Dictamen de Consejo Consultivo de Andalucía 0460/2019 de 12 de junio de 2019

Cuestión

Responsabilidad patrimonial de la Administración derivada de daños a la propiedad.

Inexistencia de nexo causal.

Daños a la propiedad.

Resumen

Organo Solicitante:

Mancomunidad de Municipios Costa Tropical de Granada

Ponentes:

Rodríguez-Vergara Díaz, Ángel

Castillo Gutiérrez, Manuel del. Letrado

Número Marginal:

II.451

Contestacion

Número marginal: II.451

DICTAMEN Núm.: 460/2019, de 12 de junio

Ponencia: Rodríguez-Vergara Díaz, Ángel

Castillo Gutiérrez, Manuel del. Letrado

Órgano solicitante: Mancomunidad de Municipios Costa Tropical de Granada

Cuestión sometida a dictamen y principales temas tratados: Responsabilidad patrimonial de la Administración derivada de daños a la propiedad.

Inexistencia de nexo causal.

Daños a la propiedad.

TEXTO DEL DICTAMEN

FUNDAMENTOS JURÍDICOS

I

Se solicita dictamen de este Consejo Consultivo sobre el procedimiento de responsabilidad patrimonial de la Administración tramitado por la Mancomunidad de Municipios Costa Tropical de Granada, en respuesta a la reclamación interpuesta por don F.E.B.

Teniendo en cuenta que la indemnización solicitada asciende a 202.254,92 euros, el dictamen resulta preceptivo, de conformidad con lo establecido en el artículo 17.14 de la Ley 4/2005, de 8 de abril, del Consejo Consultivo de Andalucía; norma concordante con lo que estableció el apartado 3 del artículo 142 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, en la redacción dada por la disposición final cuadragésima de la Ley 2/2011, de 4 de marzo, de Economía Sostenible (ambas derogadas), y con lo que actualmente se dispone en el artículo 81.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPAC), según interpretación reiterada de este Consejo Consultivo.

Dada la fecha de la reclamación de responsabilidad patrimonial (anterior a la entrada en vigor de la Ley 39/2015 de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas) el procedimiento examinado está regido por la Ley 30/1992 y por el Reglamento de los Procedimientos de las Administraciones Públicas en materia de responsabilidad patrimonial, aprobado por el Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo de conformidad con lo establecido en la disposición transitoria tercera, párrafo a), de la Ley 39/2015, de la que deriva que a los procedimientos iniciados antes de la entrada en vigor de dicha Ley ?no les será de aplicación la misma, rigiéndose por la normativa anterior?

II

La responsabilidad patrimonial de la Administración, garantizada como principio general en el artículo 9.3 de nuestra Constitución, se configura básicamente en el artículo 106.2 del mismo texto constitucional como el derecho de los particulares, en los términos establecidos por la ley, ?a ser indemnizados por toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos?.

La previsión constitucional está actualmente regulada en el capítulo IV del título preliminar de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público y en los artículos 65, 67, 81, 91, 92. 96.4 y 114.1.e) de la Ley 39/2015, antes citada. No obstante, dado la fecha en que sucedieron los hechos y el momento de inicio del procedimiento, por un lado, y la fecha en que entraron en vigor ambas leyes a estos efectos (disposición final decimoctava, apartado 1, y disposición final séptima, párrafo primero, respectivamente), por otro lado, el régimen aplicable es el previsto en los artículos 139 a 144 de la Ley 30/1992, desarrollados reglamentariamente por el Real Decreto 429/1993.

En todo caso, el legislador ha optado, dentro de las posibilidades de configuración legal que ofrece el citado artículo 106.2 de la Constitución, por hacer responder a la Administración de los daños ocasionados por el funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos, sin que la fórmula, en la opinión generalizada de la doctrina y de la jurisprudencia, deba conducir a una mera responsabilidad por resultado, ni a que la Administración, por la vía del instituto de la responsabilidad patrimonial extracontractual, resulte aseguradora de todos los daños producidos en el ámbito público. Tal razonamiento debe completarse con el deber genérico que vincula a todos los ciudadanos de prestar la colaboración debida para el buen funcionamiento de los servicios, coadyuvando así a la evitación o atenuación de los eventuales daños derivados de su funcionamiento.

