Dictamen de Consejo Consultivo de Andalucía 0451/2023 de 24 de mayo de 2023

Cuestión

Responsabilidad patrimonial de la Administración derivada de caída peatonal.

Inexistencia de nexo causal.

Resumen

Organo Solicitante: Ayuntamiento de Marbella (Málaga)

Ponentes:

García Navarro, Luis Manuel

Martín Moreno, José Luis. Letrado

Número Marginal: II.433

Contestacion

DICTAMEN Núm.: 451/2023, de 24 de mayo

Ponencia:García Navarro, Luis Manuel

Martín Moreno, José Luis. Letrado

Órgano solicitante: Ayuntamiento de Marbella (Málaga)

Cuestión sometida a dictamen y principales temas tratados: Responsabilidad patrimonial de la Administración derivada de caída peatonal.

Inexistencia de nexo causal.

TEXTO DEL DICTAMEN

FUNDAMENTOS JURÍDICOS

I

Se solicita dictamen de este Consejo Consultivo sobre el procedimiento de responsabilidad

patrimonial tramitado por el Ayuntamiento de Marbella (Málaga) a instancia de doña

(...).

Teniendo en cuenta que la indemnización solicitada asciende a un total de 15.928,99

euros, el dictamen resulta preceptivo, de conformidad con lo establecido en el artículo

17.14 de la Ley 4/2005, de 8 de abril, del Consejo Consultivo de Andalucía; norma

concordante con lo que dispone el artículo 81.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre,

del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.

A este respecto, aunque el artículo 81.2 de la referida Ley 39/2015 viene a exigir

que el dictamen se pronuncie sobre la existencia o no de relación de causalidad entre

el funcionamiento del servicio público y la lesión producida y, en su caso, sobre

la valoración del daño causado y la cuantía y modo de la indemnización, es evidente

que para la valoración de tales elementos es necesario examinar los restantes presupuestos

de la responsabilidad patrimonial.

II

La responsabilidad patrimonial de la Administración, garantizada como principio general

en el artículo 9.3 de nuestra Constitución, se configura básicamente en el artículo

106.2 del mismo texto constitucional como el derecho de los particulares, en los términos

establecidos por la ley, ?a ser indemnizados por toda lesión que sufran en cualquiera

de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión

sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos?.

Dada la fecha en que sucedieron los hechos, el régimen aplicable es el previsto en

el capítulo IV del título preliminar de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen

Jurídico del Sector Público y en los artículos 65, 67, 81, 91, 92, 96.4 y 114.1.e)

de la Ley 39/2015, antes citada; normativa estatal que resulta de aplicación a las

Entidades que integran la Administración Local, tal y como precisan los artículos

54 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local y 2.1.c)

de las Leyes 39 y 40/2015, de acuerdo con lo previsto en el artículo 149.1.18ª de

la Constitución.

El legislador ha optado, dentro de las posibilidades de configuración legal que ofrece

el citado artículo 106.2 de la Constitución, por hacer responder a la Administración

de los daños ocasionados por el funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos,

sin que la fórmula, en la opinión generalizada de la doctrina y de la jurisprudencia,

deba conducir a una mera responsabilidad por resultado, ni a que la Administración,

por la vía del instituto de la responsabilidad patrimonial extracontractual, resulte

aseguradora de todos los daños producidos en el ámbito público. Tal razonamiento debe

completarse con el deber genérico que vincula a todos los ciudadanos de prestar la

colaboración debida para el buen funcionamiento de los servicios, coadyuvando así

a la evitación o atenuación de los eventuales daños derivados de su funcionamiento.

Las consideraciones precedentes permiten afirmar que la responsabilidad patrimonial

de la Administración exige la concurrencia de los siguientes presupuestos:

1º) La existencia de un daño efectivo, evaluable económicamente e individualizado

en relación a una persona o grupo de personas.

2º) El daño ha de ser antijurídico, en el sentido de que la persona que lo sufre no

tenga el deber jurídico de soportarlo, de acuerdo con la Ley (art. 32.1, párrafo primero,

de la Ley 40/2015).

