Dictamen de Consejo Consultivo de Andalucía 0434/2024 de 14 de mayo de 2024

Cuestión

Responsabilidad patrimonial de la Administración derivada de caída peatonal.

Inexistencia de nexo causal.

Mal estado de la calzada.

Resumen

Organo Solicitante: Ayuntamiento de Atarfe (Granada)

Ponentes:

Martín Reyes, Diego

Martín Moreno, José Luis. Letrado

Número Marginal: II.420

Contestacion

DICTAMEN Núm.: 434/2024, de 14 de mayo

Ponencia:Martín Reyes, Diego

Martín Moreno, José Luis. Letrado

Órgano solicitante: Ayuntamiento de Atarfe (Granada)

Cuestión sometida a dictamen y principales temas tratados: Responsabilidad patrimonial de la Administración derivada de caída peatonal.

Inexistencia de nexo causal.

Mal estado de la calzada.

TEXTO DEL DICTAMEN

FUNDAMENTOS JURÍDICOS

I

Se solicita dictamen de este Consejo Consultivo sobre el procedimiento de responsabilidad

patrimonial de la Administración tramitado por el Ayuntamiento de Atarfe (Granada)

a instancia de doña (...).

Teniendo en cuenta que la indemnización solicitada asciende a un total de 15.847,92

euros, el dictamen resulta preceptivo, de conformidad con lo establecido en el artículo

17.14 de la Ley 4/2005, de 8 de abril, del Consejo Consultivo de Andalucía; norma

concordante con lo que dispone el artículo 81.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre,

del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.

A este respecto, aunque el artículo 81.2 de la referida Ley 39/2015 viene a exigir

que el dictamen se pronuncie sobre la existencia o no de relación de causalidad entre

el funcionamiento del servicio público y la lesión producida y, en su caso, sobre

la valoración del daño causado y la cuantía y modo de la indemnización, es evidente

que para la valoración de tales elementos es necesario examinar los restantes presupuestos

de la responsabilidad patrimonial.

II

La responsabilidad patrimonial de la Administración, garantizada como principio general

en el artículo 9.3 de nuestra Constitución, se configura básicamente en el artículo

106.2 del mismo texto constitucional como el derecho de los particulares, en los términos

establecidos por la ley, "a ser indemnizados por toda lesión que sufran en cualquiera

de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión

sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos".

Dada la fecha en que sucedieron los hechos, el régimen aplicable es el previsto en

el capítulo IV del título preliminar de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen

Jurídico del Sector Público y en los artículos 65, 67, 81, 91, 92, 96.4 y 114.1.e)

de la Ley 39/2015, antes citada; normativa estatal que resulta de aplicación a las

Entidades que integran la Administración Local, tal y como precisan los artículos

54 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local y 2.1.c)

de las Leyes 39 y 40/2015, de acuerdo con lo previsto en el artículo 149.1.18ª de

la Constitución.

El legislador ha optado, dentro de las posibilidades de configuración legal que ofrece

el citado artículo 106.2 de la Constitución, por hacer responder a la Administración

de los daños ocasionados por el funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos,

sin que la fórmula, en la opinión generalizada de la doctrina y de la jurisprudencia,

deba conducir a una mera responsabilidad por resultado, ni a que la Administración,

por la vía del instituto de la responsabilidad patrimonial extracontractual, resulte

aseguradora de todos los daños producidos en el ámbito público. Tal razonamiento debe

completarse con el deber genérico que vincula a todos los ciudadanos de prestar la

colaboración debida para el buen funcionamiento de los servicios, coadyuvando así

a la evitación o atenuación de los eventuales daños derivados de su funcionamiento.

Las consideraciones precedentes permiten afirmar que la responsabilidad patrimonial

de la Administración exige la concurrencia de los siguientes presupuestos:

1º) La existencia de un daño efectivo, evaluable económicamente e individualizado

en relación a una persona o grupo de personas.

2º) El daño ha de ser antijurídico, en el sentido de que la persona que lo sufre no

tenga el deber jurídico de soportarlo, de acuerdo con la Ley (art. 32.1, párrafo primero,

de la Ley 40/2015).

3º) La imputabilidad de la Administración frente a la actividad causante del daño,

es decir, la integración del agente en el marco de la organización administrativa

a la que pertenece o la titularidad pública del bien, del servicio o de la actividad

en cuyo ámbito aquél se produce.

