Dictamen de Consejo Consultivo de Andalucía 0440/2024 de 23 de mayo de 2024

Cuestión

Proyecto de Decreto por el que se crean y regulan las funciones, composición y funcionamiento

del Consejo Andaluz de la Cultura y de la Comisión Asesora del Flamenco.

Creación y regulación del Consejo Andaluz de la Cultura y Comisión Asesora del Flamenco.

Resumen

Organo Solicitante: Consejería de Turismo, Cultura y Deporte

Ponentes:

Mingorance Gosálvez, María del Carmen

Roldán Martín, Ana Isabel. Letrada

Número Marginal: I.16

Contestacion

DICTAMEN Núm.: 440/2024, de 23 de mayo

Ponencia:Mingorance Gosálvez, María del Carmen

Roldán Martín, Ana Isabel. Letrada

Órgano solicitante: Consejería de Turismo, Cultura y Deporte

Cuestión sometida a dictamen y principales temas tratados: Proyecto de Decreto por el que se crean y regulan las funciones, composición y funcionamiento

del Consejo Andaluz de la Cultura y de la Comisión Asesora del Flamenco.

Creación y regulación del Consejo Andaluz de la Cultura y Comisión Asesora del Flamenco.

TEXTO DEL DICTAMEN

FUNDAMENTOS JURÍDICOS

I

Se solicita dictamen de este Consejo Consultivo sobre el "Proyecto de Decreto por

el que se crean y regulan las funciones, composición y funcionamiento del Consejo

Andaluz de la Cultura y de la Comisión Asesora del Flamenco".

El Proyecto de Decreto, conforme a su artículo 1, tiene por objeto la creación del

Consejo Andaluz de la Cultura y la regulación de sus funciones, composición y funcionamiento.

Asimismo, tiene por objeto la creación de la Comisión Asesora del Flamenco y la regulación

de sus funciones, composición y funcionamiento.

La Norma proyectada, como ya se indicara también en el dictamen 305/2022, se dicta

al amparo de las competencias establecidas en el artículo 68.1 del Estatuto de Autonomía

para Andalucía, aprobado por Ley Orgánica 2/2007, de 19 de marzo, según el cual "corresponde

a la Comunidad Autónoma la competencia exclusiva en materia de cultura, que comprende

las actividades artísticas y culturales que se lleven a cabo en Andalucía, así como

el fomento de la cultura, en relación con el cual se incluye el fomento y la difusión

de la creación y la producción teatrales, musicales, de la industria cinematográfica

y audiovisual, literarias, de danza, y de artes combinadas llevadas a cabo en Andalucía;

la promoción y la difusión del patrimonio cultural, artístico y monumental y de los

centros de depósito cultural de Andalucía, y la proyección internacional de la cultura

andaluza.

Corresponde asimismo a la Comunidad Autónoma la competencia exclusiva en materia de

conocimiento, conservación, investigación, formación, promoción y difusión del flamenco

como elemento singular del patrimonio cultural andaluz".

A lo anterior, se añade como título competencial el recogido en el artículo 47.1.1º

del Estatuto de Autonomía de Andalucía, que atribuye en exclusiva a la Comunidad Autónoma

la competencia sobre el procedimiento administrativo derivado de las especialidades

de la organización propia de la Comunidad Autónoma, la estructura y regulación de

los órganos administrativos públicos de Andalucía y de sus organismos autónomos.

En cuanto al Consejo Andaluz de la Cultura, se rige por lo dispuesto en los artículos

15 y siguientes de Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público

y por la Ley 9/2007, de 22 de octubre, de la Administración de la Junta de Andalucía.

Esta última norma, contiene la regulación de los órganos colegiados que se creen en

la Administración de la Junta de Andalucía en cuanto a su concepto, clasificación,

requisitos de creación, modificación, renovación y supresión, así como la necesidad

de respetar en su composición, la representación equilibrada de hombres y mujeres

en los términos de su artículo 18.2. En concreto, en su artículo 20 estipula que son

órganos colegiados de participación administrativa o social aquellos cuya composición

integre, junto a miembros de la Administración de la Junta de Andalucía, representantes

de otras Administraciones Públicas, personas u organizaciones en representación de

intereses, legalmente reconocidos, o personas en calidad de profesionales expertos.