La referida normativa estatal sobre responsabilidad patrimonial de la Administración resulta de aplicación a las Entidades que integran la Administración Local, tal y como precisa el artículo 54 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local y la propia Ley 30/1992 (arts. 1 y 2), de acuerdo con lo previsto en el artículo 149.1.18ª de la Constitución.

Las consideraciones precedentes permiten afirmar que la responsabilidad patrimonial de la Administración, según se desprende de los artículos 139 y siguientes de la Ley 30/1992 y de la jurisprudencia emanada sobre la materia, exige la concurrencia de los siguientes presupuestos:

1º) La existencia de un daño efectivo, evaluable económicamente e individualizado en relación a una persona o grupo de personas.

2º) El daño ha de ser antijurídico, en el sentido de que la persona que lo sufre no tenga el deber jurídico de soportarlo, de acuerdo con la Ley (art. 141.1 de la Ley 30/1992).

3º) La imputabilidad de la Administración frente a la actividad causante del daño, es decir, la integración del agente en el marco de la organización administrativa a la que pertenece o la titularidad pública del bien, del servicio o de la actividad en cuyo ámbito aquél se produce.

4º) La relación de causa a efecto entre la actividad administrativa y el resultado del daño, que no se apreciaría en el caso de que éste estuviese determinado por hechos indiferentes, inadecuados o inidóneos, o por los notoriamente extraordinarios determinantes de fuerza mayor. Por otra parte, se ha de considerar que la injerencia de un tercero o el comportamiento de la propia víctima son posibles circunstancias productoras de la ruptura del nexo causal, si han sido determinantes del daño, o susceptibles de modular el alcance de la responsabilidad de la Administración, graduando el importe de la indemnización si, en concurrencia con el funcionamiento del servicio, han contribuido también a su producción.

5º) Ausencia de fuerza mayor.

Junto a los presupuestos referidos debe tenerse en cuenta, además, que la reclamación se ha de presentar en el plazo de un año, tal y como prevé el artículo 142.5 de la Ley 30/1992.

Asimismo, hay que subrayar que la prueba de los hechos constitutivos de la reclamación constituye una carga para el interesado, aunque la Administración tiene la obligación de facilitar al ciudadano todos los medios a su alcance para cumplir con dicha carga, señaladamente en los casos en que los datos estén sólo en poder de aquélla. De la misma manera los hechos impeditivos, extintivos o moderadores de la responsabilidad son carga exigible a la Administración (art. 217 de la Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil, por remisión del art. 60.4 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa).

Finalmente, el Reglamento de los procedimientos de las Administraciones Públicas en materia de responsabilidad patrimonial, aprobado por el citado Real Decreto 429/1993, aplicable a todas las Administraciones Públicas, de acuerdo con su artículo 1.2, sin perjuicio de las especialidades procedimentales que las Comunidades Autónomas puedan establecer en virtud de las competencias estatutariamente asumidas en materia de responsabilidad patrimonial, señala en su artículo 12.2 que se solicitará que el dictamen del Órgano Consultivo competente se pronuncie sobre la existencia o no de relación de causalidad entre el funcionamiento del servicio público y la lesión producida y, en su caso, sobre la valoración del daño causado y la cuantía y modo de la indemnización.

