Dictamen de Consejo Consultivo de Andalucía 0447/2019 de 12 de junio de 2019

Cuestión

Recurso extraordinario de revisión contra resolución.

Error de hecho.

Improcedencia.

Resumen

Organo Solicitante:

Consejería de Educación y Deporte

Ponentes:

Álvarez Civantos, Begoña

Rodríguez-Vergara Díaz, Ángel

Martín Moreno, José Luis. Letrado Mayor

Requena López, Tomás. Letrado

Número Marginal:

II.438

Contestacion

Número marginal: II.438

DICTAMEN Núm.: 447/2019, de 12 de junio

Ponencia: Álvarez Civantos, Begoña

Rodríguez-Vergara Díaz, Ángel

Martín Moreno, José Luis. Letrado Mayor

Requena López, Tomás. Letrado

Órgano solicitante: Consejería de Educación y Deporte

Cuestión sometida a dictamen y principales temas tratados: Recurso extraordinario de revisión contra resolución.

Error de hecho.

Improcedencia.

TEXTO DEL DICTAMEN

FUNDAMENTOS JURÍDICOS

I

Se somete a consulta el procedimiento relativo al recurso extraordinario de revisión interpuesto por doña P.S.P., contra la resolución de 31 de agosto de 2018 dictada por la Delegada Territorial de Educación de Sevilla por la que se estima parcialmente la reclamación formulada contra el listado de admitidos para cursar las enseñanzas en primer curso de educación Secundaria Obligatoria, en el C.D.P. San Agustín de Sevilla y en concreto, y entre otros, contra la ad-misión de su hija C.S.S., en el año escolar 2018/2019.

El dictamen solicitado resulta preceptivo, de conformidad con el artículo 17.10.c) de la Ley 4/2005, de 8 de abril, del Consejo Consultivo de Andalucía.

II

El régimen jurídico del recurso extraordinario de revisión aparece regulado en los artículos 125 y 126 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, del que se deduce la exigencia de los siguientes requisitos:

- En cuanto a su ámbito objetivo, el recurso extraordinario de revisión sólo puede ser interpuesto frente a actos firmes en vía administrativa (arts. 113 y 125.1); requisito para cuya apreciación debe tenerse en cuenta, por un lado, el artículo 114 de la Ley 39/2015, donde se relacionan los actos que ponen fin a la vía administrativa, con carácter general, y por otro, los plazos para la presentación de los recursos (arts. 122.1 y 124.1 de la citada Ley 39/2015).

- Además, es preciso que se funde en la concurrencia de alguna de las circunstancias que figuran relacionadas en el artículo 125.1. De no ser así, el órgano competente para re-solver puede acordar motivadamente la inadmisión a trámite (art. 126.1).

- Desde el punto de vista temporal, la Ley exige que se interponga en los plazos señalados en el apartado 2 del artículo 125, esto es, dentro de los cuatro años siguientes a la fecha de la notificación de la resolución impugnada, si se alega como circunstancia para la revisión que al dictar el acto se hubiera incurrido en error de hecho, que resulte de los propios documentos incorporados al expediente, o de tres meses a contar desde el conocimiento de los documentos o desde que la sentencia judicial quedó firme, si la circunstancia alegada para la revisión es alguna de las letras b) a d) del artículo 125.1 de la citada Ley 39/2015.

III

La documentación remitida a este Consejo Consultivo permite comprobar que la tramitación se ajusta a Derecho, teniendo en cuenta que resultan de aplicación los principios genera-les de los recursos administrativos contenidos en los artículos 112 y siguientes de la Ley 39/2015, toda vez que los artículos 125 y 126 de la citada Ley no regulan de manera concreta la tramitación del recurso extraordinario de revisión.

En relación con el plazo de interposición del recurso, en la medida en que se invoca por los interesados la primera de las causas establecidas en el artículo 125.1 de la Ley 39/2015, el recurso deberá interponerse dentro del plazo de cuatro años siguientes a la fecha de la notificación de la resolución impugnada, por lo que cabe afirmar que el recurso se presentó dentro de plazo, ya que la resolución recurrida es de 31 de agosto de 2018 y el 9 de octubre de 2018 se presentó el recurso extraordinario de revisión.

IV

Sin prejuzgar la cuestión de fondo, se deduce del expediente que la recurrente funda su pretensión en una determinada interpretación del Decreto 40/2011, de 22 de febrero, por el que la Comunidad Autónoma de Andalucía viene a regular los criterios y el procedimiento de admisión del alumnado en los centros docentes públicos y privados concertados; interpretación de la que discrepa la Administración educativa. Concretamente, la discrepancia se centra, en primer lugar, en la interpretación que debe darse a su artículo 14, que establece el cómputo de la renta de la unidad familiar; y, en segundo lugar, sobre la aplicación del artículo 50.4, que establece determinadas consecuencias en caso de que los datos que figuran en la solicitud no se ajustan a las circunstancias reales del alumno o alumna.