En cuanto a la Comisión Asesora del Flamenco, el artículo 10 de la Ley 4/2023, de

18 de abril, Andaluza del Flamenco prevé su creación mediante Decreto del Consejo

de Gobierno, la cual se adscribirá a la Consejería competente en materia de cultura

y patrimonio histórico, directamente o a través de su integración en otros órganos

colegiados de carácter participativo y consultivo de dicha Consejería. Sus funciones,

organización y régimen de funcionamiento se establecerán reglamentariamente.

De acuerdo con lo expuesto, no puede dudarse de la competencia autonómica para adoptar

el Decreto cuyo proyecto se somete a consulta.

En otro orden de consideraciones, debe afirmarse la legitimación del Consejo de Gobierno

para dictar la Disposición proyectada en ejercicio de su originaria potestad reglamentaria

(arts. 112 y 119.3 del Estatuto de Autonomía).

II

Sentado lo anterior, procede examinar la tramitación seguida para la elaboración del

Proyecto de Decreto, que se atiene a las prescripciones contenidas en el artículo

45 de la Ley 6/2006, de 24 de octubre, del Gobierno de la Comunidad Autónoma de Andalucía

y en otras disposiciones legales y reglamentarias que inciden sobre la tramitación.

La documentación remitida a este Consejo Consultivo permite afirmar, asimismo que

se han observado las normas contenidas en el título VI de la Ley 39/2015, de 1 de

octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (en

el que se regula "la iniciativa legislativa y la potestad para dictar reglamentos

y otras disposiciones"). A este respecto damos por reproducidas las consideraciones

que este Consejo Consultivo viene realizando sobre el alcance de la STC 55/2018, de

24 de mayo de 2018, que resuelve el recurso de inconstitucionalidad 3628-2016, interpuesto

por el Gobierno de la Generalitat de Cataluña en relación con determinados preceptos

de la Ley 39/2015, incluyendo las que se refieren a la virtualidad que ha de concederse

a los principios de buena regulación previstos en el artículo 129 de la Ley 39/2015,

más allá del pronunciamiento que se realiza en la referida sentencia desde el punto

de vista competencial.

Con carácter previo al acuerdo de inicio, de conformidad con el artículo 133 de la

Ley 39/2015 y del Acuerdo de 27 de diciembre de 2016, del Consejo de Gobierno, por

el que se adoptan medidas para habilitar la participación pública en el procedimiento

de elaboración normativa a través del portal de la Junta de Andalucía, mediante Resolución

de 28 de noviembre 2022 de la Secretaría General para la Cultura, el Proyecto de Decreto

fue sometido a consulta pública. Finalizado el plazo sustanciado (desde el 30 de noviembre

al 22 de diciembre de 2022, ambos inclusive), no consta la recepción de aportaciones.

El 15 de mayo de 2023 la Disposición proyectada fue informada por el Servicio de Legislación

y Recursos como trámite previo a la iniciación formal del procedimiento de elaboración,

de acuerdo con lo previsto en el epígrafe C) de la Instrucción 1/2013, de 21 de octubre,

de la Viceconsejería de Educación, Cultura y Deporte, sobre elaboración de disposiciones

de carácter general (apartado I.3).

El expediente se inició por acuerdo del Excmo. Sr. Consejero de Turismo, Cultura y

Deporte de 24 de mayo de 2023, de conformidad con lo exigido en el artículo 45.1.b)

de la Ley 6/2006. A dicho acuerdo se une el primer borrador de la norma y la memoria

justificativa sobre la necesidad y oportunidad de la misma (de 25 de abril de 2023).

Asimismo, y en misma fecha, se ha elaborado la memoria económica, de conformidad con

lo establecido en el Decreto 162/2006, de 12 de septiembre, por el que se regulan

la memoria económica y el informe en las actuaciones con incidencia económico-financiera,

en la que el coste anual estimado se cifra en 22.000 euros.

Se acompaña el informe sobre la valoración de las cargas administrativas para la ciudadanía

y las empresas derivadas del Proyecto de Decreto, de conformidad con el artículo 45.1.b)

de la Ley 6/2006, su valoración se contiene en la memoria relativa al cumplimiento

de los principios de buena regulación, concluyéndose que no supone un incremento de

las cargas administrativas sobre la ciudadanía o las empresas, dado su carácter organizativo.