Eso no obsta a que este Consejo Consultivo entre a valorar el resto de los presupuestos de la responsabilidad patrimonial de la Administración, dado que los términos del precepto únicamente implican que, necesariamente, el pronunciamiento debe abarcar aquellos extremos, sin excluir los demás, como, por otra parte, resulta lógico admitir ante la estrecha relación existente entre los distintos presupuestos de la responsabilidad, de forma que para su correcto pronunciamiento sobre los mencionados en el reseñado artículo 12.2 será precisa la apreciación de los restantes. Incluso cabe reconocer, a la luz del principio de eficacia que debe presidir la actuación administrativa, la legitimidad de este Consejo Consultivo para examinar la corrección del procedimiento seguido en orden a determinar la existencia o no de responsabilidad administrativa.

III

Sentado lo anterior, el examen de la reclamación lleva a afirmar que se formula por persona legitimada para ello, ya que se trata del propietario de la vivienda afectada por los daños quien solicita la indemnización [arts. 31.1.a) y 139.1 de la Ley 30/1992].

Por otro parte, resulta claro que la reclamación se ha formulado dentro del plazo de un año, previsto en el artículo 142.5 de la Ley 30/1992, ya que aunque la reclamación se presentó ante la Mancomunidad de Municipios de la Costa Tropical de Granada el 27 de septiembre de 2016, con carácter previo se presentaron dos escritos de reclamación, uno ante la empresa concesionaria el 23 de octubre de 2015 (página 37 del expediente) y el otro se presentó en el Ayuntamiento de Albondón (integrante de la Mancomunidad de Municipios de la Costa del Sol) el 30 de agosto de 2016 (página 5 del expediente). Por tanto, habida cuenta que los daños se produjeron el 7 de septiembre de 2015, la reclamación está presentada dentro de plazo.

Analizado el procedimiento, cabe afirmar que se han cumplimentado los trámites preceptivos y los que se han juzgado necesarios para el esclarecimiento de lo sucedido, quedando expresa constancia de la audiencia de los reclamantes, de la Mancomunidad de Municipios de la Costa Tropical de Granada y de la sociedad concesionaria encargada del servicio de abastecimiento de aguas y saneamiento. Sin perjuicio de lo anterior, hay que hacer notar que se ha superado el plazo de seis meses para resolver y notificar la resolución (art. 13.3 del Reglamento aprobado por el Real Decreto 429/1993). La referida exigencia legal se acentúa con el Estatuto de Autonomía para Andalucía, que en su artículo 31 consagra el derecho a una buena administración, incluyendo la resolución de los asuntos en un plazo razonable. Pese a la producción del silencio administrativo negativo, según deriva del artículo 13.3 del citado Reglamento, la Administración está obligada a resolver (art. 42.1 de la Ley 30/1992), sin vinculación alguna al sentido del silencio [art. 43.4.b) de dicha Ley].

Asimismo el Consejo Consultivo debe reiterar que la comunicación a la parte reclamante del plazo para resolver y los efectos del silencio debe materializarse en el plazo de 10 días hábiles desde la recepción de la reclamación tal y como exige el artículo 42.4, párrafo segundo, de la Ley 30/1992.

IV

En lo que respecta a la naturaleza de los daños objeto de reclamación (destrozos en la vivienda del reclamante), puede afirmarse que se trata de daños efectivos, individualizados y económicamente evaluables (art. 139.2 de la Ley 30/1992), con independencia de la controversia que pueda plantearse sobre su efectivo alcance y cuantificación. Asimismo, en caso de que se acredite la tesis del reclamante sobre la causa de tales daños, que atribuyen a un mal funcionamiento del servicio público de saneamiento, podría apreciarse la existencia de una lesión antijurídica.