3º) La imputabilidad de la Administración frente a la actividad causante del daño,

es decir, la integración del agente en el marco de la organización administrativa

a la que pertenece o la titularidad pública del bien, del servicio o de la actividad

en cuyo ámbito aquél se produce.

4º) La relación de causa a efecto entre la actividad administrativa y el resultado

del daño, que no se apreciaría si éste ha venido determinado por otros hechos o circunstancias

como es el caso de la injerencia de un tercero o el comportamiento de la propia víctima,

que también serían susceptibles de modular el alcance de la responsabilidad de la

Administración.

5º) Ausencia de fuerza mayor.

III

Entrando en el examen de la reclamación, ante todo hay que hacer notar que se formula

por persona legitimada, al tratarse de quien ha sufrido los daños por los que se solicita

una indemnización [arts. 4.1.a) de la Ley 39/2015 y 32.1 de la Ley 40/2015].

Asimismo, concurre el requisito de imputabilidad del daño a la Administración reclamada,

entendido en el limitado sentido que se le atribuye en el anterior fundamento jurídico,

y la consiguiente legitimación pasiva del Ayuntamiento consultante. Este requisito,

envés del anteriormente analizado, no prejuzga la existencia de la relación de causalidad,

ni la de los restantes requisitos de la responsabilidad patrimonial, ya que su apreciación

únicamente implica que los actos u omisiones supuestamente dañosos se enmarcan en

el funcionamiento de un servicio público cuya titularidad corresponde a la Administración

reclamada. A este respecto, conviene recordar que el artículo 92.2, párrafos e) y

f), del Estatuto de Autonomía para Andalucía, señala como competencias propias de

los Ayuntamientos ?la conservación de vías públicas urbanas y rurales? y ?la ordenación

de la movilidad y accesibilidad de personas y vehículos en las vías urbanas?, y la

Ley 7/1985 configura como competencias propias de los municipios las relativas a infraestructuras

viarias y tráfico [art. 25.2, párrafos d) y g), en relación con el art. 26.1.a) de

la citada Ley]. Asimismo, el artículo 9.10 de la Ley 5/2010, de 11 de junio, de Autonomía

Local de Andalucía, establece como competencia propia de los municipios la ?ordenación,

gestión, disciplina y promoción en vías urbanas de su titularidad de la movilidad

y accesibilidad de personas, vehículos, sean o no a motor, y animales, y del transporte

de personas y mercancías, para lo que podrán fijar los medios materiales y humanos

que se consideren necesarios?.

Por otra parte, cabe afirmar que el derecho a reclamar se ha ejercitado dentro del

plazo de un año previsto en el artículo 67.1 de la Ley 39/2015, dado que la reclamación

se presentó el 26 de febrero de 2022 y el accidente del que trae causa la misma se

produjo el 4 de mayo de 2021; conclusión tanto más evidente si se tiene en cuenta

que el cómputo del plazo se inicia en estos supuestos cuando se produce la estabilización

de las secuelas.

En distinto plano, por lo que respecta al procedimiento, cabe indicar que se han cumplimentado

los trámites preceptivos y se ha incorporado al expediente la documentación precisa

para dar respuesta a la reclamación. Sin perjuicio de lo anterior, hay que señalar

que se ha rebasado el plazo de seis meses para resolver y notificar la resolución

(art. 91.3 de la Ley 39/2015); demora que menoscaba el principio de eficacia que ha

de presidir la actuación administrativa (art. 103.1 de la Constitución) y el derecho

de los ciudadanos a que sus reclamaciones sean resueltas en plazo. En cualquier caso,

la Administración está obligada a resolver (art. 21.1 de la Ley 39/2015), sin vinculación

alguna al sentido del silencio por ser en este caso negativo [art. 24.3.b) de dicha

Ley].

