Dictamen de Consejo Consultivo de Andalucía 0438/2023 de 24 de mayo de 2023

Cuestión

Responsabilidad patrimonial de la Administración derivada de caída peatonal.

Resumen

Organo Solicitante: Ayuntamiento de Jaén

Ponentes:

Roca Fernández-Castanys, María Luisa

Martín Moreno, José Luis. Letrado

Número Marginal: II.420

Contestacion

DICTAMEN Núm.: 438/2023, de 24 de mayo

Ponencia:Roca Fernández-Castanys, María Luisa

Martín Moreno, José Luis. Letrado

Órgano solicitante: Ayuntamiento de Jaén

Cuestión sometida a dictamen y principales temas tratados: Responsabilidad patrimonial de la Administración derivada de caída peatonal.

TEXTO DEL DICTAMEN

FUNDAMENTOS JURÍDICOS

I

Se solicita dictamen de este Consejo Consultivo sobre el procedimiento de responsabilidad

patrimonial tramitado por el Ayuntamiento de Jaén instancia de don (...).

Teniendo en cuenta que la indemnización solicitada asciende a un total de 19.967,10

euros, el dictamen resulta preceptivo, de conformidad con lo establecido en el artículo

17.14 de la Ley 4/2005, de 8 de abril, del Consejo Consultivo de Andalucía; norma

concordante con lo que dispone el artículo 81.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre,

del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.

A este respecto, aunque el artículo 81.2 de la referida Ley 39/2015 viene a exigir

que el dictamen se pronuncie sobre la existencia o no de relación de causalidad entre

el funcionamiento del servicio público y la lesión producida y, en su caso, sobre

la valoración del daño causado y la cuantía y modo de la indemnización, es evidente

que para la valoración de tales elementos es necesario examinar los restantes presupuestos

de la responsabilidad patrimonial.

II

La responsabilidad patrimonial de la Administración, garantizada como principio general

en el artículo 9.3 de nuestra Constitución, se configura básicamente en el artículo

106.2 del mismo texto constitucional como el derecho de los particulares, en los términos

establecidos por la ley, ?a ser indemnizados por toda lesión que sufran en cualquiera

de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión

sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos?.

Dada la fecha en que sucedieron los hechos, el régimen aplicable es el previsto en

el capítulo IV del título preliminar de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen

Jurídico del Sector Público y en los artículos 65, 67, 81, 91, 92, 96.4 y 114.1.e)

de la Ley 39/2015, antes citada; normativa estatal que resulta de aplicación a las

Entidades que integran la Administración Local, tal y como precisan los artículos

54 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local y 2.1.c)

de las Leyes 39 y 40/2015, de acuerdo con lo previsto en el artículo 149.1.18ª de

la Constitución.

El legislador ha optado, dentro de las posibilidades de configuración legal que ofrece

el citado artículo 106.2 de la Constitución, por hacer responder a la Administración

de los daños ocasionados por el funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos,

sin que la fórmula, en la opinión generalizada de la doctrina y de la jurisprudencia,

deba conducir a una mera responsabilidad por resultado, ni a que la Administración,

por la vía del instituto de la responsabilidad patrimonial extracontractual, resulte

aseguradora de todos los daños producidos en el ámbito público. Tal razonamiento debe

completarse con el deber genérico que vincula a todos los ciudadanos de prestar la

colaboración debida para el buen funcionamiento de los servicios, coadyuvando así

a la evitación o atenuación de los eventuales daños derivados de su funcionamiento.

Las consideraciones precedentes permiten afirmar que la responsabilidad patrimonial

de la Administración exige la concurrencia de los siguientes presupuestos:

1º) La existencia de un daño efectivo, evaluable económicamente e individualizado

en relación a una persona o grupo de personas.

2º) El daño ha de ser antijurídico, en el sentido de que la persona que lo sufre no

tenga el deber jurídico de soportarlo, de acuerdo con la Ley (art. 32.1, párrafo primero,

de la Ley 40/2015).

3º) La imputabilidad de la Administración frente a la actividad causante del daño,

es decir, la integración del agente en el marco de la organización administrativa

a la que pertenece o la titularidad pública del bien, del servicio o de la actividad

en cuyo ámbito aquél se produce.

