Dictamen de Consejo Consultivo de Andalucía 0429/2024 de 14 de mayo de 2024

Cuestión

Responsabilidad patrimonial de la Administración derivada de caída peatonal.

Caída peatonal

Resumen

Organo Solicitante: Ayuntamiento de Almería

Ponentes:

Dorado Picón, Antonio

Roldán Martín, Ana Isabel. Letrada

Número Marginal: II.415

Contestacion

DICTAMEN Núm.: 429/2024, de 14 de mayo

Ponencia:Dorado Picón, Antonio

Roldán Martín, Ana Isabel. Letrada

Órgano solicitante: Ayuntamiento de Almería

Cuestión sometida a dictamen y principales temas tratados: Responsabilidad patrimonial de la Administración derivada de caída peatonal.

Caída peatonal

TEXTO DEL DICTAMEN

FUNDAMENTOS JURÍDICOS

I

Se solicita dictamen de este Consejo Consultivo sobre el procedimiento de responsabilidad

patrimonial tramitado por el Ayuntamiento de Almería a instancia de don (...).

En cuando a la competencia de este Consejo Consultivo para emitir dictamen, debe indicarse

que el interesado en el suplico de su reclamación cuantifica la indemnización solicitada

en 26.681,47 euros. Por otro lado, en el escrito de proposición de prueba presentado

el 18 de noviembre de 2021 aporta informe pericial en el que se consigna el perjuicio

sufrido en un total de 10.089,96 euros y así se hace constar en el escrito, sin embargo,

no consta en el suplico de dicho escrito que se rectifique la cantidad solicitada

en concepto de indemnización ni tampoco en el escrito final de alegaciones presentado

en el trámite de audiencia. Es por ello que, considerando la petición inicial de 26.681,47

euros, como así también se hace en la propuesta de resolución, el dictamen resulta

preceptivo, de conformidad con lo establecido en el artículo 17.14 de la Ley 4/2005,

de 8 de abril, del Consejo Consultivo de Andalucía; norma concordante con lo que dispone

el artículo 81.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo

Común de las Administraciones Públicas.

Respecto al alcance del dictamen, aunque el artículo 81.2 de la referida Ley 39/2015

viene a exigir que el mismo se pronuncie sobre la existencia o no de relación de causalidad

entre el funcionamiento del servicio público y la lesión producida y, en su caso,

sobre la valoración del daño causado y la cuantía y modo de la indemnización, es evidente

que para la valoración de tales elementos es necesario examinar los restantes presupuestos

de la responsabilidad patrimonial.

II

La responsabilidad patrimonial de la Administración, garantizada como principio general

en el artículo 9.3 de nuestra Constitución, se configura básicamente en el artículo

106.2 del mismo texto constitucional como el derecho de los particulares, en los términos

establecidos por la ley, "a ser indemnizados por toda lesión que sufran en cualquiera

de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión

sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos".

Dada la fecha en que sucedieron los hechos, el régimen aplicable es el previsto en

el capítulo IV del título preliminar de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen

Jurídico del Sector Público y en los artículos 65, 67, 81, 91, 92, 96.4 y 114.1.e)

de la Ley 39/2015, antes citada; normativa estatal que resulta de aplicación a las

Entidades que integran la Administración Local, tal y como precisan los artículos

54 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local y 2.1.c)

de las Leyes 39 y 40/2015, en los términos previstos en el artículo 149.1.18ª de la

Constitución.

El legislador ha optado, dentro de las posibilidades de configuración legal que ofrece

el citado artículo 106.2 de la Constitución, por hacer responder a la Administración

de los daños ocasionados por el funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos,

sin que la fórmula, en la opinión generalizada de la doctrina y de la jurisprudencia,

deba conducir a una mera responsabilidad por resultado, ni a que la Administración,

por la vía del instituto de la responsabilidad patrimonial extracontractual, resulte

aseguradora de todos los daños producidos en el ámbito público. Tal razonamiento debe

completarse con el deber genérico que vincula a todos los ciudadanos de prestar la

colaboración debida para el buen funcionamiento de los servicios, coadyuvando así

a la evitación o atenuación de los eventuales daños derivados de su funcionamiento.

Las consideraciones precedentes permiten afirmar que la responsabilidad patrimonial

de la Administración exige la concurrencia de los siguientes presupuestos:

1º) La existencia de un daño efectivo, evaluable económicamente e individualizado

en relación a una persona o grupo de personas.