Consta asimismo que en misma fecha se ha emitido memoria justificativa del cumplimiento

de los principios de buena regulación, de conformidad con lo previsto en el artículo

129.1 de la Ley 39/2015, citada.

Asimismo figura cumplimentado el documento Anexo I sobre criterios (de 25 de abril

de 2023) para determinar la incidencia de un proyecto de norma en relación al informe

preceptivo previsto en el artículo 3.1) de la Ley 6/2007, de 26 de junio, de Promoción

y Defensa de la Competencia de Andalucía, concluyendo que la Norma proyectada no regula

actividad económica, sector económico o mercado alguno, por lo que carece de incidencia

en la competencia efectiva, la unidad de mercado o las actividades económicas.

Se ha emitido el preceptivo informe sobre evaluación de impacto de género de la Disposición

en trámite (de 25 de abril de 2023), cumpliéndose así lo dispuesto en los artículos

6.2 de la Ley 12/2007, de 26 de noviembre, para la promoción de la igualdad de género

en Andalucía, y 45.1.b) de la Ley 6/2006, así como lo previsto en el Decreto 17/2012,

de 7 de febrero, que regula su elaboración. En relación con dicho informe consta informe

de observaciones de la Unidad de Igualdad de Género de la Consejería consultante (de

14 de junio de 2023), de conformidad con lo dispuesto en el artículo 4.3 del referido

Decreto 17/2012, en concordancia con lo establecido en el artículo 4 del Decreto 275/2010,

de 27 de abril, por el que se regulan las Unidades de Igualdad de Género en la Administración

de la Junta de Andalucía.

Además de lo anterior, y en misma fecha, el órgano directivo incorpora al expediente

memoria de análisis sobre el impacto en la familia del Proyecto normativo, de conformidad

con la disposición adicional décima de la Ley 40/2003, de 18 de noviembre, de Protección

a las Familias Numerosas, añadida por el apartado tres de la disposición final quinta

de la Ley 26/2015, de 28 de julio, de modificación del sistema de protección a la

infancia y a la adolescencia, norma estatal dictada en virtud de los títulos competenciales

ex artículo 149.1.1.ª, 7.ª y 17.ª de la Constitución. La citada memoria concluye que

el Proyecto normativo no es, en sí mismo, susceptible de repercutir en las mismas,

al no abordar contenido alguno que les afecte.

Mediante resolución de 5 de junio de 2023, la Secretaría General consultante acordó

la apertura del trámite de audiencia e información pública, así como solicitar su

preceptivo informe a las entidades y organismos relacionados en dicha resolución,

lo que fue publicado en el BOJA nº 110, de 12 de junio de 2023.

La documentación remitida acredita la emisión de informes con la siguiente procedencia:

Gabinete Jurídico de la Junta de Andalucía (SSCC2023/102, de 22 de diciembre de 2023),

emitido de conformidad con lo previsto en los artículos 45.2 de la Ley 6/2006 y 78.2.a)

del Reglamento de Organización y Funciones del Gabinete Jurídico de la Junta de Andalucía

y del Cuerpo de Letrados, aprobado por Decreto 450/2000, de 26 de diciembre; Secretaría

General Técnica de la Consejería consultante (de 13 de septiembre de 2023), en cumplimiento

de lo establecido en el artículo 45.2 de la citada Ley 6/2006; Dirección General de

Presupuestos (informe IEF-00064/2023, de 20 de junio de 2023), de conformidad con

lo previsto en el artículo 2.3 del citado Decreto 162/2006; Secretaría General para

la Administración Pública (de 19 de junio de 2023), en virtud del artículo 33 de la

Ley 9/2007, y del artículo 8 del Decreto 622/2019, de 27 de diciembre, de administración

electrónica, simplificación de procedimientos y racionalización organizativa de la

Junta de Andalucía; Consejo de las Personas Consumidoras y Usuarias de Andalucía (informe

nº 34/2023, de 27 de junio), conforme a lo dispuesto en el Decreto 58/2006 de 14 de

marzo de 2006, que lo regula; Consejo Andaluz de Universidades (según Acta del Informe,

en la sesión de la Comisión Académica celebrada el 23 de junio de 2023), emitido de

acuerdo con el artículo 80.b) del Texto Refundido de la Ley Andaluza de Universidades,

aprobado por Decreto Legislativo 1/2013, de 8 de enero; Consejo Económico y Social

de Andalucía (dictamen 1/2024, aprobado por su Pleno en la sesión de 23 de febrero),

en cumplimiento del artículo 4.1, de la Ley 5/1997, de 26 de noviembre que lo regula.