4º) La relación de causa a efecto entre la actividad administrativa y el resultado

del daño, que no se apreciaría si éste ha venido determinado por otros hechos o circunstancias

como es el caso de la injerencia de un tercero o el comportamiento de la propia víctima,

que también serían susceptibles de modular el alcance de la responsabilidad de la

Administración.

5º) Ausencia de fuerza mayor.

III

Sentado lo anterior, comenzamos el examen de la reclamación señalando que se formula

por persona legitimada, al tratarse de quien ha sufrido los daños por los que se solicita

una indemnización [arts. 4.1.a) de la Ley 39/2015 y 32.1 de la Ley 40/2015].

Como envés del requisito anterior resulta exigible la imputabilidad del daño a la

Administración reclamada, entendido en el limitado sentido que se le atribuye en el

anterior fundamento jurídico, esto es, como simple constatación de que los actos u

omisiones presuntamente dañosos tienen su origen en el funcionamiento de un servicio

público, cuya titularidad corresponde a la Administración reclamada.

A este respecto, conviene recordar que el artículo 92.2, párrafos e) y f), del Estatuto

de Autonomía para Andalucía, señala como competencias propias de los Ayuntamientos

?la conservación de vías públicas urbanas y rurales? y ?la ordenación de la movilidad

y accesibilidad de personas y vehículos en las vías urbanas?, y la Ley 7/1985 configura

como competencias propias de los municipios las relativas a infraestructuras viarias

y tráfico [art. 25.2, párrafos d) y g), en relación con el art. 26.1.a) de la citada

Ley]. Asimismo, el artículo 9.10 de la Ley 5/2010, de 11 de junio, de Autonomía Local

de Andalucía, establece como competencia propia de los municipios la ?ordenación,

gestión, disciplina y promoción en vías urbanas de su titularidad de la movilidad

y accesibilidad de personas, vehículos, sean o no a motor, y animales, y del transporte

de personas y mercancías, para lo que podrán fijar los medios materiales y humanos

que se consideren necesarios?. La apreciación del requisito de imputabilidad del daño

a la Administración reclamada no resulta obstaculizada por la contratación con la

empresa concesionaria «UTE (...)/(...), SA o ESE (Empresa de Servicios Energéticos)»

de la prestación del servicio de mantenimiento y conservación de vías públicas, sin

perjuicio de la trascendencia que ello tiene para la aplicación del régimen de responsabilidad

de concesionarios y contratistas, obligados a indemnizar todos los daños y perjuicios

que se causen a terceros como consecuencia de las operaciones que requiera la ejecución

del contrato, según lo previsto en la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos

del Sector Público, por la que se transponen al ordenamiento jurídico español las

Directivas del Parlamento Europeo y del Consejo 2014/23/UE y 2014/24/UE, de 26 de

febrero de 2014. A este respecto, damos por reproducida la doctrina sentada por este

Consejo Consultivo sobre el alcance de la responsabilidad de los contratistas y concesionarios

(dictamen 15/2000).

En distinto plano, cabe afirmar que la reclamación, presentada el 23 de diciembre

de 2021, lo fue dentro del plazo de un año previsto en el artículo 67.1 de la Ley

39/2015. En efecto, el accidente del que se derivan las lesiones temporales y secuelas

alegadas por el interesado ocurrió el 30 de abril de 2021 y, además, hay que tener

en cuenta que el cómputo del plazo de prescripción se inicia en estos casos cuando

se alcance la curación o se determine el alcance de las secuelas.

Por otra parte, el examen de la documentación remitida por el Ayuntamiento de Jaén

permite comprobar que se han cumplimentado los trámites preceptivos y se ha incorporado

al expediente la documentación precisa para dar respuesta a la reclamación. Sin perjuicio

de lo anterior, hay que hacer notar que se ha superado el plazo para resolver y notificar

la resolución, que es de seis meses (art. 91.3 de la Ley 39/2015); demora que opera

en perjuicio del principio de eficacia y del derecho de los ciudadanos a que sus reclamaciones

sean resueltas en plazo. En cualquier caso, la Administración está obligada a resolver

el procedimiento (art. 21.1 de la Ley 39/2015), sin vinculación alguna al sentido

del silencio, por ser en este caso negativo [art. 24.3.b) de dicha Ley].

Por otro lado, aunque se ha comunicado a la parte reclamante el plazo para dictar

la resolución y para su notificación, así como los efectos del silencio administrativo,

recordamos que tal comunicación debe realizarse en el plazo de diez días (hábiles)

siguientes a la recepción de la solicitud, como exige el artículo 21.4, párrafo segundo,

de la Ley 39/2015.