En efecto, la recurrente se queja de que la Administración, a la hora de calcular el volumen de sus ingresos -uno de los criterios que se contemplan para otorgar una determinada puntuación a la solicitud de admisión en el centro escolar de su hija- aplicó erróneamente el artículo 14 del Decreto, aduciendo para ello que no sólo consideró su renta, sino también la del padre, a pesar de que este no formaba parte de su unidad familiar a efectos tributarios. Por otra parte, se queja igualmente de que se le aplicó erróneamente el artículo 50.4 del Decreto, despojando a su hija de todos los derechos de prioridad que podrían haberle correspondido, al considerar que la recurrente omitió la renta paterna en su solicitud, de modo que no habría reflejado fielmente las circunstancias reales de la alumna, y ello -según afirma la recurrente- a pesar de que los puntos que habría obtenido por el criterio de renta habrían permanecido invariables incluso si se hubiera sumado la renta paterna omitida a la renta materna consignada.

Para determinar hasta qué punto estas pretensiones pueden ser atendidas mediante el cauce de un recurso extraordinario de revisión (extremo sobre el que nos pronunciamos en el siguiente fundamento jurídico) procede analizar la argumentación de la recurrente a la luz del Decreto 40/2011. A este respecto, cabe adelantar que, a juicio de este Consejo Consultivo, la interpretación de la recurrente, que ha sido rechazada por la Administración, puede considerarse una interpretación razonable de los dos preceptos antes mencionados.

En este plano y como obligado punto de partida, hay que tener en cuenta lo previsto en el Estatuto de Autonomía para Andalucía en relación con la educación, ya que en él no sólo se reconocen las competencias de la Comunidad Autónoma que amparan la regulación contenida en el Decreto 40/2011 (y en la propia Ley 17/2007, de 10 de diciembre, de Educación de Andalucía, desarrollada por dicho Decreto), sino que, como señala el preámbulo del referido Decreto, el Estatuto de Autonomía proclama en su artículo 21.3 el derecho de todos ?a acceder en condiciones de igualdad a los centros educativos sostenidos con fondos públicos? y ordena que, a tal fin, ?se establecerán los correspondientes criterios de admisión, al objeto de garantizarla en condiciones de igualdad y no discriminación?.

El establecimiento por el Estatuto de Autonomía de un derecho de todos al acceso a los centros educativos sostenidos con fondos públicos y la doble insistencia en que el acceso deberá ser ?en condiciones de igualdad? y en que los criterios de admisión deben garantizarlo «en condiciones de igualdad y no discriminación», no es una mera reiteración del derecho fundamental a la igualdad que ya establece el artículo 14 de la Constitución, sino que proporciona a todos los poderes públicos andaluces (vinculados por este derecho estatutario como el propio Estatuto establece en su artículo 38) el principal criterio hermenéutico que debe proyectarse sobre las normas autonómicas que regulan el acceso a los centros escolares sostenidos con fondos públicos, y, por lo que ahora interesa, sobre los artículos 14 y 50.4 del Decreto 40/2011, desterrando, ante todo, cualquier interpretación de los mismos que conduzca a un resultado discriminatorio.

Así, en relación con la confusión que se evidencia en el expediente sobre la regulación del concepto de ?unidad familiar? en el Decreto, hay que hacer notar que en él no se incorpora en ningún momento un concepto propio de unidad familiar. Aunque es cierto que tampoco se aprecia una remisión clara y directa a las normas tributarias, las múltiples menciones del Decreto al Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas abonan sin duda la tesis de que la unidad familiar que debe tenerse en cuenta para el cálculo de los ingresos es la que rige para dicho Impuesto.

Así, en relación con la confusión que se evidencia en el expediente sobre la regulación del concepto de ?unidad familiar? en el Decreto, hay que hacer notar que en él no se incorpora en ningún momento un concepto propio de unidad familiar. Aunque es cierto que tampoco se aprecia una remisión clara y directa a las normas tributarias, las múltiples menciones del Decreto al Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas abonan sin duda la tesis de que la unidad familiar que debe tenerse en cuenta para el cálculo de los ingresos es la que rige para dicho Impuesto.