2º) El daño ha de ser antijurídico, en el sentido de que la persona que lo sufre no

tenga el deber jurídico de soportarlo, de acuerdo con la Ley (art. 32.1, párrafo primero,

de la Ley 40/2015).

3º) La imputabilidad de la Administración frente a la actividad causante del daño,

es decir, la integración del agente en el marco de la organización administrativa

a la que pertenece o la titularidad pública del bien, del servicio o de la actividad

en cuyo ámbito aquél se produce.

4º) La relación de causa a efecto entre la actividad administrativa y el resultado

del daño, que no se apreciaría si éste ha venido determinado por otros hechos o circunstancias

como es el caso de la injerencia de un tercero o el comportamiento de la propia víctima,

que también serían susceptibles de modular el alcance de la responsabilidad de la

Administración.

5º) Ausencia de fuerza mayor.

III

La reclamación se interpone por la persona que ha sufrido el daño por el que solicita

ser resarcido por lo que resulta evidente su legitimación [arts. 4.1.a) de la Ley

39/2015 y 32.1 de la Ley 40/2015].

Por otro lado, la acción se ha ejercido dentro del plazo de un año previsto en el

artículo 67.1, párrafo primero, de la Ley 39/2015 dado que la caída se produjo el

13 de julio de 2019, consecuencia de la cual el reclamante ha sufrido lesiones que

han precisado de curación cuya estabilización se prolonga hasta el 20 de noviembre

de 2020 según consta en el informe pericial aportado, por lo que la reclamación que

se presentó el 29 de enero de 2021 está presentada en plazo.

En cuanto al procedimiento tramitado, debe indicarse que se ha superado el plazo para

resolver y notificar la resolución, que es de seis meses (art. 91.3 de la Ley 39/2015),

si bien la Administración está obligada a resolver (art. 21.1 de la Ley 39/2015),

sin vinculación alguna al sentido del silencio por ser en este caso negativo [art.

24.3.b) de dicha Ley].

Por otro lado, la comunicación a la parte reclamante por la que se le informa sobre

el plazo para dictar la resolución y para su notificación, así como los efectos del

silencio administrativo, tampoco se ha realizado dentro de los diez días siguientes

a la solicitud como exige el artículo 21.4, párrafo segundo, de la Ley 39/2015, si

bien tal irregularidad carece de efectos invalidantes en el presente caso (arts. 47.1

y 48 de la Ley citada.

IV

Una vez expuesto lo anterior, ha de afirmarse que el daño alegado es efectivo, individualizado,

económicamente evaluable y antijurídico.

Respecto del requisito de la imputabilidad del daño en la propuesta de resolución

se desestima la reclamación alegando la falta de concurrencia de este requisito. Se

concluye en la misma que "en virtud de lo dispuesto en el artículo 196 de la Ley 9/2017,

de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público, corresponde a la empresa (...)

adjudicataria del contrato de gestión del servicio público municipal de abastecimiento

y distribución de agua potable y saneamiento de Almería, indemnizar todos los daños

y perjuicios que se causen a terceros como consecuencia de las operaciones que requiera

la ejecución del contrato, en el caso de que concurran los requisitos legalmente establecidos

para ello, pretensión que habrá de ejercitarse, en su caso ante la Jurisdicción Civil,

no siendo responsable el Ayuntamiento de Almería en ningún caso de los daños y perjuicios

manifestados al no haber sido ocasionados como consecuencia de ninguna orden realizada

por el personal municipal".

En relación con este particular, que el servicio público en cuestión esté contratado

con una empresa no afecta a la imputabilidad, como este Consejo ha declarado en reiteradas

ocasiones (por todos dictamen 15/2000), pues el daño se produciría en el ámbito del

funcionamiento de los servicios públicos, en el sentido amplio y no técnico en que

se entiende tal concepto. Ahora bien, sí determinaría eventualmente la responsabilidad

en el pago por parte de la empresa, si se admite la responsabilidad patrimonial de

la Administración, de no mediar de manera directa e inmediata una orden de la Administración

o vicio del proyecto, tal y como resulta de artículo 196 de la Ley 9/2017, de 8 de

noviembre, de Contratos del Sector Público por la que se transponen al ordenamiento

jurídico español las Directivas del Parlamento Europeo y del Consejo 2014/23/UE y

2014/24/UE, de 26 de febrero de 2014.

