Dictamen de Consejo Consultivo de Andalucía 0457/2019 de 12 de junio de 2019

Cuestión

Modificación Puntual del Plan General de Ordenación Urbanística de Cartaya (Huelva).

Resumen

Organo Solicitante:

Ayuntamiento de Cartaya (Huelva)

Ponentes:

Álvarez Civantos, Begoña

Guisado Barrilao, José Mario. Letrado

Número Marginal:

II.448

Contestacion

Número marginal: II.448

DICTAMEN Núm.: 457/2019, de 12 de junio

Ponencia: Álvarez Civantos, Begoña

Guisado Barrilao, José Mario. Letrado

Órgano solicitante: Ayuntamiento de Cartaya (Huelva)

Cuestión sometida a dictamen y principales temas tratados: Modificación Puntual del Plan General de Ordenación Urbanística de Cartaya (Huelva).

TEXTO DEL DICTAMEN

FUNDAMENTOS JURÍDICOS

I

Se somete a dictamen de este Consejo Consultivo el expediente tramitado por el Ayuntamiento de Cartaya (Huelva), sobre modificación puntual nº 10 del PGOU relativa a la ?ordenación pormenorizada del núcleo urbano de El Rompido (reordenación de las parcelas de uso dotacional del área Colegio Virgen del Carmen).

En cuanto a la legislación aplicable, habida cuenta que la aprobación inicial de la modificación tuvo lugar el 26 de septiembre de 2017, de conformidad con la disposición transitoria quinta de la Ley 7/2002, de 17 de diciembre, de Ordenación Urbanística de Andalucía (en adelante LOUA), aquélla se somete a esta Ley. No obstante, hay que tener en cuenta, por un lado, que conforme a la disposición transitoria novena, hasta tanto no se produzca su desplazamiento por el desarrollo reglamentario de la citada Ley, se seguirá aplicando el Reglamento de Planeamiento Urbanístico, y por otro, que conforme a la disposición derogatoria única, apartado 2, han de entenderse derogadas las disposiciones de carácter general, de igual o inferior rango, que se opongan a lo establecido en la referida Ley, lo que supone la vigencia de las normas reglamentarias autonómicas en lo que no se opongan a la Ley 7/2002.

Por otra parte, considerando que en 21 de febrero de 2014 entró en vigor el Decreto 36/2014, de 11 de febrero, por el que se regula el ejercicio de las competencias de la Administración de la Comunidad Autónoma de Andalucía en materia de Ordenación del Territorio y Urbanismo, que deroga expresamente el Decreto 525/2008, de 16 de diciembre, al expediente sometido a dictamen le es de aplicación aquella norma de conformidad con lo dispuesto en su disposición transitoria única.

En otro orden de cosas, el dictamen de este Consejo resulta preceptivo y vinculante a tenor del artículo 17.10.e) de la Ley 4/2005, de 8 de abril, del Consejo Consultivo de Andalucía, en relación con el artículo 36.2.c).2ª de la Ley 7/2002; una intervención, como tantas veces ha declarado este Consejo, justificada por las funciones esenciales que cumplen las zonas verdes y espacios libres en el desarrollo de la vida humana en las ciudades (son enclaves fundamentales, ya que contribuyen a conseguir el uso racional del suelo, impidiendo la masificación; favorecen un adecuado desarrollo de la vida ciudadana, facilitando un más cercano contacto con la naturaleza y ofreciendo la posibilidad de contar con áreas de esparcimiento; por último, pero no por ello menos importante, contribuyen a la corrección natural de los factores contaminantes que invaden las ciudades), y que encuentra amparo en las previsiones constitucionales, en particular en lo dispuesto en los artículos 45 (que reconoce el derecho a disfrutar de un medio ambiente adecuado para el desarrollo de la persona, que impone a los poderes públicos el deber de velar por la utilización racional de los recursos naturales, con el fin de proteger y mejorar la calidad de la vida y defender y restaurar el medio ambiente) y 47 (que declara el derecho de todos los españoles a disfrutar de una vivienda digna y adecuada y la obligación de los poderes públicos de establecer las condiciones y normas necesarias para ello, y de regular la utilización del suelo de acuerdo con el interés general para impedir la especulación), llegando a obtener refrendo desde la óptica del Derecho penal, en el que, tras la reforma de 1995, se tipifican como delitos determinadas actuaciones sobre las mismas (arts. 319 y 320 del Código Penal).