IV

Sentado lo anterior, hay que señalar que el interesado reclama alegando un daño efectivo,

individualizado y económicamente evaluable (art. 32.2 de la Ley 40/2015), con independencia

de las discrepancias que pudieran suscitarse sobre su verdadero alcance y cuantificación.

En caso de que se considere probada la tesis del reclamante (que considera que el

accidente se produjo por el deficiente funcionamiento del servicio público de conservación

y mantenimiento de las vías públicas en condiciones de seguridad) dicho daño sería

resarcible, al no existir título jurídico que obligue a soportarlo (art. 32.1 de la

Ley 40/2015).

Siendo así, la suerte de la reclamación depende de la conclusión a la que se llegue

sobre la prueba del nexo causal entre el ?funcionamiento del servicio? y el daño alegado;

requisito sine qua non para que opere la responsabilidad patrimonial de la Administración cuya prueba corresponde

a los reclamantes por línea de principio (arts. 67.2 y 77.1 de la Ley 39/2015, en

relación con el art. 217.2 de la Ley de Enjuiciamiento Civil), mientras que incumbe

a la Administración la de los hechos obstativos a su existencia (art. 217.3 de la

Ley de Enjuiciamiento Civil). Todo ello, sin perjuicio de la modulación que ejercen

los principios de facilidad y disponibilidad probatoria sobre las referidas reglas

del onus probandi.

En el supuesto objeto de dictamen, el interesado manifiesta que el 30 de abril de

2021, sobre las 14:05 horas, estaba caminando por la acera del (...) de Jaén, a la

altura del número 36, cuando sufrió una caída al pisar una baldosa que se encontraba

en mal estado. Como consecuencia de dicha caída, sufrió graves lesiones y requirió

la asistencia de los servicios sanitarios, que lo trasladaron al Hospital Neurotraumatológico

de Jaén, en el que fue intervenido un día después ("reducción cerrada de fractura

radio y cúbito con fijación interna"). El reclamante subraya que, con motivo del accidente,

la Policía Local de Jaén levantó un atestado, en el que consta lo siguiente: ?Que

personados en el lugar comprueban que hay una baldosa suelta y levantada como consecuencia

del hundimiento de una tapa de registro de alumbrado público que se encuentra en la

zona de acerado junto al acceso de la cochera del inmueble nº 36 del (...). (Que se

adjunta reportaje fotográfico de las circunstancias y lugar). Que a través de Sala

092 se da aviso a Alumbrado Público con número de telefonema 41/21) (...)."

Señala el reclamante que tras el aviso de la Policía Local se procedió a retirar la

baldosa en mal estado, colocando un cono de señalización, siendo su estado en el momento

del accidente el que se puede observar en las fotografías que se acompañan.

La propuesta de resolución objeto de dictamen postula la desestimación de la reclamación

por falta de prueba del nexo causal. En este sentido, considera que ?no ha sido probado

que dicho traumatismo por el que fue asistido el interesado se originara como consecuencia

de pisar una baldosa en mal estado, ya que la única prueba aportada por el interesado

(documentos médicos, fotografías e informe pericial) no constituyen prueba suficiente

para acreditar su realidad?. La propuesta señala, asimismo, que el interesado no propuso

la práctica de prueba testifical alguna y aunque es cierto que se personó una patrulla

de la Policía Local, ?los agentes no fueron testigos directos de los hechos y en el

atestado se limitaron a hacer constar las manifestaciones que les realizó el interesado?.

La propuesta de resolución recuerda que el Consejo Consultivo de Andalucía ha declarado

en numerosas ocasiones que los ciudadanos han de observar una diligencia mínima cuando

se desplacen o desenvuelvan en espacios públicos, de modo que puedan sortear tanto

los obstáculos y anomalías que puedan encontrarse en su deambulación. Asimismo, la

propuesta cita diversas sentencias de Juzgados y Tribunales Superiores de Justicia

en las que se subraya que no es posible reconocer la responsabilidad patrimonial cuando

los accidentes se producen por falta de diligencia de los viandantes.