Paralelamente a lo anterior, hay que señalar que no ofrece duda la concurrencia del requisito de imputabilidad del daño en el sentido que al mismo se le atribuye en el fundamento jurídico II, ya que el reclamante atribuye los daños al deficiente funcionamiento del servicio de abastecimiento, saneamiento y depuración de aguas residuales, prestado por la Mancomunidad de Municipios de la Costa Tropical de Granada a través de la empresa concesionaria de dicho servicio. El planteamiento de la reclamación en dichos términos es de suyo suficiente para apreciar la legitimación pasiva de la citada Mancomunidad, sin prejuzgar la existencia de responsabilidad patrimonial. No obsta a lo anterior la circunstancia de que el servicio sea prestado por una concesionaria. En efecto, damos por reproducida la doctrina de este Consejo Consultivo sobre la responsabilidad de concesionarios y contratistas en el marco del servicio público, extensamente expuesta en el dictamen 15/2000. En concreto, viene sosteniendo este Consejo Consultivo que la prestación del servicio por parte de un centro concertado no obstaculiza la apreciación del requisito de imputabilidad, independientemente de las consecuencias que se desprenden de la relación contractual. En este punto, la doctrina que arranca del dictamen antes mencionado señala que la regla-base de la responsabilidad del contratista es que éste responde por los daños que derivan directamente de su gestión, a menos que hayan sido ocasionados como consecuencia inmediata y directa de una orden de la Administración.

Por consiguiente, el pronunciamiento sobre el fondo del asunto descansa sobre la prueba del nexo causal, que corresponde a los interesados (arts. 217.2 de la Ley de Enjuiciamiento Civil y 6 del Reglamento de los procedimientos de las Administraciones Públicas en materia de responsabilidad patrimonial), como se adelantó en el segundo fundamento jurídico de este dictamen, mientras que a la Administración le incumbe la carga de la prueba de los hechos obstativos a la responsabilidad que se reclama (art. 217.3 de la LEC). Todo ello sin perjuicio de la modulación que sobre dichas reglas ejercen los principios de facilidad y disponibilidad probatoria (art. 217.7 de la LEC).

El reclamante aduce que los daños sufridos en su vivienda se produjeron por la rotura de una tubería que estaba debajo de su vivienda debido a que la conducción del agua estaba abierta por unas obras a cargo de la Mancomunidad de Municipios de la Costa Tropical. Concretamente afirma que el día 7 de septiembre de 2015 hubo en Albondón una tromba de agua y que: ?al caer la intensa lluvia arrastró la zahorra de la obra, junto con el lodo, escombro y materiales diversos; ello ocasionó un tapón en la conducción que pasa justo por debajo de la vivienda del compareciente y provocó que reventara, inundando y anegando de agua y lodo la vivienda?.

Además del escrito de reclamación, el reclamante aporta un informe pericial elaborado por un arquitecto (5 de septiembre de 2017). Dicho informe es el Proyecto Básico y de Ejecución de la Rehabilitación de Vivienda Unifamiliar. En el apartado 1.2 de dicho informe se afirma que como consecuencia de las inundaciones del 7 de septiembre de 2015 se produjo la inundación de la vivienda del reclamante por la rotura del alcantarillado que discurría por debajo de la vivienda. Aporta un abundante reportaje fotográfico así como planos de la vivienda. Asimismo el reclamante aporta testimonio de dos vecinos que manifiestan que efectivamente el día 7 de septiembre de 2015 cayó una importante tromba de agua; que en el lugar de los hechos se estaban realizando obras de renovación de las tuberías; que como consecuencia de ello las conducciones estaban abiertas y que la antigua conducción del agua que pasaba por debajo de la vivienda del reclamante reventó a causa de las lluvias torrenciales así como del lodo y otro materiales que las mismas arrastraban.

Aunque el perito informante parece asumir la versión del interesado sobre la causa de los daños, lo cierto es que dicho informe no efectúa la comprobación de que los mismos se deban a las obras a cargo de la Mancomunidad de Municipios de la Costa Tropical. El informe se limita a describir los daños (aportando abundante material fotográfico) y a indicar que cuando llueve sigue entrando agua a través de los muros hasta otras dependencias en función de que la cantidad de lluvia sea moderada o fuerte.