Hay que tener en cuenta, no obstante, que el citado artículo 36.2.c) de la Ley 7/2002 amplió la intervención del Consejo al ámbito de los equipamientos públicos, tal y como actualmente recoge la Ley 4/2005, en su artículo 17.10.e). Asimismo, se ha de considerar que la Ley 1/2006, de 16 de mayo, que modifica, entre otras, la Ley 7/2002, introduce en su artículo 36.2.c).2ª el carácter preceptivo y vinculante del dictamen del Consejo Consultivo en las modificaciones de planeamiento que eximan de la obligatoriedad de hacer las reservas de terrenos destinados a viviendas de protección oficial u otros regímenes de protección pública, tal y como se preceptúa en el artículo 10.1.A.b) del propio texto legal mencionado.

II

En lo que se refiere a los aspectos procedimentales, el régimen resultante, tras la entrada en vigor de la Ley 7/2002, se basa en sus artículos 32 y 33, y 36 a 38. Según el artículo 36.1, párrafo segundo, de la misma, para la innovación de los instrumentos de planeamiento (entre la que se encuentra, junto a la revisión -art. 37-, la modificación -art. 38-, a cuyo tipo pertenece la alteración que se pretende al no ser integral o sustancial a la ordenación del Planeamiento General) han de seguirse iguales determinaciones y procedimiento que para la aprobación de aquéllos, lo que supone una remisión a los citados artículos 32 y 33 referidos, sin perjuicio de las especificaciones contenidas en el artículo 36, entre ellas, y en lo que aquí interesa destacar, las siguientes:

a) De ordenación:

- La justificación expresa y concreta de las mejoras que suponga la innovación para el bienestar de la población, debiendo fundarse en el mejor cumplimiento de los principios y fines de la actividad pública urbanística y de las reglas y estándares de ordenación regulados en la Ley 7/2002. Es cierto que esta norma habla de ?nueva ordenación?, lo que junto al establecimiento de unos objetivos cuyo cumplimiento parece estar más en la mano de la ordenación global y no de una modificación puntual, puede hacer pensar en que tal previsión no rige para las modificaciones, sino sólo para las revisiones. Sin embargo, ha de tenerse en cuenta que la Ley se refiere a las innovaciones en este precepto sin distinguir y que es el siguiente precepto el que ya se refiere a la revisión; en la ?intención? del legislador está el que se aplique aquélla a toda innovación. Además, lo único que hace el precepto es concretar, en el ámbito urbanístico, el interés general que ha de perseguir toda actuación pública. De hecho, la legislación aplicable hasta ahora venía exigiendo la necesidad de una memoria justificativa de la modificación [art. 80.1.a) del Texto Refundido de 1992], como también el Reglamento de Planeamiento la establece (arts. 96.1 y 97.1]. Por el contrario el inciso segundo del artículo 36.2.a.1ª de la Ley 7/2002 sí está pensado (ordenación estructural, ordenación originaria, opciones básicas) para la revisión más que para la modificación, aunque eso no significa una equiparación apriorística y absoluta entre una afectación de aspectos básicos o de la ordenación estructural y una ?alteración integral o sustancial?.

- La previsión de las medidas compensatorias precisas para mantener la proporción y calidad de las dotaciones previstas respecto al aprovechamiento, sin incrementar éste en detrimento de la proporción ya alcanzada entre unas y otro, en el caso de que la innovación aumente el aprovechamiento lucrativo de algún terreno, desafecte el suelo de un destino público a parques y jardines, dotaciones o equipamientos, o suprima determinaciones que vinculen terrenos al uso de viviendas de protección oficial u otros regímenes de protección pública. En el caso de desafectación del destino público del suelo será necesario justificar la innecesariedad de su destino a tal fin, previo informe, en su caso, de la Consejería competente por razón de la materia, y prever su destino básicamente a otros usos públicos o de interés social.

b) De documentación: el contenido documental será el adecuado e idóneo para el completo desarrollo de las determinaciones afectadas, en función de su naturaleza y alcance, debiendo integrar los documentos refundidos, parciales o íntegros, sustitutivos de los correspondientes del instrumento de planeamiento en vigor, en los que se contengan las determinaciones aplicables resultantes de la innovación.

c) De procedimiento (además de la intervención vinculante del Consejo Consultivo de Andalucía):

- La aprobación definitiva corresponde a la Consejería competente en materia de urbanismo si la innovación afecta a la ordenación estructural y en otro caso a los municipios, previo informe de la Consejería competente en materia de urbanismo [así resulta también de los artículos 31.1.B.a) y 31.2.C) de la referida Ley 7/2002].