4º) La relación de causa a efecto entre la actividad Administrativa y el resultado

del daño, que no se apreciaría si éste ha venido determinado por otros hechos o circunstancias

como es el caso de la injerencia de un tercero o el comportamiento de la propia víctima,

que también serían susceptibles de modular el alcance de la responsabilidad de la

Administración.

5º) Ausencia de fuerza mayor.

III

Sentado lo anterior, procede señalar, en primer lugar, que la reclamación se ha formulado

por persona interesada y activamente legitimada para reclamar, dado que ésta solicita

una indemnización por los daños que atribuye al servicio de conservación de las vías

públicas del municipio de Atarfe [arts. 4.1.a) de la Ley 39/2015 y 32.1 de la Ley

40/2015].

Del mismo modo, puede afirmarse que concurre también el requisito de imputabilidad

del daño a la Administración reclamada, envés del anteriormente analizado; requisito

que debe ser entendido en el limitado sentido que se le atribuye en el anterior fundamento

jurídico, esto es como simple constatación de que los actos u omisiones supuestamente

dañosos se enmarcan en el funcionamiento del servicio público en cuestión, sin prejuzgar

la relación causal ni los restantes requisitos de la responsabilidad patrimonial de

la Administración. En este sentido, la reclamación se dirige frente al Ayuntamiento

de Atarte, legitimado pasivamente, ya que la reclamante considera que el accidente

fue debido a la defectuosa conservación de la vía pública por la que transitaba.

En este punto conviene recordar que el artículo 92.2, párrafos e) y f), del Estatuto

de Autonomía para Andalucía, señala como competencias propias de los Ayuntamientos

"la conservación de vías públicas urbanas y rurales" y "la ordenación de la movilidad

y accesibilidad de personas y vehículos en las vías urbanas". A su vez, la Ley 7/1985

configura como competencia propia de los municipios la relativa a las infraestructuras

viarias [art. 25.2, párrafo d), en relación con el art. 26.1.a) de la citada Ley].

Por su parte, la Ley 5/2010, de 11 de junio, de Autonomía Local de Andalucía, establece

como competencia propia de los municipios la de ordenación, gestión, disciplina y

promoción en vías urbanas de su titularidad de la movilidad y accesibilidad de personas,

vehículos, sean o no a motor, y animales, y del transporte de personas y mercancías,

para lo que podrán fijar los medios materiales y humanos que se consideren necesarios"

(art. 9, apartado 10).

En distinto plano, cabe afirmar que la acción se ha ejercitado dentro del plazo de

un año previsto en el artículo 67.1 de la Ley 39/2015, pues la misma se presentó el

14 de diciembre de 2020 y el accidente tuvo lugar el 22 de febrero del mismo año.

Esta conclusión es tanto más evidente si se tiene en cuenta que en los supuestos de

daños físicos o psíquicos a las personas el plazo de prescripción comienza a computarse

desde la curación o la determinación del alcance de las secuelas. En este sentido,

cabe afirmar que la reclamación se presentó prematuramente, cuando ni siquiera se

habían estabilizado las secuelas, y ello explica que en el escrito inicial se solicite

al Ayuntamiento que se haga cargo de "la asistencia médica y oportuna rehabilitación".

Por otra parte, en lo que respecta a la tramitación seguida por el Ayuntamiento de

Atarfe, recordamos que en el dictamen 657/2022, de 29 de septiembre, acordamos la

devolución del expediente remitido por dicho Ayuntamiento, sin entrar en la cuestión

de fondo, para que completara el procedimiento, de modo que las partes interesadas

pudieran proponer las pruebas pertinentes para la defensa de su derecho. Asimismo,

indicamos que, una vez completada la instrucción, procedía conceder nuevo trámite

de audiencia y elaborar nueva propuesta de resolución, "valorando todos los elementos

de juicio que proporcionen dichas pruebas y las obrantes en el expediente, dando respuesta,

debidamente motivada, a las alegaciones de las partes". En el sentido indicado por

este Consejo Consultivo, consta que el Ayuntamiento ha practicado la prueba testifical,

ha dado audiencia a la parte reclamante y a la Correduría de Seguros (...), y ha elaborado

nueva propuesta de resolución, de manera que puede entenderse debidamente cumplimentada

la tramitación propia de los expedientes de responsabilidad patrimonial de la Administración.

