Dictamen de Consejo Consultivo de Andalucía 0409/2023 de 10 de mayo de 2023

Cuestión

Responsabilidad patrimonial de la Administración derivada de caída peatonal.

Inexistencia de nexo causal.

Resumen

Organo Solicitante: Ayuntamiento de Guillena (Sevilla)

Ponentes:

Moreno Ruiz, María del Mar

Castillo Gutiérrez, Manuel del. Letrado

Número Marginal: II.392

Contestacion

DICTAMEN Núm.: 409/2023, de 10 de mayo

Ponencia:Moreno Ruiz, María del Mar

Castillo Gutiérrez, Manuel del. Letrado

Órgano solicitante: Ayuntamiento de Guillena (Sevilla)

Cuestión sometida a dictamen y principales temas tratados: Responsabilidad patrimonial de la Administración derivada de caída peatonal.

Inexistencia de nexo causal.

TEXTO DEL DICTAMEN

FUNDAMENTOS JURÍDICOS

I

Se solicita dictamen de este Consejo Consultivo sobre el procedimiento de responsabilidad

patrimonial tramitado por el Ayuntamiento de Guillena (Sevilla) a instancia de doña

(...).

Teniendo en cuenta que la indemnización solicitada asciende a un total de 23.069,75

euros, el dictamen resulta preceptivo, de conformidad con lo establecido en el artículo

17.14 de la Ley 4/2005, de 8 de abril, del Consejo Consultivo de Andalucía; norma

concordante con lo que dispone el artículo 81.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre,

del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.

A este respecto, aunque el artículo 81.2 de la referida Ley 39/2015 viene a exigir

que el dictamen se pronuncie sobre la existencia o no de relación de causalidad entre

el funcionamiento del servicio público y la lesión producida y, en su caso, sobre

la valoración del daño causado y la cuantía y modo de la indemnización, es evidente

que para la valoración de tales elementos es necesario examinar los restantes presupuestos

de la responsabilidad patrimonial.

II

La responsabilidad patrimonial de la Administración, garantizada como principio general

en el artículo 9.3 de nuestra Constitución, se configura básicamente en el artículo

106.2 del mismo texto constitucional como el derecho de los particulares, en los términos

establecidos por la ley, ?a ser indemnizados por toda lesión que sufran en cualquiera

de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión

sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos?.

Dada la fecha en que sucedieron los hechos, el régimen aplicable es el previsto en

el capítulo IV del título preliminar de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen

Jurídico del Sector Público y en los artículos 65, 67, 81, 91, 92, 96.4 y 114.1.e)

de la Ley 39/2015, antes citada; normativa estatal que resulta de aplicación a las

Entidades que integran la Administración Local, tal y como precisan los artículos

54 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local y 2.1.c)

de las Leyes 39 y 40/2015, de acuerdo con lo previsto en el artículo 149.1.18ª de

la Constitución.

El legislador ha optado, dentro de las posibilidades de configuración legal que ofrece

el citado artículo 106.2 de la Constitución, por hacer responder a la Administración

de los daños ocasionados por el funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos,

sin que la fórmula, en la opinión generalizada de la doctrina y de la jurisprudencia,

deba conducir a una mera responsabilidad por resultado, ni a que la Administración,

por la vía del instituto de la responsabilidad patrimonial extracontractual, resulte

aseguradora de todos los daños producidos en el ámbito público. Tal razonamiento debe

completarse con el deber genérico que vincula a todos los ciudadanos de prestar la

colaboración debida para el buen funcionamiento de los servicios, coadyuvando así

a la evitación o atenuación de los eventuales daños derivados de su funcionamiento.

Las consideraciones precedentes permiten afirmar que la responsabilidad patrimonial

de la Administración exige la concurrencia de los siguientes presupuestos:

1º) La existencia de un daño efectivo, evaluable económicamente e individualizado

en relación a una persona o grupo de personas.

2º) El daño ha de ser antijurídico, en el sentido de que la persona que lo sufre no

tenga el deber jurídico de soportarlo, de acuerdo con la Ley (art. 32.1, párrafo primero,

de la Ley 40/2015).