Por otro lado, la empresa concesionaria del servicio público municipal, en su informe,

también se exonera de cualquier responsabilidad alegando que la arqueta que provoca

la caída es una arqueta sifónica de la acometida de saneamiento de un inmueble perteneciente

a un particular y, por tanto, el mantenimiento y operación de estas infraestructuras

le corresponde a sus propietarios conforme a lo dispuesto en el artículo 18 de la

vigente Ordenanza del Servicio de Alcantarillado y Depuración de Aguas Residuales

del Municipio de Almería, aprobada definitivamente por el Pleno Municipal el 1 de

octubre de 1980 y publicada en el BOP de Almería, núm. 238 de 14 de octubre de 1980,

entrando en vigor el 15 de octubre siguiente.

Este argumento, que viene siendo recurrente por el Ayuntamiento de Almería en supuestos

similares, ha sido igualmente desestimado por este Consejo Consultivo en tales ocasiones

(ej. dictámenes 190/2018 y 298/2023) apelando a su doctrina. El hecho de que el Ayuntamiento

no sea propietario de la arqueta no significa que pueda desentenderse de las obligaciones

derivadas de sus competencias. Una cosa es que el comportamiento de la víctima o de

un tercero pueda romper el nexo causal y otra negar el requisito de la imputabilidad,

considerando el ámbito competencial local y el lugar donde ocurre el accidente que

es el acerado de una vía pública, de modo que el Ayuntamiento está obligado a garantizar

las condiciones para el uso normal y de seguridad de las vías destinadas al uso público.

La arqueta, aunque sea sifónica y, por tanto, de titularidad privada, se trata de

un elemento concreto embutido en el acerado, siendo la tapa o arqueta parte de la

misma vía pública. De hecho, para su limpieza o manipulación es necesaria licencia

municipal o bien la solicitud de que dichos trabajos sean realizados por el Ayuntamiento

a cargo del propietario, como así ha dejado constancia el Ingeniero Técnico Municipal

en otras ocasiones.

Al respecto, por consiguiente, conviene recordar que el artículo 92.2, párrafos e)

y f), del Estatuto de Autonomía para Andalucía, señala como competencias propias de

los Ayuntamientos "la conservación de vías públicas urbanas y rurales" y "la ordenación

de la movilidad y accesibilidad de personas y vehículos en las vías urbanas", y la

Ley 7/1985 configura como competencias propias de los municipios las relativas a infraestructuras

viarias y tráfico [art. 25.2, párrafos d) y g), en relación con el art. 26.1.a) de

la citada Ley]; y asimismo, el artículo 9.10 de la Ley 5/2010, de 11 de junio, de

Autonomía Local de Andalucía, establece como competencia propia de los municipios

la "ordenación, gestión, disciplina y promoción en vías urbanas de su titularidad

de la movilidad y accesibilidad de personas, vehículos, sean o no a motor, y animales,

y del transporte de personas y mercancías, para lo que podrán fijar los medios materiales

y humanos que se consideren necesarios".

En definitiva, ni uno ni otro argumento pueden tener acogida y debe concluirse la

imputabilidad de la Administración contra la que se dirige la reclamación, como en

tantas otras ocasiones este Consejo Consultivo ha hecho saber al Ayuntamiento de Almería

quien, a la vista de la reiteración de los mismos argumentos en supuestos similares

en las respectivas propuestas de resolución, los cuales deberían de ser tenidos en

cuenta en sucesivas ocasiones.

Por último, en cuanto al nexo causal entre el "funcionamiento del servicio" y el daño

alegado, ha de acreditarse por la parte reclamante (arts. 217.2 de la Ley de Enjuiciamiento

Civil y 67.2 de la Ley 39/2015), siendo carga de la Administración la prueba de los

hechos obstativos a su existencia (art. 217.3 de la Ley de Enjuiciamiento Civil).

El reclamante alega que la caída sufrida el 13 de julio de 2019, sobre las 11:13 horas,

se produjo a la altura del nº (?) de la calle (...) de la localidad cuando, al pisar

una tapa de saneamiento, esta basculó, provocando que introdujera el pie dentro del

hueco de la misma, habiendo sufrido lesiones de diversa consideración.

El testimonio del reclamante ha quedado acreditado en el expediente pues en el atestado

levantado por la Policía Local se hace constar que se trasladaron hasta el lugar de

los hechos, donde vieron al requeriente de la llamada de Sala de Operaciones del 092,

sentado en una silla situada en el acerado público, siendo atendido por los vecinos

de la zona ya que presentaba lesiones como consecuencia de haber sufrido una caída

momentos antes por el mal estado de una arqueta de saneamiento.

