimonial de la Administración exige la concurrencia de los siguientes presupuestos:

1º) La existencia de un daño efectivo, evaluable económicamente e individualizado en relación a una persona o grupo de personas.

2º) El daño ha de ser antijurídico, en el sentido de que la persona que lo sufre no tenga el deber jurídico de soportarlo, de acuerdo con la Ley (art. 32.1, párrafo primero, de la Ley 40/2015).

3º) La imputabilidad de la Administración frente a la actividad causante del daño, es decir, la integración del agente en el marco de la organización administrativa a la que pertenece o la titularidad pública del bien, del servicio o de la actividad en cuyo ámbito aquél se produce.

4º) La relación de causa a efecto entre la actividad administrativa y el resultado del daño, que no se apreciaría en el caso de que éste estuviese determinado por hechos indiferentes, inadecuados o inidóneos, o por los notoriamente extraordinarios determinantes de fuerza mayor. Por otra parte, se ha de considerar que la injerencia de un tercero o el comportamiento de la propia víctima son posibles circunstancias productoras de la ruptura del nexo causal, si han sido determinantes del daño, o susceptibles de modular el alcance de la responsabilidad de la Administración, graduando el importe de la indemnización si, en concurrencia con el funcionamiento del servicio, han contribuido también a su producción.

5º) Ausencia de fuerza mayor.

Junto a los presupuestos referidos debe tenerse en cuenta, además, que la reclamación se ha de formular en el plazo de un año, tal y como prevé el artículo 67.1 de la Ley 39/2015.

Debe también subrayarse que la prueba de los hechos constitutivos de la reclamación es carga del interesado, aunque la Administración tiene la obligación de facilitar al ciudadano todos los medios a su alcance para cumplir con dicha carga, señaladamente en los casos en que los datos estén sólo en poder de aquélla. De la misma manera los hechos impeditivos, extintivos o moderadores de la responsabilidad son carga exigible a la Administración (art. 217 de la Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil, por remisión del art. 60.4 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa).

Finalmente, conforme al artículo 81.2 de la Ley 39/2015, el dictamen del Consejo Consultivo se pronunciará sobre la existencia o no de relación de causalidad entre el funcionamiento del servicio público y la lesión producida y, en su caso, sobre la valoración del daño causado y la cuantía y modo de la indemnización.

Eso no obsta a que este Consejo Consultivo entre a valorar el resto de los presupuestos de la responsabilidad patrimonial de la Administración, dado que los términos del precepto únicamente implican que, necesariamente, el pronunciamiento debe abarcar aquellos extremos, sin excluir los demás, como, por otra parte, resulta lógico admitir ante la estrecha relación existente entre los distintos presupuestos de la responsabilidad, de forma que para su correcto pronunciamiento sobre los mencionados en el referido artículo 81.2 será precisa la apreciación de los restantes. Incluso cabe reconocer, a la luz del principio de eficacia que debe presidir la actuación administrativa, la legitimidad de este Consejo Consultivo para examinar la corrección del procedimiento seguido en orden a determinar la existencia o no de responsabilidad administrativa.

III

Realizadas las consideraciones precedentes, ha de afirmarse que la reclamación se interpone por quien ostenta legitimación para ello, al tratarse de la persona que ha sufrido los daños por los que se solicita una indemnización [arts. 4.1.a) de la Ley 39/2015 y 32.1 de la Ley 40/2015], actuando por medio de letrado acreditado en el expediente.

En otro orden de cosas, dado que el accidente tuvo lugar el 7 de septiembre de 2017, produciendo diversos politraumatismos de los cuales la reclamante ha tardado varios de meses en sanar, lo cual retrasa hasta este momento el día inicial del plazo de reclamación, podemos estimar presentada dentro del año previsto por el artículo 67.1 de la Ley 39/2015 la reclamación registrada el 8 de octubre de 2018.

En lo concerniente al procedimiento, si bien se comunicó a la parte interesada el inicio del mismo, el plazo para resolver y los efectos del silencio, no se ha respetado la prescripción legal que exige que tal notificación se haga dentro de los diez días (hábiles) siguientes a la recepción de la solicitud, como exige el artículo 21.4, párrafo segundo, de la Ley 39/2015; irregularidad que no tiene efectos invalidantes (arts. 47.1 y 48 de la Ley citada).

IV

El daño alegado es efectivo, individualizado, económicamente evaluable y antijurídico e imputable a la Administración contra la que se reclama al haberse producido el accidente en una carretera o vía pública cuya titularidad corresponde a la Diputación de Córdoba.

