Dictamen de Consejo Consultivo de Andalucía 0448/2023 de 24 de mayo de 2023

Cuestión

Responsabilidad patrimonial de la Administración derivada de caída peatonal.

Inexistencia de nexo causal.

Resumen

Organo Solicitante: Ayuntamiento de Baeza (Jaén)

Ponentes:

Dorado Picón, Antonio

Guisado Barrilao, José Mario. Letrado

Número Marginal: II.430

Contestacion

DICTAMEN Núm.: 448/2023, de 24 de mayo

Ponencia:Dorado Picón, Antonio

Guisado Barrilao, José Mario. Letrado

Órgano solicitante: Ayuntamiento de Baeza (Jaén)

Cuestión sometida a dictamen y principales temas tratados: Responsabilidad patrimonial de la Administración derivada de caída peatonal.

Inexistencia de nexo causal.

TEXTO DEL DICTAMEN

FUNDAMENTOS JURÍDICOS

I

Se solicita dictamen de este Consejo Consultivo sobre el procedimiento de responsabilidad

patrimonial de la Administración, tramitado por el Ayuntamiento de Baeza (Jaén), a

instancia de doña (...).

Teniendo en cuenta que la indemnización solicitada asciende a un total de 30.981,84

euros, el dictamen resulta preceptivo, de conformidad con lo establecido en el artículo

17.14 de la Ley 4/2005, de 8 de abril, del Consejo Consultivo de Andalucía; norma

concordante con lo que dispone el artículo 81.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre,

del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.

A este respecto, aunque el artículo 81.2 de la referida Ley 39/2015 viene a exigir

que el dictamen se pronuncie sobre la existencia o no de relación de causalidad entre

el funcionamiento del servicio público y la lesión producida y, en su caso, sobre

la valoración del daño causado y la cuantía y modo de la indemnización, es evidente

que para la valoración de tales elementos es necesario examinar los restantes presupuestos

de la responsabilidad patrimonial.

II

La responsabilidad patrimonial de la Administración, garantizada como principio general

en el artículo 9.3 de nuestra Constitución, se configura básicamente en el artículo

106.2 del mismo texto constitucional como el derecho de los particulares, en los términos

establecidos por la ley, ?a ser indemnizados por toda lesión que sufran en cualquiera

de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión

sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos?.

Dada la fecha en que sucedieron los hechos y el momento de inicio del procedimiento,

el régimen aplicable es el previsto en el capítulo IV del título preliminar de la

Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público y en los artículos

65, 67, 81, 91, 92, 96.4 y 114.1.e) de la Ley 39/2015, antes citada; normativa estatal

que resulta de aplicación a las Entidades que integran la Administración Local, tal

y como precisan los artículos 54 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las

Bases del Régimen Local y 2.1.c) de las Leyes 39 y 40/2015, de acuerdo con lo previsto

en el artículo 149.1.18ª de la Constitución.

El legislador ha optado, dentro de las posibilidades de configuración legal que ofrece

el citado artículo 106.2 de la Constitución, por hacer responder a la Administración

de los daños ocasionados por el funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos,

sin que la fórmula, en la opinión generalizada de la doctrina y de la jurisprudencia,

deba conducir a una mera responsabilidad por resultado, ni a que la Administración,

por la vía del instituto de la responsabilidad patrimonial extracontractual, resulte

aseguradora de todos los daños producidos en el ámbito público. Tal razonamiento debe

completarse con el deber genérico que vincula a todos los ciudadanos de prestar la

colaboración debida para el buen funcionamiento de los servicios, coadyuvando así

a la evitación o atenuación de los eventuales daños derivados de su funcionamiento.

Las consideraciones precedentes permiten afirmar que la responsabilidad patrimonial

de la Administración exige la concurrencia de los siguientes presupuestos:

1º) La existencia de un daño efectivo, evaluable económicamente e individualizado

en relación a una persona o grupo de personas.

2º) El daño ha de ser antijurídico, en el sentido de que la persona que lo sufre no

tenga el deber jurídico de soportarlo, de acuerdo con la Ley (art. 32.1, párrafo primero,

de la Ley 40/2015).

3º) La imputabilidad de la Administración frente a la actividad causante del daño,

es decir, la integración del agente en el marco de la organización administrativa

a la que pertenece o la titularidad pública del bien, del servicio o de la actividad

en cuyo ámbito aquél se produce.