Sin perjuicio de lo anterior, hay que hacer notar que se ha superado el plazo de seis

meses establecido para resolver y notificar la resolución (art. 91.3 de la Ley 39/2015).

En este punto, no podemos dejar de señalar que la exigencia de resolver en plazo se

acentúa con el Estatuto de Autonomía para Andalucía, que en su artículo 31 consagra

el derecho a una buena administración, incluyendo la resolución de los asuntos en

un plazo razonable. En todo caso, el transcurso del plazo de resolución y notificación

no exime a la Administración de su obligación de resolver expresamente, en este caso

sin vinculación alguna con el sentido del silencio, que es desestimatorio [arts. 21.1

y 24.3.b) de la Ley 39/2015].

IV

Siguiendo con el examen de los requisitos de la responsabilidad patrimonial, cabe

afirmar que el daño alegado resulta efectivo, individualizado y económicamente evaluable

(art. 32.2 de la Ley 40/2015), sin perjuicio de que pueda existir discrepancia sobre

su concreto alcance y cuantificación. Si se apreciara la relación causal entre el

funcionamiento del servicio público y el daño alegado, sin ruptura de la misma por

parte de la víctima o de terceros, procedería reconocer la indemnización correspondiente,

al no existir título jurídico que obligue a soportarlo.

Siendo así, la suerte de la reclamación depende de la conclusión a la que se llegue

en relación con la redacción de causalidad entre el funcionamiento del servicio público

y los daños alegados; extremo cuya prueba corresponde a la parte reclamante (arts.

67.2 y 77.1 de la Ley 39/2015, en relación con el art. 217.2 de la Ley de Enjuiciamiento

Civil, LEC), mientras que incumbe a la Administración la prueba de los hechos obstativos

a su existencia (art. 217.3 de la LEC), todo ello sin perjuicio de la modulación de

dichas reglas por los principios de facilidad y disponibilidad probatoria (art. 217.7

de la LEC).

En el supuesto examinado, la reclamante señala que el 22 de febrero de 2020 sufrió

una caída al tropezar con un socavón que había en la acera, a la altura del número

(?) de la (...), en la localidad de Atarfe, justo donde está situado el negocio "(...)".

Según se relata en la reclamación, el pie de la interesada quedó atrapado en el referido

socavón (que la reclamante atribuye a la "retirada de un pivote"), por lo que cayó

al suelo bruscamente, causándole diversos daños en la espalda, piernas y sobre todo

dolor en el hombro derecho. Por dicho motivo acudió en un primer momento al Servicio

de Urgencias de Atención Primaria de Atarfe, y posteriormente al Servicio de Urgencias

Neurotraumatológicas del HUVN, el mismo día 22. En relación con la declaración testifical,

hay que puntualizar, en primer lugar, que la declaración del esposo de la reclamante

no debió ser rechazada por el hecho de "ser cónyuge de la reclamante y tener interés

directo en el asunto". Aunque "ser o haber sido cónyuge" de la reclamante es un supuesto

de hecho que justifica la tacha del testigo (art. 377.1.1º de la LEC), ello no impide

que el incurso en causa de tacha pueda formular declaración, que será valorada conforme

a las reglas de la sana crítica, teniendo en cuenta que dicha circunstancia puede

afectar a la imparcialidad de la declaración (art. 379.3 en relación con el art. 376

de la LEC). Sin perjuicio de lo anterior, entendemos que la declaración de uno de

los testigos propuestos por la reclamante, en el que no concurre ninguna causa de

tacha, proporciona datos objetivos sobre el accidente y el concreto lugar en el que

ocurrió, así como sobre las circunstancias concurrentes.

