Dictamen de Consejo Consultivo de Andalucía 0462/2019 de 12 de junio de 2019

Cuestión

Responsabilidad patrimonial de la Administración derivada de accidente de moto.

Aceite en la calzada.

Inexistencia de nexo causal.

Resumen

Organo Solicitante:

Ayuntamiento de Sanlúcar de Barrameda (Cádiz)

Ponentes:

Gorelli Hernández, Juan

Guisado Barrilao, José Mario. Letrado

Número Marginal:

II.453

Contestacion

Número marginal: II.453

DICTAMEN Núm.: 462/2019, de 12 de junio

Ponencia: Gorelli Hernández, Juan

Guisado Barrilao, José Mario. Letrado

Órgano solicitante: Ayuntamiento de Sanlúcar de Barrameda (Cádiz)

Cuestión sometida a dictamen y principales temas tratados: Responsabilidad patrimonial de la Administración derivada de accidente de moto.

Aceite en la calzada.

Inexistencia de nexo causal.

TEXTO DEL DICTAMEN

FUNDAMENTOS JURÍDICOS

I

Se solicita dictamen de este Consejo Consultivo sobre el procedimiento de responsabilidad patrimonial de la Administración tramitado por el Ayuntamiento de Sanlúcar de Barrameda (Cádiz), en respuesta a la reclamación interpuesta por doña MD.J.R.

Teniendo en cuenta que la indemnización solicitada asciende a un total de 81.732,80 euros, el dictamen resulta preceptivo, de conformidad con lo establecido en el artículo 17.14 de la Ley 4/2005, de 8 de abril, del Consejo Consultivo de Andalucía; norma concordante con lo dispone el artículo 81.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPAC).

En consideración a que los hechos tuvieron lugar estando ya vigente la Ley 39/2015, es obvio que el procedimiento se ha iniciado con posterioridad a la entrada en vigor de la referida Ley, en concreto el 14 de febrero de 2017, por lo que está regido por la citada Ley.

II

La responsabilidad patrimonial de la Administración, garantizada como principio general en el artículo 9.3 de nuestra Constitución, se configura básicamente en el artículo 106.2 del mismo texto constitucional como el derecho de los particulares, en los términos establecidos por la ley, ?a ser indemnizados por toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos?.

La previsión constitucional está actualmente regulada en el capítulo IV del título preliminar de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público y en los artículos 65, 67, 81, 91, 92, 96.4 y 114.1.e) de la Ley 39/2015, antes citada. El legislador ha optado, dentro de las posibilidades de configuración legal que ofrece el citado artículo 106.2 de la Constitución, por hacer responder a la Administración de los daños ocasionados por el funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos, sin que la fórmula, en la opinión generalizada de la doctrina y de la jurisprudencia, deba conducir a una mera responsabilidad por resultado, ni a que la Administración, por la vía del instituto de la responsabilidad patrimonial extracontractual, resulte aseguradora de todos los daños producidos en el ámbito público. Tal razonamiento debe completarse con el deber genérico que vincula a todos los ciudadanos de prestar la colaboración debida para el buen funcionamiento de los servicios, coadyuvando así a la evitación o atenuación de los eventuales daños derivados de su funcionamiento.

La referida normativa estatal sobre responsabilidad patrimonial de la Administración resulta de aplicación a las Entidades que integran la Administración Local, tal y como precisa el artículo 54 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local y la propia Ley 39/2015 [art. 2.1.c)], de acuerdo con lo previsto en el artículo 149.1.18ª de la Constitución.

Las consideraciones precedentes permiten afirmar que la responsabilidad patrimonial de la Administración exige la concurrencia de los siguientes presupuestos:

1º) La existencia de un daño efectivo, evaluable económicamente e individualizado en relación a una persona o grupo de personas.

2º) El daño ha de ser antijurídico, en el sentido de que la persona que lo sufre no tenga el deber jurídico de soportarlo, de acuerdo con la Ley (art. 32.1, párrafo primero, de la Ley 40/2015).

3º) La imputabilidad de la Administración frente a la actividad causante del daño, es decir, la integración del agente en el marco de la organización administrativa a la que pertenece o la titularidad pública del bien, del servicio o de la actividad en cuyo ámbito aquél se produce.

4º) La relación de causa a efecto entre la actividad administrativa y el resultado del daño, que no se apreciaría en el caso de que éste estuviese determinado por hechos indiferentes, inadecuados o inidóneos, o por los notoriamente extraordinarios determinantes de fuerza mayor. Por otra parte, se ha de considerar que la injerencia de un tercero o el comportamiento de la propia víctima son posibles circunstancias productoras de la ruptura del nexo causal, si han sido determinantes del daño, o susceptibles de modular el alcance de la responsabilidad de la Administración, graduando el importe de la indemnización si, en concurrencia con el funcionamiento del servicio, han contribuido también a su producción.