Así, el Decreto se refiere al IRPF para determinar el ejercicio fiscal al que se refieren los ingresos objeto de cómputo (art. 14.1) y establece que la Agencia Estatal de Administración Tributaria suministrará a la Consejería competente en materia de educación la información precisa para la acreditación de la renta anual de la unidad familiar (art. 21). Es más, la Orden a la que se remite el artículo 14.3 del Decreto a estos efectos (para determinar el ?procedimiento de cálculo de la renta anual de la unidad familiar, de acuerdo con la normativa del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas que le sea de aplicación?), remite igualmente a la normativa tributaria, al establecer lo siguiente: ?la renta de la unidad familiar que se considerará será la suma de la base imponible general y la base imponible del ahorro de la declaración o declaraciones del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas? (art. 10 de la Orden de 24 de febrero de 2011, modificado a su vez por Orden de 24 febrero 2017).

Por todo ello, no puede compartirse el informe de la Administración Educativa que afirma que la exclusión del otro progenitor de la unidad familiar ?sólo se puede tomar en consideración a afectos tributarios (?) y no a los fines de la escolarización?. Es cierto, como arguye la Administración, que el Decreto ordena que la renta se obtendrá ?por agregación de las rentas de cada uno de los miembros de la unidad familiar que obtengan ingresos de cualquier naturaleza? (art. 14.2) y que en la solicitud de admisión deben incluirse las declaraciones responsables de ?todas las personas mayores de 16 años de la unidad familiar? (art. 21). Pero la referencia es siempre a una ?unidad familiar? que, como se ha dicho, no queda definida en el Decreto sino por remisión a la unidad familiar a efectos tributarios, de manera que no son suficientes las disposiciones que se acaban de citar para entender que debe incluirse en la unidad familiar a efectos de escolarización a quien no forma parte de la misma a efectos tributarios.

Es cierto también, como la Administración argumenta, que ?se desprende de la solicitud de admisión de la alumna? que los dos, padre y madre, ostentan la guarda y custodia de la hija menor de ambos?. Pero dicha circunstancias no modifica el concepto de unidad familiar a los efectos aquí considerados. En su caso, dicha circunstancias tendrá relevancia para acreditar que el alumno o alumna pertenece a una familia con la condición monoparental?, según la definición que se contiene en el artículo 16.2 del Decreto, pero en todo caso se trata de un criterio de admisión diferente [art. 10.2.f)], sujeto igualmente a otros requisitos de acreditación (art. 24). En definitiva, si, como alega la recurrente, su unidad familiar a efectos tributarios no incluye al padre de su hija, la renta de este no debió incluirse en el cálculo de los ingresos de la unidad familiar. La falta de acreditación de que la madre ejerce en solitario la patria potestad tan sólo podría impedir atribuir a la alumna, como criterio distinto para la baremación, la puntuación que se asigna a los alumnos de familias monoparentales.

Por otra parte, la segunda queja de la recurrente en revisión tiene por objeto la aplicación desproporcionada a la solicitud de admisión de su hija de la penalización que el Decreto establece en el artículo 50.4, en virtud del cual ?en el caso de que los datos que figuren en la solicitud o en la documentación que la persona interesada adjunte para la acreditación de aquellos criterios que pretende que le sean tenidos en cuenta en el procedimiento de admisión no se ajusten a las circunstancias reales del alumno o alumna, éste perderá todos los derechos de prioridad que puedan corresponderle?.

También en este caso puede compartirse, siempre en el plano estrictamente sustantivo, la queja de la recurrente, admitiendo que cabe otra interpretación sobre las consecuencias que derivan del artículo 50.4, distinta de la sostenida por la Administración y más ajustada al principio de proporcionalidad. Para sustentar esta afirmación basta con destacar que, según afirma la recurrente, incluso sumando la renta del padre a los ingresos de la unidad familiar, se podrían haber obtenido los mismos puntos por este criterio; extremo sobre el que hubiera sido deseable una aclaración que no consta en el expediente, aunque presumimos que no se trata de un error de suma.

Una interpretación del artículo 50.4 del Decreto que limitara sus efectos a las omisiones que podrían ser relevantes para variar la puntuación final, resulta perfectamente compatible con la dicción actual de la norma y desde luego más acorde con el enérgico criterio hermenéutico que proporciona el Estatuto de Autonomía. Dicho criterio sitúa en primer plano el interés del menor en el procedimiento de escolarización y la prevención de efectos lesivos sobre el derecho que está en juego; máxime cuando la discordancia entre los datos suministrados y ?las circunstancias reales del alumno? pueden venir dadas por una interpretación razonable de la norma realizada de buena fe.