El 8 de enero de 2024, en cumplimiento de las observaciones formuladas por el Gabinete

Jurídico de la Junta de Andalucía, se incorpora informe de evaluación del enfoque

de derechos de la infancia y la adolescencia, de conformidad con lo dispuesto en el

artículo 22 quinquies de la Ley Orgánica 1/1996, de 15 de enero, de Protección Jurídica

del Menor, introducido por el apartado seis del artículo primero de la Ley Orgánica

8/2015, de 22 de julio, de modificación del sistema de protección a la infancia y

la adolescencia, aprobado por el Estado en virtud del título competencial ex art. 149.1.8ª de la Constitución. En dicho informe, la Secretaría Genera para la

Cultura considera que el proyecto normativo no es susceptible de repercutir sobre

los derechos de la infancia ni de la adolescencia.

El Secretariado del Consejo de Gobierno realizó diversas observaciones al texto en

su informe de 4 de abril de 2024. Estas observaciones son valoradas por el órgano

que tramita el procedimiento.

Consta que el Proyecto de Decreto ha sido examinado por la Comisión General de Viceconsejeros

y Viceconsejeras (sesión de 4 de abril de 2024), de acuerdo con lo dispuesto en el

artículo 36 de la Ley 6/2006, en relación con el artículo 1 del Decreto 155/1988,

de 19 de abril, por el que se establecen normas reguladoras de determinados órganos

colegiados de la Junta de Andalucía.

Consta Diligencia de 19 de septiembre de 2023, firmada por el Sr. Secretario General

para la Cultura, relativa al cumplimiento de las obligaciones de publicidad activa,

en la que se hace constar que, en cumplimiento de lo dispuesto en las letras c) y

d) del apartado 1 del artículo 13 de la Ley 1/2014, de 24 de junio, de Transparencia

Pública de Andalucía, la documentación obrante en el expediente se encuentra publicada

en la Sección de Transparencia del Portal de la Junta de Andalucía.

Finalmente, hay que hacer notar que las observaciones y sugerencias formuladas en

la sustanciación del procedimiento hayan sido examinadas y valoradas de forma precisa

por el órgano que lo tramita, quedando constancia en el expediente del juicio que

merecen e indicando cuáles de ellas se asumen y cuáles no. Con ello, como viene señalando

este Consejo, no sólo se da verdadero sentido a los distintos trámites desarrollados,

evitando que se conviertan en meros formalismos, sino que también se da cumplimiento

a lo previsto en el artículo 45.1.f) de la Ley 6/2006.

III

En relación con el articulado del Proyecto de Decreto, deben efectuarse las siguientes

observaciones:

1.- Observación general. Se aconseja realizar una lectura final de la Norma proyectada

para corregir errores gramaticales y sintácticos, así como para mejorar la redacción

en otros casos. Por ejemplo:

- Título. El Proyecto de Decreto lleva por título "Decreto por el que se crean y regulan

las funciones, composición y funcionamiento (?)". Se considera que mejoraría la redacción

sustituir la palabra "funciones" por "competencias" para evitar confusión y, en cierto

modo, una reiteración. Los términos "funciones" y "competencias" no son indiferentes

jurídicos. Coincide la doctrina en afirmar que "la competencia" es la medida de capacidad

de cada ente y, dentro de él, de cada órgano mientras que el término "atribuciones"

se suele reservar a los órganos y "funciones" a los titulares de los órganos. En este

mismo sentido, se propone la modificación en la redacción de los párrafos 1 y 2 del

artículo 1 al establecer "funciones, composición y funcionamiento", sustituyendo "funciones"

por "competencias".

- En el artículo 2.2 "comunidad autónoma" debe ir en mayúscula.