3º) La imputabilidad de la Administración frente a la actividad causante del daño,

es decir, la integración del agente en el marco de la organización administrativa

a la que pertenece o la titularidad pública del bien, del servicio o de la actividad

en cuyo ámbito aquél se produce.

4º) La relación de causa a efecto entre la actividad administrativa y el resultado

del daño, que no se apreciaría si éste ha venido determinado por otros hechos o circunstancias

como es el caso de la injerencia de un tercero o el comportamiento de la propia víctima,

que también serían susceptibles de modular el alcance de la responsabilidad de la

Administración.

5º) Ausencia de fuerza mayor.

III

La reclamación se interpone por persona legitimada, al tratarse de quien ha sufrido

los daños por los que se solicita una indemnización [arts. 4.1.a) de la Ley 39/2015

y 32.1 de la Ley 40/2015].

Por otro lado, la acción se ha ejercitado dentro del plazo de un año previsto en el

artículo 67.1 de la Ley 39/2015 pues, con independencia de la fecha de estabilización

de las secuelas, el accidente tuvo lugar el 5 de diciembre de 2019 y la reclamación

se interpuso el 4 de diciembre de 2020.

En cuanto se refiere al procedimiento, cabe afirmar que se han cumplimentado los trámites

preceptivos y se han incorporado al expediente los documentos necesarios para el pronunciamiento

sobre la cuestión de fondo. No obstante, debe notarse que se ha superado el plazo

de seis meses para resolver y notificar la resolución (art. 91.3 de la Ley 39/2015),

si bien la Administración está obligada a resolver expresamente (art. 21 de la Ley

39/2015), sin vinculación alguna al sentido del silencio, al tener éste efecto desestimatorio

[art. 24.3.b) de dicha Ley].

En este plano, hay que censurar que aunque se ha comunicado a la parte reclamante

el plazo para dictar la resolución y para su notificación, así como los efectos del

silencio administrativo, reiteramos que la Administración debe realizar dicha comunicación

en el plazo de diez días (hábiles) siguientes a la recepción de la solicitud, como

exige el artículo 21.4, párrafo segundo, de la Ley 39/2015.

IV

Una vez expuesto lo anterior, ha de afirmarse que el daño alegado es efectivo, individualizado,

económicamente evaluable, antijurídico e imputable a la Administración contra la que

se reclama al atribuirse al mal estado de una vía pública.

Al respecto conviene recordar que el artículo 92.2, párrafos e) y f), del Estatuto

de Autonomía para Andalucía, señala como competencias propias de los Ayuntamientos

?la conservación de vías públicas urbanas y rurales? y ?la ordenación de la movilidad

y accesibilidad de personas y vehículos en las vías urbanas?, y la Ley 7/1985 configura

como competencias propias de los municipios las relativas a infraestructuras viarias

y tráfico [art. 25.2, párrafos d) y g), en relación con el art. 26.1.a) de la citada

Ley]; y asimismo, el artículo 9.10 de la Ley 5/2010, de 11 de junio, de Autonomía

Local de Andalucía, establece como competencia propia de los municipios la ?ordenación,

gestión, disciplina y promoción en vías urbanas de su titularidad de la movilidad

y accesibilidad de personas, vehículos, sean o no a motor, y animales, y del transporte

de personas y mercancías, para lo que podrán fijar los medios materiales y humanos

que se consideren necesarios?.

Por último, en cuanto al nexo causal entre el ?funcionamiento del servicio? y el daño

alegado, ha de acreditarse por la parte reclamante (arts. 217.2 de la Ley de Enjuiciamiento

Civil y 67.2 de la Ley 39/2015), siendo carga de la Administración la prueba de los

hechos obstativos a su existencia (art. 217.3 de la Ley de Enjuiciamiento Civil).

La reclamante alega que la caída se produjo porque la calzada está rota con agujeros;

dinámica secuencial que es verosímil a la luz de la información suministrada por el

expediente.

