Dictamen de Consejo Consultivo de Andalucía 0431/2024 de 14 de mayo de 2024

Cuestión

Responsabilidad patrimonial de la Administración derivada de caída peatonal.

Inexistencia de nexo causal.

Mal estado de la calzada.

Resumen

Organo Solicitante: Ayuntamiento de Sevilla

Ponentes:

Mingorance Gosálvez, María del Carmen

Castillo Gutiérrez, Manuel del. Letrado

Número Marginal: II.417

Contestacion

DICTAMEN Núm.: 431/2024, de 14 de mayo

Ponencia:Mingorance Gosálvez, María del Carmen

Castillo Gutiérrez, Manuel del. Letrado

Órgano solicitante: Ayuntamiento de Sevilla

Cuestión sometida a dictamen y principales temas tratados: Responsabilidad patrimonial de la Administración derivada de caída peatonal.

Inexistencia de nexo causal.

Mal estado de la calzada.

TEXTO DEL DICTAMEN

FUNDAMENTOS JURÍDICOS

I

Se solicita dictamen de este Consejo Consultivo sobre el procedimiento de responsabilidad

patrimonial tramitado por el Ayuntamiento de Sevilla a instancia de la representación

de doña (...).

Teniendo en cuenta que la indemnización solicitada asciende a un total de 67.795,54

euros, el dictamen resulta preceptivo, de conformidad con lo establecido en el artículo

17.14 de la Ley 4/2005, de 8 de abril, del Consejo Consultivo de Andalucía; norma

concordante con lo que dispone el artículo 81.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre,

del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.

A este respecto, aunque el artículo 81.2 de la referida Ley 39/2015 viene a exigir

que el dictamen se pronuncie sobre la existencia o no de relación de causalidad entre

el funcionamiento del servicio público y la lesión producida y, en su caso, sobre

la valoración del daño causado y la cuantía y modo de la indemnización, es evidente

que para la valoración de tales elementos es necesario examinar los restantes presupuestos

de la responsabilidad patrimonial.

II

La responsabilidad patrimonial de la Administración, garantizada como principio general

en el artículo 9.3 de nuestra Constitución, se configura básicamente en el artículo

106.2 del mismo texto constitucional como el derecho de los particulares, en los términos

establecidos por la ley, "a ser indemnizados por toda lesión que sufran en cualquiera

de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión

sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos".

Dada la fecha en que sucedieron los hechos, el régimen aplicable es el previsto en

el capítulo IV del título preliminar de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen

Jurídico del Sector Público y en los artículos 65, 67, 81, 91, 92, 96.4 y 114.1.e)

de la Ley 39/2015, antes citada; normativa estatal que resulta de aplicación a las

Entidades que integran la Administración Local, tal y como precisan los artículos

54 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local y 2.1.c)

de las Leyes 39 y 40/2015, de acuerdo con lo previsto en el artículo 149.1.18ª de

la Constitución.

El legislador ha optado, dentro de las posibilidades de configuración legal que ofrece

el citado artículo 106.2 de la Constitución, por hacer responder a la Administración

de los daños ocasionados por el funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos,

sin que la fórmula, en la opinión generalizada de la doctrina y de la jurisprudencia,

deba conducir a una mera responsabilidad por resultado, ni a que la Administración,

por la vía del instituto de la responsabilidad patrimonial extracontractual, resulte

aseguradora de todos los daños producidos en el ámbito público. Tal razonamiento debe

completarse con el deber genérico que vincula a todos los ciudadanos de prestar la

colaboración debida para el buen funcionamiento de los servicios, coadyuvando así

a la evitación o atenuación de los eventuales daños derivados de su funcionamiento.

Las consideraciones precedentes permiten afirmar que la responsabilidad patrimonial

de la Administración exige la concurrencia de los siguientes presupuestos:

1º) La existencia de un daño efectivo, evaluable económicamente e individualizado

en relación a una persona o grupo de personas.

2º) El daño ha de ser antijurídico, en el sentido de que la persona que lo sufre no

tenga el deber jurídico de soportarlo, de acuerdo con la Ley (art. 32.1, párrafo primero,

de la Ley 40/2015).

3º) La imputabilidad de la Administración frente a la actividad causante del daño,

es decir, la integración del agente en el marco de la organización administrativa

a la que pertenece o la titularidad pública del bien, del servicio o de la actividad

en cuyo ámbito aquél se produce.