4º) La relación de causa a efecto entre la actividad administrativa y el resultado

del daño, que no se apreciaría si éste ha venido determinado por otros hechos o circunstancias

como es el caso de la injerencia de un tercero o el comportamiento de la propia víctima,

que también serían susceptibles de modular el alcance de la responsabilidad de la

Administración.

5º) Ausencia de fuerza mayor.

III

La reclamación se interpone por persona legitimada, al tratarse de quien ha sufrido

los daños por los que se solicita una indemnización [arts. 4.1.a) de la Ley 39/2015

y 32.1 de la Ley 40/2015].

Por otro lado, la acción se ha ejercitado dentro del plazo de un año previsto en el

artículo 67.1 de la Ley 39/2015 pues, con independencia de la fecha de estabilización

de las secuelas, la caída tuvo lugar el 27 de agosto de 2020 y la comparecencia de

la accidentada ante la Policía Local relatando los hechos y solicitando que se le

indemnice por los daños sufridos y gastos ocasionados, que determina el inicio del

procedimiento, se produce el 6 de noviembre de 2020.

En cuanto al procedimiento tramitado, procede indicar que aunque en la providencia

de la Alcaldía de 15 de enero de 2021 se indica que el procedimiento se inicia de

oficio, hay que entender que este se inicia a instancia de parte, pues consta en el

expediente comparecencia de la interesada ante la Policía Local el 6 de noviembre

de 2020 manifestando cómo sucedió el accidente, ?a fin de que se le indemnice por

los daños y gastos ocasionados?.

Por otra parte, se ha superado el plazo para resolver y notificar la resolución, que

es de seis meses (arts. 91.3 de la Ley 39/2015). A este respecto, se recuerda que

el Estatuto de Autonomía para Andalucía garantiza en su artículo 31 el derecho a una

buena administración, incluyendo la resolución de los asuntos en un plazo razonable.

No obstante, la Administración está obligada a resolver (art. 21 de la Ley 39/2015),

sin vinculación alguna al sentido del silencio [art. 24.3.b) de dicha Ley].

Además, aunque se ha comunicado a la parte reclamante el plazo para resolver y los

efectos del silencio, tal comunicación no se ha realizado en el plazo de diez días

(hábiles), como exige el artículo 21.4, párrafo segundo, de la Ley 39/2015; irregularidad

que en el presente caso no tiene efectos invalidantes (arts. 47.1 y 48 de la Ley citada).

IV

Una vez expuesto lo anterior, ha de afirmarse que el daño alegado es efectivo, individualizado,

económicamente evaluable, antijurídico e imputable a la Administración contra la que

se reclama al atribuirse a la existencia de obras en la vía pública sin señalización.

Al respecto conviene recordar que el artículo 92.2, párrafos e) y f), del Estatuto

de Autonomía para Andalucía, señala como competencias propias de los Ayuntamientos

?la conservación de vías públicas urbanas y rurales? y ?la ordenación de la movilidad

y accesibilidad de personas y vehículos en las vías urbanas?, y la Ley 7/1985 configura

como competencias propias de los municipios las relativas a infraestructuras viarias

y tráfico [art. 25.2, párrafos d) y g), en relación con el art. 26.1.a) de la citada

Ley]; y asimismo, el artículo 9.10 de la Ley 5/2010, de 11 de junio, de Autonomía

Local de Andalucía, establece como competencia propia de los municipios la ?ordenación,

gestión, disciplina y promoción en vías urbanas de su titularidad de la movilidad

y accesibilidad de personas, vehículos, sean o no a motor, y animales, y del transporte

de personas y mercancías, para lo que podrán fijar los medios materiales y humanos

que se consideren necesarios?.

Por último, en cuanto al nexo causal entre el ?funcionamiento del servicio? y el daño

alegado, ha de acreditarse por la parte reclamante (arts. 217.2 de la Ley de Enjuiciamiento

Civil y 67.2 de la Ley 39/2015), siendo carga de la Administración la prueba de los

hechos obstativos a su existencia (art. 217.3 de la Ley de Enjuiciamiento Civil).

La reclamante alega que la caída se produjo por la existencia de una serie de irregularidades

en el terreno (agujeros) en donde metió su pie izquierdo, en una zona que se encontraba

en obras (remodelación de la Plaza (...)), a pesar de lo cual estaba sin señalizar

y sin protección. Considera que el Ayuntamiento no ha cumplido con la diligencia debida

en la adopción de todas las medidas de seguridad necesarias para evitar el riesgo

a los viandantes en dicha zona, acomodando las obras de acceso y señalizando el peligro.