5º) Ausencia de fuerza mayor.

Junto a los presupuestos referidos debe tenerse en cuenta, además, que la reclamación se ha de formular en el plazo de un año, tal y como prevé el artículo 67.1 de la Ley 39/2015.

Debe también subrayarse que la prueba de los hechos constitutivos de la reclamación es carga del interesado, aunque la Administración tiene la obligación de facilitar al ciudadano todos los medios a su alcance para cumplir con dicha carga, señaladamente en los casos en que los datos estén sólo en poder de aquélla. De la misma manera los hechos impeditivos, extintivos o moderadores de la responsabilidad son carga exigible a la Administración (art. 217 de la Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil, por remisión del art. 60.4 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa).

Finalmente, conforme al artículo 81.2 de la Ley 39/2015, el dictamen del Consejo Consultivo se pronunciará sobre la existencia o no de relación de causalidad entre el funcionamiento del servicio público y la lesión producida y, en su caso, sobre la valoración del daño causado y la cuantía y modo de la indemnización.

Eso no obsta a que este Consejo Consultivo entre a valorar el resto de los presupuestos de la responsabilidad patrimonial de la Administración, dado que los términos del precepto únicamente implican que, necesariamente, el pronunciamiento debe abarcar aquellos extremos, sin excluir los demás, como, por otra parte, resulta lógico admitir ante la estrecha relación existente entre los distintos presupuestos de la responsabilidad, de forma que para su correcto pronunciamiento sobre los mencionados en el referido artículo 81.2 será precisa la apreciación de los restantes. Incluso cabe reconocer, a la luz del principio de eficacia que debe presidir la actuación administrativa, la legitimidad de este Consejo Consultivo para examinar la corrección del procedimiento seguido en orden a determinar la existencia o no de responsabilidad administrativa.

III

Realizadas las consideraciones precedentes, ha de afirmarse que la reclamación se interpone por quien ostenta legitimación para ello, al tratarse de la persona que ha sufrido los daños por los que se solicita una indemnización [arts. 4.1.a) de la Ley 39/2015 y 32.1 de la Ley 40/2015], actuando por medio de letrado acreditado en el expediente.

En otro orden de cosas, dado que el accidente tuvo lugar el 31 de enero de 2017 y que la reclamación se presenta el 14 de febrero de ese mismo año, resulta evidente que, con independencia del momento de determinación de las secuelas, la acción se ha ejercitado antes de concluir el plazo de un año previsto por el artículo 67.1 de la Ley 39/2015.

En lo concerniente al procedimiento, se ha superado ampliamente el plazo de seis meses establecido para resolver y notificar la resolución (art. 91.3 de la Ley 39/2015). Debe recordarse en todo caso que la exigencia de resolver en plazo se acentúa con el Estatuto de Autonomía para Andalucía, que en su artículo 31 consagra el derecho a una buena administración, incluyendo la resolución de los asuntos en un plazo razonable.

En todo caso, el transcurso del plazo de resolución y notificación no exime a la Administración de su obligación de resolver expresamente, en este caso sin vinculación alguna con el sentido del silencio, que es desestimatorio [arts. 21.1 y 24.3.b) de la Ley 39/2015].

Por otro lado, si bien se comunicó a la parte interesada el inicio del procedimiento, el plazo para resolver y los efectos del silencio, no se ha respetado la prescripción legal que exige que tal notificación se haga dentro de los diez días (hábiles) siguientes a la recepción de la solicitud, como exige el artículo 21.4, párrafo segundo, de la Ley 39/2015; irregularidad que no tiene efectos invalidantes (arts. 47.1 y 48 de la Ley citada).

IV

El daño alegado es efectivo, individualizado, económicamente evaluable y antijurídico e imputable a la Administración contra la que se reclama al atribuirse a la deficiente limpieza o estado de la calzada de una vía pública.

En efecto, el artículo 92.2, párrafos e) y f), del Estatuto de Autonomía para Andalucía, señala como competencias propias de los Ayuntamientos ?la conservación de vías públicas urbanas y rurales? y ?la ordenación de la movilidad y accesibilidad de personas y vehículos en las vías urbanas?; igualmente, el artículo 9.10 de la Ley 5/2010, de 11 de junio, de Autonomía Local de Andalucía establece como competencia propia de los municipios, la ?ordenación, gestión, disciplina y promoción en vías urbanas de su titularidad de la movilidad y accesibilidad de personas, vehículos, sean o no a motor, y animales, y del transporte de personas y mercancías, para lo que podrán fijar los medios materiales y humanos que se consideren necesarios?.