La tesis de la parte reclamante ha sido rebatida mediante informe del Departamento Técnico de la Mancomunidad de Municipios de la Costa Tropical de Granada, de fecha 14 de mayo de 2018, que descarta la apreciación del nexo causal aducido en la reclamación sobre la base de que los daños se debieron al carácter extraordinario de las lluvias torrenciales que se produjeron el día de los daños. Dicho carácter fue calificado como tal por el propio Estado, el cual estableció una línea de ayuda para paliar los daños que generaron dichas lluvias en las infraestructuras públicas. A estos efectos aporta copia del Boletín Oficial del Estado de fecha 5 de diciembre de 2015 (BOE 291) donde constan dichas ayudas. Concretamente en dicho BOE se señala que las ayudas se otorgan ?para reparar los daños causados por los temporales de lluvias en???el sur y el este peninsular en los meses de septiembre y octubre de 2015?. En el Anexo I se señala el municipio de Albondón como lugar de los hechos y donde se otorgan las ayudas para paliar los daños?.

Añade el citado informe que ?el dueño de la vivienda, era conocedor como así lo manifestó, de la existencia de una tubería que atravesaba la finca de su propiedad, y por la que circulaban las aguas pluviales y residuales de la parte alta del municipio, conocimiento que tenía antes incluso de construir la vivienda. El artículo 47 del Reglamento de Prestación de Servicio de la Mancomunidad, (BOP n.º 44, de 7 de diciembre de 2014), regula los ?suministros a instalaciones interiores, anteriores a la concesión?, estableciendo que ?en los suministros a fincas o inmuebles cuyas instalaciones interiores sean anteriores a la concesión, al no haber sido autorizadas por el concesionario, este no será en ningún caso, responsable de las irregularidades o defectos que pudieran observarse en el suministro o evacuación de las aguas en el interior del edificio, aunque se deban a insuficiencia de secciones u otros defectos originales. En estos casos, los abonados deberán adaptarse las instalaciones a las normas reglamentariamente establecidas, pudiendo recabar el asentimiento previo del Concesionario??.

Y respecto a las lluvias torrenciales, señala el informe que ?el día 7 de octubre de 2015 (sic), la calle La Paz estaba en obras, habiendo terminado la ejecución de infraestructuras, estando la calle rasanteada y compactada a falta de echar el hormigón final. La tromba de agua que cayó a media mañana, originó un importante caudal de agua, que dada la pendiente de la calle La Paz, discurrió por la misma a gran velocidad arrastrando parte de la zahorra compactada de la calle. Al final de la calle, existía un imbornal conectado a la antigua galería por donde el agua que discurría por la calle La Paz entró en dicha galería. La fuerza del agua originó también el arrastre de los materiales ya depositados en la misma, y al disminuir la sección en la red que atravesaba la vivienda del reclamante, se produjo el colapso de la misma y su rotura, originado la salida de agua en su vivienda en la planta intermedia. Hay que tener en cuenta además, tal y como afirma el informe del perito de la compañía aseguradora que el estado de mantenimiento y conservación de la vivienda era deficiente?.

Consta en el expediente certificado de la Agencia Estatal de Meteorología (AEMET) emitido el 12 de junio de 2018 con los datos de precipitaciones registradas en la estación Albondón (6274U) los días 7 y 8 de septiembre de 2015, con los siguientes resultados:

Precipitación Diaria P77 (l/m2)

Indicativo

Estación

Día 7

6274U

Albondón

56,0 (registrada entre las 8:30 y 9:05 UTC)

Precipitación Diaria P77 (l/m2)