La realidad de los hechos, lugar del accidente, forma en que se produce y lesiones

sufridas por la reclamante ha sido probada mediante inspección ocular de la Policía

Local y la declaración de varios testigos presenciales. Ahora bien, ni el atestado

policial ni los testimonios recogidos indican la falta de señalización y ausencia

de medidas de protección que alega la reclamante como motivo de la caída. Así, los

policías actuantes, que llegan al lugar del accidente cuando este ya ha ocurrido,

recogen que ?la zona se encontraba debidamente perimetrada y delimitada por vallas

para que los viandantes no pudieran entrar en la zona de obra?; por su parte, los

testigos que comparecen manifiestan que en la zona había itinerarios peatonales señalizados

y pasarelas para acceder a los establecimientos y casas particulares y que las obras

estuvieron señalizadas durante todo el tiempo que se estuvo trabajando en las mismas,

aunque ?por circunstancias de trabajo se modificaban las pasarelas e itinerarios y

luego se volvían a instalar?.

En el informe del Arquitecto Técnico Municipal emitido el 1 de febrero de 2021 se

afirma que durante el transcurso de las obras la plaza estuvo señalizada convenientemente

y con las medidas de protección adecuadas, con acceso a los comercios existentes,

según el Plan de Seguridad aprobado, cuya coordinación corresponde al Técnico de Prevención

de Riesgos Laborales municipal, que también emite informe en el que señala de manera

taxativa que la caída sufrida por la reclamante no fue debida a la falta de seguridad

en la obra de reacondicionamiento de la Plaza de (...), pues la misma contaba con

el control y seguimiento de las medidas de seguridad durante su ejecución.

Por otro lado, es conforme con el sentido común, que cuando se ejecuta una obra de

tales características resulta imposible que la zona colindante a la obra no se vea

afectada por la misma y que en la zona donde estas se ejecutan no existan zanjas,

socavones u otros elementos susceptibles de causar accidentes. Por ello, a la normal

vigilancia y cuidado que debe exigirse a los peatones cuando caminan por la vía pública,

debe sumarse en estos casos una especial precaución. Además, la accidentada era conocedora

de que dicha zona estaba en obras por ser vecina de la misma, como manifiesta alguno

de los testigos, además de haberse producido el accidente a plena luz del día.

En el ámbito de la responsabilidad patrimonial por caídas en vía pública, es doctrina

de este Consejo Consultivo que ?según la conciencia social (reflejo del más puro sentido

común), no puede resultar exigible que el pavimento carezca de fisuras menores o esté

en perfecto estado en todo el término municipal, como tampoco puede ignorarse que

el ciudadano debe observar un deber mínimo de cuidado, es decir, una diligencia que

le permita desenvolverse con normalidad en una vía pública, evitando los riesgos socialmente

tolerables y acomodando su conducta a la situación de tales espacios?. Los ciudadanos

han de emplear una cierta diligencia cuando se desenvuelvan por espacios públicos

(por cualquier espacio en realidad), de modo que puedan sortear tanto las deficiencias

o irregularidades menores que puedan existir como la disposición propia de los elementos

públicos en la organización espacial que de ellos se haya realizado.

En el caso que nos ocupa, como se ha expuesto, se trata de una zona en obras perfectamente

acotada y visible en la que los peatones deben ser especialmente cuidadosos, si cabe,

por la existencia de un mayor potencial riesgo atendiendo a las más que evidentes

circunstancias de la vía pública, diligencia que claramente no tuvo la reclamante,

En modo alguno puede concluirse, de las pruebas practicadas, sino todo lo contrario,

que el Ayuntamiento no cumpliera con las medidas de seguridad inherentes a la ejecución

de una obra ni que existiera deficiencia alguna en el mantenimiento de la vía pública.

En definitiva este Consejo Consultivo no puede estimar acreditada la relación de causalidad

entre el ?funcionamiento del servicio? y el daño por el que se reclama, resultando

procedente la desestimación de la reclamación.

CONCLUSIÓN

Se dictamina favorablemente la propuesta de resolución desestimatoria de la reclamación

de responsabilidad patrimonial formulada frente al Ayuntamiento de Baeza (Jaén) a

instancia de doña (...).