El hecho de que la calzada no esté en perfecto estado no supone sin más la existencia

de responsabilidad patrimonial, pues no todo funcionamiento anormal (como no todo

funcionamiento normal) confiere virtualidad automática al instituto de la responsabilidad

patrimonial, sino que es necesario que ese funcionamiento haya sido el determinante

del daño. Como se dijera, entre otros, en los dictámenes 627/2015 y 669/2016, la responsabilidad

objetiva de la Administración significa que ésta puede responder tanto en caso de

funcionamiento anormal como en el supuesto de funcionamiento normal de los servicios

públicos, no que deba responder automáticamente en tales casos.

Precisamente por tal razón este Consejo ha advertido (valga por todos el dictamen

810/2013) que ni la titularidad pública de la vía, ni el deber de conservación de

la misma en las mejores condiciones posibles para el tránsito de personas y vehículos,

comportan la automática atribución de responsabilidad al Ayuntamiento reclamado. En

efecto, no basta con probar que un accidente se ha producido en una vía pública para

que surja el derecho a la indemnización. Si así fuera, las Administraciones Públicas

se convertirían en aseguradoras universales de todos los riesgos ratione loci (o ratione materiae), incluso cuando el suceso dañoso pudiera haberse evitado por el damnificado obrando

con la debida diligencia.

Y es que si se aceptara un planteamiento maximalista como el que se acaba de indicar,

la responsabilidad objetiva de la Administración se transformaría en un sistema providencialista

no contemplado en nuestro ordenamiento jurídico (STS de 5 junio de 1998), de modo

que solo atendiendo a la rica casuística que presentan los expedientes de responsabilidad

patrimonial por caídas en una vía pública puede llegarse a apreciar la existencia

de responsabilidad o a descartarla, considerando que aquélla presupone un nexo causal

directo e inmediato entre el funcionamiento del servicio público y el daño alegado,

que queda roto si el evento dañoso se debe a la conducta de la propia víctima.

En este contexto, este Consejo Consultivo viene destacando que, según la conciencia

social (reflejo del más puro sentido común), no puede resultar exigible que el pavimento

carezca de fisuras menores o esté en perfecto estado en todo el término municipal,

como tampoco puede ignorarse que el ciudadano debe observar un deber mínimo de cuidado,

es decir, una diligencia que le permita desenvolverse con normalidad en una vía pública,

evitando los riesgos socialmente tolerables y acomodando su conducta a la situación

de tales espacios.

Pues bien, las fotografías e informes incorporados al expediente ponen de relieve

que el desperfecto en cuestión no se encuentra en la acera, sino en la calzada, tratándose,

además, de un desperfecto de escasa entidad. De esta forma, la caída tuvo lugar en

la calzada, lugar no destinado al tránsito peatonal, por lo que no se puede exigir

el mismo grado de conservación que al acerado. Además, como pone de manifiesto el

Arquitecto Técnico Municipal ?se trata de un vial con un ancho de 8 m en cuya parte

central se encuentra la junta de unión de ambas zonas de aglomerado y la cual se ha

abierto algo más de lo normal justo en la zona donde se produjo el incidente. Concretamente

en esta zona la apertura tiene un ancho de unos 11 cm y una profundidad de unos 2

cm aproximadamente?, por lo que no representa un obstáculo infranqueable. La reclamante

no tendría que haber cruzado en ningún momento por otro lugar que no fuera el paso

de peatones, destacando la Policía Local que ?respecto a la información sobre la situación

del tráfico y ocupación de la calzada en el momento de salida de los alumnos de los

centros escolares existentes en las inmediaciones, el agente que suscribe no ha de

destacar hechos relevantes más allá del normal incremento del volumen de vehículos

que circulan y estacionan en la zona, puesto que la recogida de alumnos/as de centros

escolares lo requiere?.

En resumen, por las razones que se acaban de exponer, conforme a la doctrina indicada

y teniendo en cuenta los elementos de juicio que arroja el expediente, no puede tenerse

por acreditada la relación de causalidad entre el ?funcionamiento del servicio? y

el daño por el que se reclama.

CONCLUSIÓN

Se dictamina favorablemente la propuesta de resolución desestimatoria de la reclamación

de responsabilidad patrimonial formulada frente al Ayuntamiento de Guillena (Sevilla)

a instancia de doña (...).