Por otro lado, aunque se ha comunicado a la parte reclamante el plazo para dictar

la resolución y para su notificación, así como los efectos del silencio administrativo,

reiteramos que dicha comunicación debe realizarse en el plazo de diez días (hábiles)

siguientes a la recepción de la solicitud, como exige el artículo 21.4, párrafo segundo,

de la Ley 39/2015.

IV

Prima facie, el daño alegado resulta efectivo, individualizado y económicamente evaluable (art.

32.2 de la Ley 40/2015), con independencia de las discrepancias que pudieran suscitarse

sobre su verdadero alcance. En caso de que se considere probada la tesis de la reclamante

(que considera que el accidente se produjo por el anormal funcionamiento del servicio

público de conservación y mantenimiento de las vías públicas en condiciones de seguridad)

dicho daño sería resarcible, al no existir título jurídico que obligue a soportarlo

(art. 32.1 de la Ley 40/2015).

Así pues, la respuesta a la reclamación depende de la conclusión que se obtenga sobre

la prueba de la relación causal entre el funcionamiento del servicio público y el

daño alegado, verdadero ?requisito sine qua non? de la responsabilidad patrimonial extracontractual, cuya prueba corresponde a los

reclamantes por línea de principio (arts. 67.2 y 77.1 de la Ley 39/2015, en relación

con el art. 217.2 de la Ley de Enjuiciamiento Civil), mientras que incumbe a la Administración

la de los hechos obstativos a su existencia (art. 217.3 de la Ley de Enjuiciamiento

Civil), sin perjuicio de la modulación que ejercen los principios de facilidad y disponibilidad

probatoria sobre dichas reglas del onus probandi.

En el supuesto objeto de consulta, la interesada alega que el 4 de mayo de 2021 se

encontraba caminando por la Avenida (...) de Marbella cuando, al llegar a la altura

del número 34 (Edificio (...)), tropezó con una irregularidad de la calzada que provocó

su caída, fracturándose la cabeza del radio izquierdo. Expone la reclamante que fue

asistida por Policías Locales del Ayuntamiento de Marbella en el lugar de los hechos,

hasta que llegaron los servicios de emergencia sanitaria, que la trasladaron en ambulancia

al Hospital Costa del Sol. Según la reclamante, el accidente fue debido a la anomalía

que presentaba el acerado, ?totalmente imperceptible para los viandantes que transitan

por la calle?, sin que existiera ningún tipo de señalización. Por ello considera que

el accidente se produce por ausencia de mantenimiento del acerado, cuya vigilancia

y conservación corresponde al Ayuntamiento de Marbella.

Sin embargo, el Ayuntamiento consultante considera que el accidente pudo ser evitado

por la reclamante, caminando con la debida diligencia, según la doctrina de este Consejo

Consultivo que se invoca en la propuesta de resolución. En este sentido, hemos subrayado

que la Administración Pública no puede actuar como aseguradora universal de todos

los riesgos ?ratione loci? (o ?ratione materiae?), dando cabida a sucesos lesivos que podrían haberse evitado por los lesionados

obrando con la debida diligencia. Así lo afirmamos en nuestro dictamen 810/2013, en

el que se resume nuestra doctrina al advertir, de acuerdo con la jurisprudencia en

la materia, que, si se aceptara un planteamiento maximalista, la responsabilidad objetiva

de la Administración se transformaría en un sistema providencialista no contemplado

en nuestro ordenamiento jurídico (STS de 5 junio de 1998). Profundizando en lo anterior,

en nuestro dictamen 747/2020 destacamos la importancia de examinar el nexo causal

alegado por los reclamantes a la luz de las variadas circunstancias concurrentes en

la producción del suceso lesivo.

En este caso, el Ayuntamiento consultante no pone en duda que la caída se produjo

en la fecha y en el lugar que se indican en la reclamación, ya que la interesada fue

asistida por agentes de la Policía Local de Marbella y trasladada en ambulancia al

Hospital Costa del Sol. El informe del Inspector de la Unidad de Obras y Proyectos

de la Delegación de Infraestructuras precisa que el acerado en cuestión mide unos

quince metros de ancho y se encuentra en perfecto estado. El mismo informe señala

que en los alrededores hay una arqueta de saneamiento un poco más baja que la solería,

creando un pequeño escalón. Según dicho informe, dicha deficiencia fue reparada por

Telefónica, empresa a la que pertenece la arqueta, ?la semana del 24 de mayo de 2021?.