- En las modificaciones que afecten a la ordenación de áreas de suelo urbano de ámbito reducido y específico deberán arbitrarse medios de difusión complementarios a la información pública y adecuados a las características del espacio a ordenar, a fin de que la población de éste reciba la información que pudiera afectarle.

Como se ha indicado, tales previsiones han de completarse con las establecidas para la aprobación del planeamiento (arts. 31 y 32). No obstante, dichas previsiones no agotan toda la regulación, pues contienen referencias genéricas, no especifican ni la Administración ni el órgano encargado de las aprobaciones inicial y provisional, sino que se limitan a disponer la competencia para la formulación de ciertos proyectos de ordenación urbanística y para su aprobación definitiva (art. 31), así como que las aprobaciones inicial y provisional corresponden a la Administración competente para la tramitación (art. 32). Tampoco se prevén de manera específica otros trámites, aunque se refieran genéricamente, como los informes y dictámenes u otro tipo de pronunciamiento de los órganos y entidades administrativas gestores de intereses públicos afectados, previstos legalmente como preceptivos, y para los que sólo se prevé que se emitirán en la fase de tramitación y en los plazos que establezca su regulación específica.

En el concreto expediente objeto de dictamen, la competencia para la aprobación definitiva es municipal, ya que la Modificación no afecta a elementos de la ordenación estructural referidos en el artículo 10.1 de la Ley 7/2002. En consecuencia, la tramitación que ha de llevarse a cabo es la siguiente:

- Aprobación inicial por el propio municipio.

- Sometimiento a información pública por un plazo no inferior, como regla general, a un mes -tratándose de Estudios de Detalle, el plazo no debe ser inferior a veinte días-.

- Requerimiento de los informes, dictámenes u otro tipo de pronunciamientos de los órganos y entidades administrativas gestores de intereses públicos afectados, previstos legalmente como preceptivos, que deberán ser emitidos en esta fase de tramitación del instrumento de planeamiento y en los plazos que establezca su regulación específica. Entre tales informes, se ha de requerir el de la Consejería competente en materia de urbanismo, que habrá de ser emitido por la persona titular de la Delegación Territorial correspondiente (art. 13.3.e del Decreto 36/2014, por el que se regula el ejercicio de las competencias de la Administración de la Comunidad Autónoma de Andalucía en materia de Ordenación del Territorio y Urbanismo).

- Dictamen preceptivo y vinculante del Consejo Consultivo de Andalucía [art. 36.2.c).2ª de la Ley 7/2002, en relación con el art. 17.10.e) de la Ley 4/2005].

- Aprobación definitiva por el órgano municipal competente.

Analizados los hitos procedimentales que se han de seguir, tal tramitación se ha de incardinar en la regulación que al respecto se recoge en la normativa específica aplicable. En este sentido, habrán de tenerse en cuenta también los artículos 123 a 135 del Reglamento de Planeamiento (aprobado por Real Decreto 2159/1978, de 23 de junio), relativos a los Planes Generales (también aplicables a las Normas Subsidiarias por remisión expresa del artículo 151.2 del referido Reglamento), así como la normativa en materia de régimen local. En concreto, conforme al artículo 21.1.j) de la de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local, corresponden al Alcalde las aprobaciones de los instrumentos de planeamiento de desarrollo del planeamiento general no atribuidas expresamente al Pleno, y según el artículo 22.2.c) compete al Pleno la aprobación inicial del planeamiento general y la que ponga fin a la tramitación municipal del mismo.

III

1.- Corresponde ahora constatar si, en el expediente sometido a la consideración del Consejo, se ha seguido el procedimiento exigible, de acuerdo a lo establecido en el anterior fundamento jurídico.

En relación con las obligaciones impuestas por la Ley 7/2002, se ha de decir que obra en el expediente Proyecto de Modificación con su correspondiente memoria, en la que se justifica la innovación de planeamiento, así como la planimetría correspondiente.

Asimismo, queda acreditado que se ha practicado el trámite de información pública, y la emisión del dictamen de la Delegación Territorial en Huelva de la Consejería competente en materia de urbanismo, de fecha 19 de noviembre de 2018.

2.- En cuanto a las aprobaciones del Ayuntamiento, de los artículos 21.1.j) y 22.2.c) de la Ley 7/1985, citados, resulta que la aprobación inicial, en este supuesto concreto, corresponde al Pleno, y la definitiva, con la que se concluirá la tramitación municipal, al mismo órgano.