El Ayuntamiento de Atarfe no niega la realidad de la caída en la fecha y lugar indicados

por la reclamante. El informe del Encargado de Obras y Servicios del Ayuntamiento

confirma que pudo comprobar que "existe ese socavón provocado por la retirada de un

pivote de la acera en la (...)", acción que fue ejecutada por el Ayuntamiento. Y en

este sentido, parece obvio que el socavón debió eliminarse cuando se retiró el bolardo,

puesto que no cumple ninguna función. Sin embargo, aunque ello pudiera evidenciar

un anómalo funcionamiento del servicio público, debemos recordar que la responsabilidad

patrimonial no tiene una función penalizadora, sino una función resarcitoria que tiene

como premisa el nexo causal y el carácter antijurídico del daño. En este sentido,

conviene recordar la doctrina de este Consejo Consultivo en relación con las reclamaciones

de responsabilidad patrimonial por accidentes en los espacios públicos, en la que

se precisa que los viandantes han de observar una diligencia mínima cuando se desplacen

o desenvuelvan en espacios públicos, de modo que puedan sortear los obstáculos y anomalías

que puedan encontrarse en su deambulación. En nuestros dictámenes venimos insistiendo

en que la Administración Pública no puede actuar como aseguradora universal de todos

los riesgos "ratione loci" (o "ratione materiae"), dando cabida a sucesos lesivos que podrían haberse evitado por los lesionados

obrando con la debida diligencia. Así lo afirmamos en nuestro dictamen 810/2013, en

el que se resume nuestra doctrina al advertir, de acuerdo con la jurisprudencia en

la materia, que, si se aceptara un planteamiento maximalista, la responsabilidad objetiva

de la Administración se transformaría en un sistema providencialista no contemplado

en nuestro ordenamiento jurídico (STS de 5 junio de 1998). Profundizando en lo anterior,

en nuestro dictamen 747/2020 destacamos la importancia de examinar el nexo causal

alegado por los reclamantes a la luz de las variadas circunstancias concurrentes en

la producción del suceso lesivo. Se trata, en definitiva, de comprobar si el "funcionamiento

del servicio" es verdaderamente determinante del daño, sin ruptura del nexo causal

por el comportamiento de los propios reclamantes u otros factores (SSTS de 21 de marzo,

23 de mayo, 10 de octubre y 25 de noviembre de 1995; 25 de noviembre y 2 de diciembre

de 1996; 16 de noviembre de 1998; 20 de febrero, 13 de marzo y 29 de marzo de 1999

y 19 de junio de 2007, entre otras).

Pues bien, como indicamos en nuestro anterior dictamen, en la anamnesis de uno de

los informes médicos se dice que la caída se produjo en la carretera y en el mismo

sentido. También la compañía de seguros subraya que estamos ante un pequeño desperfecto

"en el límite de la calzada". El testigo que ha comparecido en el procedimiento indica

que vio a la interesada cuando ya había caído, de modo que no presenció el accidente,

y confirma que el socavón estaba junto al bordillo. Además, señala que el accidente

ocurrió "sobre las 11:30 o 12 horas, en un día soleado" y con muy buena visibilidad.

No constan antecedentes sobre accidentes en dicho lugar ni quejas o avisos sobre la

referida anomalía. En estas circunstancias, y a la vista de las características del

acerado y de la visibilidad y ubicación del socavón, según las fotografías obrantes

en el expediente, creemos que resulta razonable concluir que el accidente pudo ser

evitado por la propia perjudicada, caminando con la diligencia debida. En este sentido

se pronuncia la propuesta de resolución dictaminada, apelando a los estándares de

seguridad exigibles conforme a la conciencia social, de conformidad con las sentencias

que en ella se citan, en las que se considera procedente la desestimación de las reclamaciones

examinadas poniendo especial énfasis en la "atención en el deambular" que deben observar

los viandantes.

En suma, con los elementos de juicio que resultan del expediente, no puede considerarse

acreditada la relación de causalidad entre el "funcionamiento del servicio" y el daño

por el que se reclama.

CONCLUSIÓN

Se dictamina favorablemente la propuesta de resolución desestimatoria de la reclamación

de responsabilidad patrimonial formulada por doña (...) frente al Ayuntamiento de

Atarfe (Granada).

De conformidad con el artículo 3 de la Ley 4/2005, el presente dictamen no podrá ser

remitido ulteriormente para informe a ningún órgano u organismo de la Comunidad Autónoma

de Andalucía, debiendo comunicar a este Consejo Consultivo la correspondiente resolución

del procedimiento en el plazo de 15 días desde su adopción, a tenor de lo dispuesto

en el artículo 10.2 del Reglamento Orgánico del Consejo Consultivo, aprobado por Decreto

273/2005, de 13 de diciembre.