Indicativo

Estación

Día 8

6274U

Albondón

0,0

Por su parte, la empresa Aguas y Servicios de la Costa Tropical, que ejecutaba las obras, pone de manifiesto que ?en cuanto a las obras de en calle La Paz, estas se realizan conforme al proyecto y bajo la dirección técnica de Mancomunidad de Municipios, estando las mismas el día 7 de septiembre, finalizadas a falta de ejecutar el hormigón final. Es decir las conducciones están cerradas, y las zanjas que albergan la conducción se encuentran tapadas con zahorras alrededor de dichas conducciones, conforme a todas las indicaciones técnicas. No obstante la imprevisible tromba de agua caída en tan solo 35 minutos, 56 litros por metro cuadrado de las 8:30 a las 9:05 horas, unido al desnivel y pendiente de la calle, y unido al hecho de que dicha calle, antigua rambla natural, recoja gran parte del agua de pluviales de la zona alta del pueblo, y de parte de la montaña, arrastrase parte del material de zahorras que recubría las conducciones, dejándolas al descubierto. Gran parte de este material penetró, junto con el agua, a través de un imbornal situado al final de la calle y que conectaba con la antigua galería de conducción de aguas pluviales y de saneamiento. Todo este material arrastrado colapsa la antigua galería, al disminuir la sección en la red que atravesaba la vivienda del reclamante, produciendo la rotura de la misma, y la consecuente entrada de agua en la vivienda. Como se ha dicho las obras de calle La Paz se estaban ejecutando escrupulosamente, siguiendo en todo momento las indicaciones técnicas desde Mancomunidad, no pudiendo preverse, las consecuencias que la enorme tromba de agua, provocarían en el municipio y a algunos de sus habitantes?.

En este orden de cosas, ha de destacarse que aunque el reclamante ha aportado informe pericial, éste se limita a analizar los daños sin hacer referencia alguna a la causa de los mismos. Sin embargo, en la reclamación sí reconoce el reclamante de forma expresa que ?el citado día se produjo una importante tromba de agua sobre Albondón?.

Por su parte, la Administración concluye, como hemos visto, que los daños se han producido, no por omisión de la Administración, ya que las obras que se estaban ejecutando se encontraban ya terminadas, sino por las fuertes lluvias producidas el 7 de septiembre de 2015 (56,0 l/m2 -registrada entre las 8:30 y 9:05 UTC-), que provocaron que arrastrase parte del material de zahorras que recubría las conducciones, dejándolas al descubierto. Gran parte de este material penetró, junto con el agua, a través de un imbornal situado al final de la calle y que conectaba con la antigua galería de conducción de aguas pluviales y de saneamiento. Todo este material arrastrado colapsa la antigua galería, al disminuir la sección en la red que atravesaba la vivienda del reclamante, produciendo la rotura de la misma, y la consecuente entrada de agua en la vivienda.

En este sentido, tal intensidad de las lluvias puede merecer el calificativo de caso de fuerza mayor, al tratarse de un fenómeno meteorológico fuera de lo normal y, por tanto, imprevisible e inevitable, lo que incluso exculparía a la Administración de responsabilidad en el supuesto de que se hubiera apreciado la existencia de nexo causal, pues como ha declarado el Tribunal Supremo en sentencia de 4 de marzo de 1984, ?aunque el mecanismo de solidaridad introducido en nuestro Derecho por el principio de responsabilidad objetiva, no debe quebrarse por las limitaciones en que nace y actúa un servicio público, con sus propios elementos estructurales, ello sin embargo no debe aplicarse a los acontecimientos insólitos y extraños, so pena de proclamar in extenso la socialización o colectivización de los perjuicios?.

A ello ha de añadirse el hecho de la mala conservación de la vivienda del reclamante, como pone de manifiesto su aseguradora, así como que la casa se construyera, con el conocimiento y consentimiento del reclamante, sobre una tubería que atravesaba la finca de su propiedad, y por la que circulaban las aguas pluviales y residuales de la parte alta del municipio.

En definitiva, atendiendo a los elementos de juicio que ofrece el expediente, no puede considerarse acreditada la relación de causalidad.

CONCLUSIÓN

Se dictamina favorablemente la propuesta de resolución desestimatoria de la reclamación de responsabilidad patrimonial de la Administración, en el procedimiento tramitado por la Mancomunidad de Municipios Costa Tropical de Granada, a instancia de don F.E.B.