4º) La relación de causa a efecto entre la actividad administrativa y el resultado

del daño, que no se apreciaría si éste ha venido determinado por otros hechos o circunstancias

como es el caso de la injerencia de un tercero o el comportamiento de la propia víctima,

que también serían susceptibles de modular el alcance de la responsabilidad de la

Administración.

5º) Ausencia de fuerza mayor.

III

La reclamación se interpone por persona legitimada, al tratarse de quien ha sufrido

los daños por los que se solicita una indemnización [arts. 4.1.a) de la Ley 39/2015

y 32.1 de la Ley 40/2015].

Por otro lado, la acción se ha ejercido dentro del plazo de un año previsto en el

artículo 67.1 de la Ley 39/2015 pues la caída tiene lugar el 19 de febrero de 2019

y la reclamación se interpone el 26 de abril de ese mismo año.

En cuanto se refiere al procedimiento, cabe afirmar que se han cumplimentado los trámites

preceptivos y se han incorporado al expediente los documentos necesarios para el pronunciamiento

sobre la cuestión de fondo.

En este plano, hay que censurar que aunque se ha comunicado a la parte reclamante

el plazo para dictar la resolución y para su notificación, así como los efectos del

silencio administrativo, reiteramos que la Administración debe realizar dicha comunicación

en el plazo de diez días (hábiles) siguientes a la recepción de la solicitud, como

exige el artículo 21.4, párrafo segundo, de la Ley 39/2015.

IV

Una vez expuesto lo anterior, ha de afirmarse que el daño alegado es efectivo, individualizado,

económicamente evaluable, antijurídico e imputable a la Administración contra la que

se reclama al atribuirse al mal estado del acerado de una vía pública.

Al respecto conviene recordar que el artículo 92.2, párrafos e) y f), del Estatuto

de Autonomía para Andalucía, señala como competencias propias de los Ayuntamientos

"la conservación de vías públicas urbanas y rurales" y "la ordenación de la movilidad

y accesibilidad de personas y vehículos en las vías urbanas", y la Ley 7/1985 configura

como competencias propias de los municipios las relativas a infraestructuras viarias

y tráfico [art. 25.2, párrafos d) y g), en relación con el art. 26.1.a) de la citada

Ley]; y asimismo, el artículo 9.10 de la Ley 5/2010, de 11 de junio, de Autonomía

Local de Andalucía, establece como competencia propia de los municipios la "ordenación,

gestión, disciplina y promoción en vías urbanas de su titularidad de la movilidad

y accesibilidad de personas, vehículos, sean o no a motor, y animales, y del transporte

de personas y mercancías, para lo que podrán fijar los medios materiales y humanos

que se consideren necesarios".

Por último, en cuanto al nexo causal entre el "funcionamiento del servicio" y el daño

alegado, ha de acreditarse por la parte reclamante (arts. 217.2 de la Ley de Enjuiciamiento

Civil y 67.2 de la Ley 39/2015), siendo carga de la Administración la prueba de los

hechos obstativos a su existencia (art. 217.3 de la Ley de Enjuiciamiento Civil).

La reclamante alega que la caída se produjo "al tropezar con bordillo levantado del

hueco de un árbol cortado". El relato de la interesada ha quedado refrendado por el

testimonio de un testigo directo del accidente, si bien este declara que el tropiezo

se produjo en un desnivel existente en el acerado, antes de llegar al alcorque donde

se encuentra el árbol cortado. A insistencia de la instructora sobre si el desperfecto

que ocasionó la caída consistía en alguna de las piezas que bordean el alcorque, las

cuales, según se observa en las fotografías aportadas, presentan ciertos desniveles,

el testigo responde en sentido negativo, señalando que la deficiencia estaba ubicada

antes, concretamente en el espacio existente entre el poste de color negro correspondiente

a una señal y el comienzo del alcorque.

Por otro lado, también ha resultado probado que el acerado en cuestión no se encontraba

en perfecto estado de conservación. El Jefe de Sección del Servicio de Proyectos y

Obras informa que "se trata de una acera de unos 5m de ancho pavimentada con baldosas

hidráulicas de tacos hexagonales y bordillo de granito, apreciándose un alcorque con

un tocón en su interior, que deja resaltos entre baldosas de su alrededor, posiblemente

causados por raíces existentes".