- En el artículo 6.1.10º se aconseja, para mejorar la redacción, suprimir la palabra

"profesionales", enlazando directamente el primer inciso con el segundo ("Siete personas

técnicas o expertas de reconocido prestigio en los distintos ámbitos culturales que,

por sus conocimientos y experiencia acreditada en los distintos ámbitos de la cultura,

puedan realizar aportaciones (?)".

- En el artículo 14.f) se debe corregir la concordancia en número del verbo, debiendo

indicarse "formen" y no "forme".

2.- Preámbulo. En el párrafo séptimo se hace referencia a la Agencia Andaluza de Instituciones

Culturales. Se indica el objetivo con el cual se crea, utilizando el verbo constituir

en presente ("se constituye"), lo cual puede inducir a la errónea interpretación de

que dicha Agencia se crea con la Norma proyectada, por lo que se considera que debería

hacerse referencia a ello en pasado. Por otro lado, se podría resumir el contenido

de este párrafo pues la verdadera intencionalidad de su referencia se pierde en la

redacción actual. En resumen, lo que se quiere significar y destacar es lo que se

dice en la parte final del párrafo, esto es, "que debe estar estrechamente ligada

(no "ligado") y en coordinación con el Consejo Andaluz de la Cultura".

- En el párrafo noveno puede suprimirse "Por otra parte" y comenzar directamente por

"Este Decreto".

- En el párrafo undécimo se hace un resumen del contenido del capítulo I de la Norma

proyectada. En la medida en que ya en el párrafo sexto se explica qué es el Consejo

Andaluz de la Cultura, bastaría ahora con hacer una referencia más sucinta para evitar

reiteraciones innecesarias.

- Finalmente, se podría mejorar la redacción del párrafo decimoséptimo evitando finalizar

el párrafo con los dos puntos.

3.- Artículo 13.4. Dispone este artículo lo siguiente: "Sin perjuicio de lo dispuesto

en el artículo 19 para la aprobación del Reglamento de Régimen Interior, los acuerdos

serán adoptados por mayoría de votos de las personas asistentes, tanto las presentes

como las representadas, ostentado la presidencia voto de calidad en caso de empate".

La distinción entre personas presentes y representadas es una obviedad pues, las representadas,

aunque ausentes, es como si estuvieran presentes y su voto debe ser considerado igualmente

a efectos de las mayorías. Si bien este inciso se ha introducido a raíz de una observación

incluida en el informe emitido por el Gabinete Jurídico, se considera innecesario

realizar tal precisión y se puede suprimir sin que ello implique problemas en la interpretación

de la norma.

4.- Artículo 14. En este artículo se regula la composición de la Comisión Permanente,

debiendo hacer las siguientes consideraciones:

- Apartado a) "La persona titular de la Viceconsejería competente en materia de cultura,

que la presidirá".

Conforme a lo dispuesto en el artículo 6.1.b) de la Norma proyectada es quien ostenta

la Vicepresidencia del Consejo. Por tal motivo, y para una mayor claridad, bastará

con hacer referencia a esto último en el artículo 14.a).

- Apartado d) "Las personas titulares de las Direcciones Generales y Agencias que

ostenten competencias en materia de cultura".

En el artículo 6.1.c).3º de la Norma proyectada se especifica que estas vocalías serán

cinco, por lo que parece improcedente que no se acote el número de miembros respecto

de aquellos pertenecientes a este grupo que vayan a formar parte de la Comisión Permanente

ya que en ningún caso podrán ser más de cinco porque, lógicamente, deberán ser miembros

del Pleno (nótese que en otros apartados de este mismo artículo se les exige que formen

parte del Pleno).

- Apartado f) "Dos personas en representación de las organizaciones empresariales

más representativas en el ámbito de la Comunidad Autónoma de Andalucía y que formen

parte del Pleno".

Debe respetarse la misma redacción dada a las vocalías de este tipo que se recogen

en el artículo 6.1.c).8º, incluyendo también "y a nivel estatal", ya que el número

de estas vocalías en el Pleno es solo de dos.

- Apartado g) "Dos personas en representación de las organizaciones sindicales más

representativas en el ámbito de la Comunidad Autónoma de Andalucía y que formen parte

del Pleno".