Efectivamente, este Consejo Consultivo viene señalando que la Administración Pública

no puede actuar como aseguradora universal de todos los riesgos ?ratione loci? (o ?ratione materiae?), dando cabida a sucesos lesivos que podrían haberse evitado por los lesionados

obrando con la debida diligencia. Así lo afirmamos en nuestro dictamen 810/2013, en

el que se resume nuestra doctrina al advertir, de acuerdo con la jurisprudencia en

la materia, que, si se aceptara un planteamiento maximalista, la responsabilidad objetiva

de la Administración se transformaría en un sistema providencialista no contemplado

en nuestro ordenamiento jurídico (STS de 5 junio de 1998). Profundizando en lo anterior,

en nuestro dictamen 747/2020 destacamos la importancia de examinar el nexo causal

alegado por los reclamantes a la luz de las variadas circunstancias concurrentes en

la producción del suceso lesivo.

En el caso analizado, el reclamante señala que pisó una baldosa que se encontraba

suelta; baldosa que se habría levantado en vertical, provocando la caída, como también

se hace constar en el informe médico pericial que aporta el reclamante. Es cierto

que los Policías Locales no fueron testigos directos del accidente, pero acudieron

al lugar del mismo inmediatamente, tras ser requerido por la Sala del 092, ?mediante

información obtenida de Emergencias 112?, y allí pudieron comprobar, como ya hemos

anticipado, la existencia de una baldosa suelta y levantada como consecuencia del

hundimiento de una tapa de registro de alumbrado público, sin que se aluda a ninguna

otra deficiencia del acerado como posible causa del accidente. El interesado manifiesta

en su declaración que fue testigo presencial de los hechos una persona cuyo nombre

es (...) y que, aunque desconoce sus apellidos, le facilitó su teléfono, que se consigna

en su escrito de reclamación. Aunque es cierto que el reclamante no propone formalmente

la práctica de la prueba testifical, ha de prestarse especial atención a la intervención

de la Policía Local (y al reportaje fotográfico que realiza). Del atestado no se desprende

la existencia de ninguna otra deficiencia en el acerado que permita explicar el mecanismo

causal del accidente. Por el contrario, se identifica la baldosa suelta, se procede

a su retirada y se señaliza con un cono. Antes de su retirada, en el momento del accidente,

la baldosa está suelta. Esta deficiencia puede pasar inadvertida, precisamente porque

la baldosa está en su lugar y no se trata de un hueco visible en el acerado. En alguna

ocasión hemos matizado que lo relevante no es si la deficiencia o el desperfecto que

se denuncia sea de escasa entidad, sino el hecho de que sea perceptible para los peatones

que deben caminar atentamente, según las circunstancias de la vía por la que transitan.

A la misma conclusión llegan las sentencias que se citan en la propuesta de resolución,

contrarias a la pretensión indemnizatoria de los demandantes cuando «la parte del

acerado que no tenía baldosas era perfectamente visible», o en el lugar del accidente

se apreciaba «visiblemente» el desperfecto, consistente en la falta de algunas baldosas.

En este caso no puede afirmarse que el desperfecto resultaba plenamente visible, siendo

plausible la hipótesis de que la baldosa se levantó al pisar sobre ella el ahora reclamante.

En suma, consideramos que debe reconocerse la responsabilidad patrimonial por deficiente

funcionamiento del servicio público, si bien el importe de la indemnización debe correr

a cargo de la empresa concesionaria «UTE (...)/(...), SA o ESE (Empresa de Servicios

Energéticos)», de conformidad con lo dispuesto en los artículos 196 y 258 de la Ley

9/2017, como señala la propuesta de resolución, al ser las arquetas de alumbrado público

parte de los elementos a mantener por dicha concesionaria y no haberse ocasionado

el daño como consecuencia directa e inmediata de una orden de la Administración, como

señala la propuesta de resolución.

V

En cuanto a la valoración del daño, cuantía y modo de la indemnización, consideramos

que la cantidad reclamada, 19.967,10 euros, resulta proporcionada a la entidad del

daño, según el informe pericial que presenta el reclamante.

No obstante, al no haberse pronunciado la Administración al respecto, procede que

la cuantía indemnizatoria se fije mediante la apertura de un trámite contradictorio,

con intervención del reclamante y de la empresa concesionaria.

CONCLUSIÓN

Se dictamina desfavorablemente la propuesta de resolución desestimatoria de la reclamación

de responsabilidad patrimonial formulada frente al Ayuntamiento de Jaén a instancia

de don (...).