Por último, en cuanto al nexo causal entre el ?funcionamiento del servicio? y el daño alegado, ha de acreditarse por la parte reclamante (arts. 217.2 de la Ley de Enjuiciamiento Civil y 67.2 de la Ley 39/2015), siendo carga de la Administración la prueba de los hechos obstativos a su existencia (art. 217.3 de la Ley de Enjuiciamiento Civil), como se indicó en el fundamento jurídico II.

La reclamante argumenta para fundamentar su pretensión indemnizatoria que el accidente se produjo el 31 de enero de 2017, en torno a las 11.53 horas, cuando al atravesar con su motocicleta una rotonda de la localidad de Sanlúcar de Barrameda, se precipitó contra el asfalto debido, según declara, a la existencia de una mancha de un producto deslizante en dicha rotonda. El siniestro le ocasiona, además diversos daños en la motocicleta, la fractura de su rodilla izquierda, solicitando por todo ello una indemnización de 81.732,80 euros.

La pretensión de la parte reclamante se sustenta, en primer lugar, en la declaración jurada de un testigo que ha quedado incorporada al expediente, en la que se indica que encontrándose en la puerta de su establecimiento comercial, ubicado en la rotonda donde aconteció el accidente, observó que la ahora interesada resbaló con su motocicleta por una gran mancha de gasolina, añadiendo el testigo que suscribe la declaración jurada que puede ?asegurar que la mencionada mancha de gasoil llevaba varias horas vertidas en la vía y se había dado aviso a los servicios correspondientes del Ayuntamiento de Sanlúcar de Barrameda, sin que hubieran realizado acción ni de limpieza ni de protección alguna al respecto?.

Es incuestionable que la citada mancha de líquido existía sobre la rotonda, ya que la Policía Local que intervino tras el siniestro, en su atestado consignó que existían ?restos de sustancias deslizantes sobre el asfalto de unos 40 metros?. Y así se comprueba en las imágenes fotográficas, que muestran el cierre del carril interior de la rotonda con balizas de señalización.

La cuestión esencial a determinar es si la empresa municipal de limpieza fue avisada para proceder a la eliminación de la mancha de sustancia resbaladiza previamente al accidente. Así lo afirma el testigo en su declaración jurada, pero tal afirmación no puede ser considerada como prueba absoluta de tal dato, ya que lo pertinente hubiera sido que por la parte reclamante se adjuntara la acreditación del registro de llamadas efectuado al servicio de limpieza competente. Más aún si tenemos en cuenta que la empresa municipal encargada de tal actividad ha respondido de forma evasiva ante tal cuestión. En concreto, ha señalado que ?una vez consultados nuestros archivos, no nos consta quién ni a qué hora se recibió el primer aviso para proceder a la limpieza de la mancha de aceite. No obstante, a título ilustrativo, el procedimiento habitual para estos casos (vertido en vía pública), consiste en que una vez que la policía local recibe aviso de que existe un vertido en la vía pública, nos traslada la incidencia para que procedamos a su limpieza. Por tanto, por regla general, no se acude a la zona afectada hasta que la policía local nos traslada el aviso.

Lo habitual en estos casos consiste en aplicar sobre la mancha cal o arena y posteriormente barrido, que puede ser manual o mecánico. En este caso concreto, dicha actuación se realizaría una vez recibido aviso de la policía local. Las medidas de seguridad las adopta la Policía Local, siendo nuestra labor la de limpieza de la zona?.

En definitiva, esa falta de constancia resulta ciertamente elusiva de la cuestión principal, es decir, si se había producido algún aviso antes del accidente. Pero la parte reclamante no ha aprovechado su segundo trámite de audiencia concedido tras el informe de la empresa de limpieza para rebatir tal dato, lo cual hubiera sido determinante.

Ante las pruebas obrantes en el expediente, solamente podemos colegir que un tercero de forma imprevista vertió un líquido en el carril interior de la rotonda, y que había suficiente visibilidad de la calzada a esa hora del día (11:50 horas), pudiendo la accidentada haber evitado fácilmente su desplazamiento por la zona humedecida con el vertido ya que el carril exterior de la rotonda se encontraba libre de obstáculos y manchas, según se constata en las fotografías adjuntadas por la Policía Local. Todo ello impide apreciar la relación causal entre el daño invocado y la actividad administrativa.

CONCLUSIÓN

Se dictamina favorablemente la propuesta de resolución desestimatoria de la reclamación de responsabilidad patrimonial de la Administración, en el procedimiento tramitado por el Ayuntamiento de Sanlúcar de Barrameda (Cádiz), a instancia de doña MD.J.R.