Se adjunta al informe una comunicación de la Policía Local en la que indica que el

4 de mayo de 2021, cuando los agentes realizaban labores propias de su cargo en la

Avenida (...), a la altura del nº 34, ?fueron testigos de cómo una ciudadana tropezaba

cuando transitaba por la acera a la altura de una arqueta de Telefónica?. Asimismo

se indica que los intervinientes realizan inspección en el lugar del accidente y comprueban

que el acerado que rodea la arqueta se encuentra deteriorado, desconociendo a qué

es debido dicho deterioro, motivo por el cual se solicita a la Delegación de Infraestructuras

que proceda a su inspección.

Aunque la responsabilidad del mantenimiento de la arqueta corresponde a Telefónica,

recordamos la doctrina de este Consejo Consultivo (recientemente expuesta en el dictamen

87/2023, solicitado por el Ayuntamiento de Marbella) en la que se subraya (dictamen

243/2016, con cita de lo expuesto en los dictámenes 236/2005 y 605/2014 de este Consejo

Consultivo), que el Ayuntamiento debe velar por la seguridad de los viandantes en

las vías públicas y evitar situaciones de riesgo que puedan derivar de infraestructuras,

equipamientos e instalaciones existentes en los espacios públicos. En este plano,

el dictamen 236/2005 de este Consejo Consultivo señala que «el dato de la titularidad

de la arqueta no permite a la Administración Municipal desentenderse de las obligaciones

relativas al mantenimiento y conservación de la vía pública, exigiendo a la Compañía

(?) la inmediata reparación de aquélla». Desde esta perspectiva, como se dijo en aquél

dictamen, la posible declaración de responsabilidad patrimonial por parte del Ayuntamiento

reclamado «vendrá dada por la relación causal que el suceso dañoso presente con el

funcionamiento del servicio público, sin perjuicio de la acción de repetición que

el propio Ayuntamiento pueda ejercitar en esos casos contra la compañía que no advierte

a tiempo o desatiende la reparación de una arqueta de su propiedad ubicada en la vía

pública, creando un riesgo cierto para los viandantes».

Sin perjuicio de lo anterior, tenemos que destacar que el accidente ocurre de día

y el desperfecto resultaba visible, a pesar de lo que afirma la reclamante. Las fotografías

de la arqueta y de su ubicación en un amplio acerado avalan la conclusión a la que

llega la propuesta de resolución, en la que también se indica que el accidente pudo

producirse por el estado físico de la reclamante. En este sentido se señala que en

la anamnesis que consta en el informe de su asistencia en Urgencias, la reclamante

?refiere mareos e inestabilidad de la marcha desde hace unos días coincidiendo con

el ingreso de un familiar (?). Ha tenido episodios previos similares. Al caerse niega

TCE claro, no sabe precisar si ha perdido el conocimiento?

En suma, el conjunto de circunstancias antes referidas justifican la desestimación

de la reclamación, considerando que la responsabilidad patrimonial de la Administración

exige que el daño presente una vinculación causal directa e inmediata con el funcionamiento

del servicio público, sin que dicha responsabilidad pueda apreciarse cuando dicho

daño pueda ser debido a otros factores (SSTS de 21 de marzo, 23 de mayo, 10 de octubre

y 25 de noviembre de 1995; 25 de noviembre y 2 de diciembre de 1996; 16 de noviembre

de 1998; 20 de febrero, 13 de marzo y 29 de marzo de 1999 y 19 de junio de 2007, entre

otras).

CONCLUSIÓN

Se dictamina favorablemente la propuesta de resolución desestimatoria de la reclamación

de responsabilidad patrimonial formulada frente al Ayuntamiento de Marbella (Málaga)

a instancia de doña (...).