Ahora bien, que los hechos sucedieran como se expone en la reclamación y que el acerado

no esté en perfecto estado no determina per se la existencia de responsabilidad pues, como este Consejo ha declarado de forma constante,

no todo funcionamiento normal o anormal de un "servicio público" genera responsabilidad

patrimonial sino, como es lógico, solamente cuando dicho funcionamiento sea el determinante

del daño, pero no cuando éste sea debido a otros factores (SSTS de 21 de marzo, 23

de mayo, 10 de octubre y 25 de noviembre de 1995; 25 de noviembre y 2 de diciembre

de 1996; 16 de noviembre de 1998; 20 de febrero, 13 de marzo y 29 de marzo de 1999

y 19 de junio de 2007, entre otras).

Sólo así se puede entender adecuadamente nuestro sistema de responsabilidad objetiva,

pues de otro modo el instituto de la responsabilidad patrimonial se convertiría en

una suerte de seguro universal frente al proceder administrativo (entre otros, dictámenes

776/2015, 143 y 281/2016, 74, 78 y 937/2018, 355 y 362/2019, y entre los últimos,

319, 322, 323, 681, 682, 683 y 685/2021) o sistema providencialista (STS de 5 de junio

de 1998, y sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía de 30 de julio

de 2012, entre otras).

En el caso en cuestión, las fotografías aportadas son muy ilustrativas. El defecto

en el acerado se encuentra localizado en una zona puntual del mismo, limitándose justo

a los adoquines que delimitan un alcorque, estando el resto de la acera en buen estado,

debiendo tenerse en cuenta que tiene una anchura de cinco metros. Además, el desperfecto

es un pequeño desnivel que no afectaba al tránsito peatonal, considerando su entidad,

la anchura de la calle y que era perfectamente visible. Otros factores a considerar

son el hecho de que el accidente se produce en lugar frecuentado por la interesada,

pues como declara el testigo por ella propuesto ambos cogían el autobús urbano en

esa plaza, a diario, para acudir a su centro de trabajo, por lo que claramente estaba

familiarizada con el entorno. A ello debe sumarse el hecho de que según el testigo

el tropiezo no se produjo en el lugar indicado por la reclamante, como se ha expuesto

más arriba.

Como ha señalado este Consejo (entre otros muchos, dictámenes 39/2008 y por citar

alguno de los recientes, 667/2020), en el concreto evento dañoso "caída en vía pública",

deben distinguirse aquellos supuestos que sean manifiesta infracción de los deberes

de diligencia en el cuidado de la vía pública (por ejemplo: grandes socavones, ausencia

de señalizaciones, señalizaciones tan confusas que conduzcan al accidente), los cuales

serían el resultado de la inobservancia por parte de la Administración del deber de

cuidado y vigilancia que le es atribuido por el ordenamiento jurídico, de aquellos

otros desperfectos de la vía pública, o consecuencia de prestación de determinados

servicios, que deben ser soportados por los ciudadanos. No resulta exigible, según

la conciencia social, que el pavimento carezca de fisuras menores, o no haya alguna

ausencia de losetas, pues la tarea que conduciría a ello es prácticamente imposible

e inasumible desde el punto de vista del coste. De igual modo, tampoco parece exigible,

siempre razonando en vía de ejemplo, que la prestación de los servicios de mantenimiento

implique necesariamente la inexistencia de pequeños desperfectos.

Precisamente las fotografías referidas, atendiendo a los detalles anteriormente expuestos,

ponen de relieve que los desperfectos a los que se refiere la reclamante son de pequeña

entidad no sólo considerando estos de forma aislada sino también en el entorno general

donde se localizan, debiendo concluir que los mismos carecen de relevancia suficiente

para conferir virtualidad al instituto de la responsabilidad patrimonial.

En definitiva, con los elementos de juicio que resultan del expediente, este Consejo

Consultivo no puede considerar acreditada la relación de causalidad entre el "funcionamiento

del servicio" y el daño por el que se reclama, motivo por el que procede la desestimación

de la reclamación.

CONCLUSIÓN

Se dictamina favorablemente la propuesta de resolución desestimatoria de la reclamación

de responsabilidad patrimonial formulada frente al Ayuntamiento de Sevilla a instancia

de la representación de doña (...).

De conformidad con el artículo 3 de la Ley 4/2005, el presente dictamen no podrá ser

remitido ulteriormente para informe a ningún órgano u organismo de la Comunidad Autónoma

de Andalucía, debiendo comunicar a este Consejo Consultivo la correspondiente resolución

del procedimiento en el plazo de 15 días desde su adopción, a tenor de lo dispuesto

en el artículo 10.2 del Reglamento Orgánico del Consejo Consultivo, aprobado por Decreto

273/2005, de 13 de diciembre.