Por último, en cuanto al nexo causal entre el ?funcionamiento del servicio? y el daño alegado, ha de acreditarse por la parte reclamante (arts. 217.2 de la Ley de Enjuiciamiento Civil y 67.2 de la Ley 39/2015), siendo carga de la Administración la prueba de los hechos obstativos a su existencia (art. 217.3 de la Ley de Enjuiciamiento Civil), como se indicó en el fundamento jurídico II.

La reclamante caminaba el 7 de septiembre de 2017, a las 7 horas, por una carretera sin arcén del término municipal de Iznájar (Córdoba), cuando de forma inexplicable, por la arista derecha exterior de la carretera, se precipitó por un terraplén y cayó en una acequia que discurría al final del mismo, de donde tuvo que ser rescatada por el servicio de bomberos.

Parece ser que se reprocha a la Administración provincial consultante el hecho de no estar cercada la carretera mediante un vallado que hubiese impedido tal caída hacia el desnivel, lo cual resulta carente del más mínimo fundamento ni justificación.

En efecto, la vía interurbana donde acontece el siniestro carece de arcén debido a sus exiguas dimensiones, y se delimita en sus lados por una bionda o quitamiedos. La reclamante introdujo el cuerpo por debajo de dicha bionda, justo por un lugar en el que la valla metálica que delimita y cierra una finca particular ubicada a continuación de la carretera se encontraba dañada con un agujero.

El informe del Servicio de carreteras detalla a este respecto que ?este camino, de titularidad municipal hasta su cesión a la Diputación de Córdoba durante el año 2011, en un estado similar al actual, constituye una vía de segundo orden, con tráfico muy reducido, eminentemente local/agrícola, carente de arcén, tal y como asevera incluso la propia Guardia Civil en el informe emitido sobre el accidente en cuestión, aportado por el reclamante, y sin carácter de carretera, dado que no reúne los requisitos necesarios para ello, no figurando en este sentido inscrita en el Catálogo de Carreteras de Andalucía a los efectos previstos en la Ley 8/2001 de 12 de julio de Carreteras de Andalucía. En el lugar del accidente, producido según se detalla en el citado informe de la Guardia Civil por haber resbalado en el terraplén anexo a la plataforma, se comprueba verdaderamente la presencia de un vallado de malla de alambre de simple torsión dispuesta para cerramiento de la finca colindante, situado tras la barrera metálica de seguridad tipo bionda allí emplazada (quitamiedos remitiéndose a la terminología empleada por el abogado) que si bien, en opinión de la misma Guardia Civil, de haberse encontrado dicho cercado en buen estado quizás podría haber evitado la caída, cabe reseñar que, sin entrar a valorar su eventual contribución, a priori incierta, éste no forma parte en ningún momento del equipamiento de la vía, sino que es de propiedad privada, debiendo hacer ver además que el presunto fallo, bien pudo derivarse de la propia caída al ceder el terreno y aquel a raíz de ésta, como así se refiere también en la reclamación cursada?.

Por otro lado, el artículo 122 del Real Decreto 1428/2003, de 21 de noviembre, por el que se aprueba el Reglamento General de Circulación para la aplicación y desarrollo del texto articulado de la Ley sobre tráfico, circulación de vehículos a motor y seguridad vial, establece que ?Fuera de poblado, en todas las vías objeto de la ley, y en tramos de poblado incluidos en el desarrollo de una carretera que no disponga de espacio especialmente reservado para peatones, como norma general, la circulación de éstos se hará por la izquierda? (artículo 49.2 del texto articulado).

No obstante lo dispuesto en el apartado anterior, ?la circulación de peatones se hará por la derecha cuando concurran circunstancias que así lo justifiquen por razones de mayor seguridad?.

La reclamante, tras caminar por el lado izquierdo de la carretera, cambia al derecho, y por despiste, falta de previsión, de precaución o de pericia, y en cualquier caso de forma inexplicable, se precipita bajo el quitamiedos y se desliza por el terraplén adyacente a la carretera. No existe obligación alguna de vallar exteriormente este tipo de vías interurbanas. De hecho, el vallado existente lo ha realizado el titular de la finca para cercarla.

No podemos apreciar relación causal entre el daño y la actividad de la Administración provincial consultante, ya que solamente la conducta de la solicitante de indemnización económica puede justificar un accidente como el sufrido.

CONCLUSIÓN

Se dictamina favorablemente la propuesta de resolución desestimatoria de la reclamación de responsabilidad patrimonial de la Administración, en el procedimiento tramitado por Diputación Provincial de Córdoba, incoado a instancia de don R.G.M., en nombre de doña ML.D.M.