No obstante, tal y como se ha razonado por este Consejo en nuestro anterior Fundamento Jurídico, al ser competencia municipal la aprobación definitiva de la innovación urbanística sometida a dictamen, no es exigible el trámite de aprobación provisional de la misma. Sin embargo, se debe indicar que en este caso concreto se comprueba que el Pleno acordó la aprobación provisional en fecha 25 de septiembre de 2018. Dicha aprobación provisional era innecesaria en la presente modificación, de acuerdo con lo hasta ahora expuesto. Pero la adopción de tal acuerdo no produce ningún efecto invalidante sobre la tramitación del presente expediente, puesto que no ha ocasionado indefensión alguna a los interesados en el procedimiento, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 48.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.

IV

El Plan General de Ordenación Urbanística de Cartaya vigente es producto de la adaptación a la LOUA, de las anteriores Normas Subsidiarias de Planeamiento, adaptación que tuvo lugar mediante acuerdo plenario de 29 de mayo de 2009.

La modificación sometida a consulta incide sobre un ámbito físico ubicado en El Rompido, conformado por una manzana que cuenta con una extensión de 43.456,03 m², incluidos el acerado y el aparcamiento ubicado en uno de sus laterales.

El suelo integrante de la misma procede de las cesiones dotacionales correspondientes a tres diferentes Planes Parciales desarrollados en las cercanías de este ámbito:

1.- Plan Parcial del Sector SAPU R-10A: la reserva de dotaciones se materializó en 3.198 m² de equipamiento público docente y 1.830 m² de equipamiento público deportivo.

2.- Plan Parcial del Sector SAPU R-10B: la reserva dotacional fue de 3.333,10 m² para uso docente, 3.261,22 m² de suelo deportivo y 5.697,42 m² de zona verde.

3.- Plan Parcial del sector SUO C-1: 12.188 m² de suelo calificado para uso docente y 5.900 m² de uso deportivo.

Si se examina la planimetría del documento técnico, se comprueba que el suelo docente de los sectores SAPU R-10A y SAPU R-10B se encuentran colindantes, y que en ellos se ha construido el colegio de educación infantil y primaria (CEIP) de El Rompido denominado Virgen del Carmen. Pero se justifica que el aumento de población exige la ampliación del centro educativo, para lo cual se constata que aún existiendo suelo docente no desarrollado en la manzana, éste no se haya contiguo al ya consolidado por la instalación educativa del CEIP. El propósito de la modificación, en definitiva, es la reordenación de las parcelas dotacionales para hacer posible la obtención de una parcela docente única sin solución de continuidad en la que tenga cabida dicha ampliación.

Para ello, entre las distintas alternativas barajadas, se ha optado por la denominada alternativa 4 (teniendo en cuenta que la alternativa 0 es la situación actual del planeamiento). En esta opción, se rezonifica el suelo deportivo y se mantiene una sola parcela para dicho uso con una superficie de 11.105,15 m² (actualmente 10.991,22 m²). Se desplaza el suelo docente para configurar una sola parcela de 19.206,63 m² (en el vigente PGOU, la superficie es de 18.719,10 m²). Y, finalmente, se divide en dos parcelas la zona verde actual con extensión conjunta de 5.865,65 m² (frente a los 5.697,42 m² de la vigente ordenación en una sola parcela).

La propuesta sometida a consulta merece el parecer favorable de este Órgano ya que, por una parte, se aprecia un ligero incremento de la superficie de todas las dotaciones públicas, lo cual se realiza a costa de la disminución del aparcamiento y viales existentes en la manzana afectada; por otra, la división en dos de la zona verde no supone una merma de las cualidades funcionales y de accesibilidad de estos suelos respecto a su situación y configuración vigente, manteniendo su aptitud de óptima utilización de conformidad con el artículo 9.E) de la LOUA; y, finalmente, la obtención de una sola parcela educativa que posibilita la ampliación del centro docente preexistente sirve a los intereses generales y al bienestar de la población prescrito por el artículo 36.2. a.1ª de la LOUA, lo cual justifica el parecer favorable de este Órgano.

CONCLUSIÓN

Se dictamina favorablemente el expediente tramitado por el Ayuntamiento de Cartaya (Huelva), sobre modificación de elementos nº 10 del PGOU relativa a la ?ordenación pormenorizada del núcleo urbano de El Rompido (reordenación de las parcelas de uso dotacional del área Colegio Virgen del Carmen).