V

Sentado lo anterior, procede ahora determinar si las pretensiones sobre cuya adecuación sustantiva a las normas de la Comunidad Autónoma nos acabamos de pronunciar, pueden satisfacerse por la vía del recurso extraordinario de revisión. Este Consejo Consultivo viene subrayando la naturaleza excepcional o extraordinaria de este recurso, como su propia denominación indica, que se refleja en la definición de su objeto y causas de impugnación.

Así, tal y como se apunta en el segundo fundamento jurídico de este dictamen, hay que destacar que el recurso extraordinario de revisión ha sido concebido como único recurso frente a los actos firmes en vía administrativa, en contraposición a los recursos ordinarios, como bien se deduce de los artículos 113 y 125.1 de la Ley 39/2015.

Esta firmeza concurre en la Resolución de la Delegada Territorial de Educación en Sevilla de 31 de agosto de 2018, que resolvió la reclamación prevista en el artículo 52.2 del Decreto 40/2011, y que conforme a tal precepto puso fin a la vía administrativa.

La segunda característica que denota la excepcionalidad de esta vía de impugnación viene dada porque la habilitación legal para su interposición se ciñe a una serie de supuestos tasados, que han de ser interpretados de manera estricta, para evitar que el recurso extraordinario de revisión pueda ser utilizado como si de un recurso ordinario se tratase, aduciendo frente a actos firmes los más variados motivos de invalidez que pudieran concurrir, con daño para la seguridad jurídica. Este numerus clausus de los motivos de impugnación luce con especial énfasis en los artículos 113 y 125.1 de la Ley 39/2015.

En el presente supuesto, la recurrente manifiesta que la decisión de la Delegación Territorial incurrió en error de hecho al considerar las circunstancias ya referidas (renta de la unidad familiar), lo que llevó a la inadmisión de la alumna.

El supuesto primero previsto en el artículo 125.1 de la Ley 39/2015, que es el que nos ocupa en el expediente, se exigen dos condiciones: que se trate de un error de hecho (no de Derecho) y que dicho error resulte de los propios documentos incorporados al expediente.

La jurisprudencia exige que este error de hecho verse sobre un hecho, cosa o suceso, es decir, algo que se refiere a una realidad independiente de toda opinión, criterio particular o calificación. Queda excluido de su ámbito ?todo aquello que se refiera a cuestiones jurídicas, apreciación de la trascendencia o alcance de los hechos indubitados, valoración de las pruebas e interpretación de disposiciones legales y calificaciones que puedan establecerse?.

Como ha manifestado el Consejo de Estado, ?la cuestión fáctica interesa siempre que el error, en su caso, padecido por la Administración, afecte a la resolución impugnada? (dictamen 279/1997), por lo que deberá desestimarse si se trata de cuestiones interpretativas ajenas al error de hecho o material que se pretende invocar.

El carácter extraordinario del recurso de revisión demanda una exigente y estricta interpretación de las circunstancias que pueden dar lugar a su estimación. Y, en particular, por lo que respecta al error ?de hecho?, solo se considera tal el que aparece en los datos fácticos del expediente sin que derive de la interpretación, calificación o valoración jurídica de los mismos, pues en otro caso se desvirtuaría la concepción legal del remedio extraordinario y se erosionaría gravemente el sentido propio de la firmeza de los actos administrativos, con la erosión correlativa de la seguridad jurídica.

A efectos de un recurso extraordinario de revisión, el error de hecho debe ser, además, evidente, indiscutible y manifiesto, y resultar de los propios documentos incorporados al expediente (dictamen del Consejo de Estado 399/2012, de 26 de abril).

La resolución que se recurre constituye la respuesta a una reclamación contra la admisión, entre otros, de la hija de la recurrente, que cuestionaba la concurrencia de las circunstancias referidas. Esto ilustra suficientemente que no estamos ante un error de hecho, sino ante una valoración de la documentación presentada distinta de la que se realizó por el centro docente. La resolución conocía la documentación presentada al efecto por la interesada, pero valoró que no acreditaba debidamente la concurrencia de las circunstancias necesarias para recibir la puntuación de admisión que le asignó el centro docente. Por tanto, no se trata de que se indicaran adecuadamente datos fácticos y no se valoraran (dictamen 579/2012), sino de que se ha considerado que tal indicación no ha sido correcta.

En consecuencia, por las razones expuestas y sin perjuicio de que los motivos de impugnación puedan prosperar en la vía contencioso-administrativa iniciada por la interesada, el recurso debe ser desestimado al no concurrir el motivo previsto en la letra a) del artículo 125.1 de la Ley 39/2015.

CONCLUSIÓN

Se dictamina favorablemente la propuesta de resolución relativa al recurso extraordinario de revisión interpuesto por doña P.S.P., sin perjuicio de lo argumentado en los fundamentos jurídicos IV y V.