En la inspección ocular se verificó que en el acerado público de la calle (...), a

la altura de la puerta de entrada y salida del edilicio sito a la altura del número

(?) de la misma vía, existe un registro de saneamiento para el desalojo de las aguas

residuales del mismo edificio, cuya tapa se encuentra fuera de su base de alojamiento,

ya que cuando ha sido pisada por el requirente, esta se ha volteado y ha quedado fuera

de su alojamiento.

Como este Consejo ha declarado de forma constante, no todo funcionamiento normal o

anormal de un "servicio público" genera responsabilidad patrimonial sino, como es

lógico, tanto uno como otro siempre y cuando dicho funcionamiento sea el determinante

del daño. Sólo así se puede entender adecuadamente nuestro sistema de responsabilidad

objetiva, pues de otro modo el instituto de la responsabilidad patrimonial se convertiría

en una suerte de seguro universal frente al proceder administrativo (entre otros,

dictámenes 765/2013, 776/2015, 143 y 281/2016, 74, 78 y 937/2018, 355 y 362/2019,

y entre los últimos, 319, 322, 323, 681, 682, 683 y 685/2021, y 763/2022) o sistema

providencialista (STS de 5 de junio de 1998, y sentencia del Tribunal Superior de

Justicia de Andalucía de 30 de julio de 2012, entre otras). Eso significa que sólo

hay responsabilidad si tal funcionamiento ha sido el determinante del daño, pero no

cuando éste sea debido a otros factores (SSTS de 21 de marzo, 23 de mayo, 10 de octubre

y 25 de noviembre de 1995; 25 de noviembre y 2 de diciembre de 1996; 16 de noviembre

de 1998; 20 de febrero, 13 de marzo y 29 de marzo de 1999 y 19 de junio de 2007, entre

otras).

En el caso examinado, en el atestado levantado por la Policía Local se dice literalmente

que: "tras ser colocada su tapa por esta instrucción para cubrir el hueco existente

y evitar otros daños, se comprueba que al ser pisada su tapa redonda metálica, esta

se desplaza de su base de alojamiento y se voltea, por lo que se coloca esta tapa

al revés ya que así no se mueve, y se señaliza con pintura spray para advertir la

anomalía".

Por tanto, como ya se dijera en el dictamen 298/2023, estamos ante una irregularidad

relevante en el acerado que supone un peligro potencial para los viandantes. Al no

poder ser advertido a simple vista dicho desperfecto sino que el desplazamiento o

hundimiento de la tapa de la arqueta se produce al ejercer fuerza sobre la misma (no

requiere más que la propia del apoyo o de la marcha), no es posible concluir responsabilidad

del peatón alguna, ni si quiera concurrente, pues se trata de un elemento existente

en la vía pública que aparentemente está en buen estado de conservación pero cuando

se realiza el apoyo en un punto concreto se pone de manifiesto su peligrosidad.

En definitiva, este Consejo considera acreditada la relación de causalidad entre el

"funcionamiento del servicio" y el daño por el que se reclama.

V

En cuanto a la indemnización procedente, el interesado solicita la cantidad de 26.681,47

euros, aportando un informe pericial en el que se concreta la valoración del daño

corporal del reclamante. Sin embargo, la Administración consultante no ha emitido

informe alguno al respecto ya que desestima la reclamación por falta de imputabilidad

del daño.

Por consiguiente, este Consejo Consultivo considera que la cuantificación del daño

y determinación de la indemnización que proceda abonar al reclamante deberá realizarse

en expediente contradictorio pues, por el motivo expuesto anteriormente, no consta

debidamente contrastada en el expediente administrativo la información emitida por

el interesado ni la valoración del informe pericial de parte.

CONCLUSIÓN

Se dictamina desfavorablemente la propuesta de resolución desestimatoria de la reclamación

de responsabilidad patrimonial formulada frente al Ayuntamiento de Almería a instancia

de don (...).

De conformidad con el artículo 3 de la Ley 4/2005, el presente dictamen no podrá ser

remitido ulteriormente para informe a ningún órgano u organismo de la Comunidad Autónoma

de Andalucía, debiendo comunicar a este Consejo Consultivo la correspondiente resolución

del procedimiento en el plazo de 15 días desde su adopción, a tenor de lo dispuesto

en el artículo 10.2 del Reglamento Orgánico del Consejo Consultivo, aprobado por Decreto

273/2005, de 13 de diciembre.