Al igual que en el apartado anterior, debe respetarse la misma redacción dada a las

vocalías de este tipo que se recogen en el artículo 6.1.c).7º, incluyendo también

"y a nivel estatal", ya que el número de estas vocalías en el Pleno es solo de dos.

5.- Artículo 16.3. Este artículo dice que: "En caso de vacante, ausencia, enfermedad

u otra causa legal, la presidencia será sustituida de acuerdo al régimen establecido

en el artículo 93.2 de la Ley 9/2007, de 22 de octubre".

No tiene sentido esta previsión pues, como se decía en una observación anterior, la

Presidencia de la Comisión Permanente la ocupa el Vicepresidente del Consejo y en

la Norma proyectada ya viene previsto el régimen de suplencia de este en el artículo

10.2, artículo al que debe hacerse la remisión en este caso.

6.- Artículo 18.2. Se puede suprimir la referencia al artículo 10 de la Ley 4/2023,

de 18 de abril, pues dicha remisión ya se hace en el párrafo primero de ese mismo

precepto.

7.- Artículo 19.1. Dispone este artículo que: "La propuesta de Reglamento de Régimen

Interior del Consejo será aprobada por el Pleno por mayoría y regulará, en lo no previsto

en el presente decreto, las siguientes materias (?)".

Lo dispuesto en este artículo, en cuanto a la mayoría para la aprobación del Reglamento

de Régimen Interior del Consejo choca con lo dispuesto en el artículo 13.4 ("Sin perjuicio

de lo dispuesto en el artículo 19 para la aprobación del Reglamento de Régimen Interior,

los acuerdos serán adoptados por mayoría de votos de las personas asistentes, tanto

las presentes como las representadas, ostentado la presidencia voto de calidad en

caso de empate") del que parece desprenderse que se quiere establecer una mayoría

cualificada para este caso en concreto pues, de otro modo, no tendría sentido la salvedad

o excepción que se establece. Sin embargo, conforme a la redacción del artículo 19.1

la mayoría exigida es idéntica para la aprobación del Reglamento de Régimen Interior

que la exigida para el resto de los casos pues bastará, una vez se tenga el quórum

previsto, bien en primera o segunda convocatoria, con la "mayoría".

En definitiva, si se quiere establecer (como se hace con la redacción actual) la misma

mayoría, debe modificarse la redacción del artículo 13.4 eliminando la referencia

al artículo 19, así como suprimir la referencia en el artículo 19.1 de la mayoría

exigida para la aprobación del Reglamento de Régimen Interior pues no aportaría nada

diferente. Si, por el contrario, se quiere establecer una mayoría cualificada para

la aprobación de este último, como ahora se deduce del artículo 13.4, deberá modificarse

la redacción actual del artículo 19.1 para consignar debidamente esa mayoría cualificada.

CONCLUSIONES

I.- La Comunidad Autónoma de Andalucía tiene competencia para dictar el Decreto cuyo

proyecto ha sido sometido a este Consejo Consultivo (FJ I).

II.- El procedimiento de elaboración de la norma se ajusta a las disposiciones aplicables

(FJ II).

III.- En cuanto al articulado del Proyecto de Decreto se formulan las siguientes observaciones

en las que se distingue:

A). Por las razones que se indican deben atenderse las siguientes observaciones de

técnica legislativa:

(1) Artículo 14, apartados d), f) y g) (Observación III.4). (2) Artículo 16.3 (Observación

III.5). (3) Artículo 19.1 (Observación III.7).

B). Por las razones expuestas en cada una de ellas, se hacen las siguientes observaciones

de técnica legislativa:

(1) Observación general (Observación III.1). (2) Preámbulo (Observación III.2). (3)

Artículo 13.4 (Observación III.3). (4) Artículo 14, apartado a) (Observación III.4).

(5) Artículo 18.2 (Observación III.6).

Por último, de conformidad con el artículo 3 de la Ley 4/2005, el presente dictamen

no podrá ser remitido ulteriormente para informe a ningún órgano u organismo de la

Comunidad Autónoma de Andalucía, debiendo comunicar a este Consejo Consultivo la correspondiente

publicación en el plazo de 15 días de la disposición general consultada, a tenor de

lo dispuesto en el artículo 10.2 del Reglamento Orgánico del Consejo Consultivo, aprobado

por Decreto 273/2005, de 13 de diciembre.