Dictamen de Consejo Consultivo de Andalucía 0399/2012 de 16 de mayo de 2012

Cuestión

Responsabilidad patrimonial de la Administración derivada de caída peatonal.

Inexistencia de nexo causal.

Resumen

Organo Solicitante:

Ayuntamiento de Lebrija (Sevilla)

Ponentes:

Balaguer Callejón, María Luisa

Requena López, Tomás. Letrado

Número Marginal:

II.368

Contestacion

Número marginal: II.368

DICTAMEN Núm.: 399/2012, de 16 de mayo

Ponencia: Balaguer Callejón, María Luisa

Requena López, Tomás. Letrado

Órgano solicitante: Ayuntamiento de Lebrija (Sevilla)

Cuestión sometida a dictamen y principales temas tratados: Responsabilidad patrimonial de la Administración derivada de caída peatonal.

Inexistencia de nexo causal.

TEXTO DEL DICTAMEN

FUNDAMENTOS JURÍDICOS

I

El dictamen solicitado a este Consejo Consultivo tiene por objeto la reclamación de responsabilidad patrimonial formulada por doña C.R.C. contra el Ayuntamiento de Lebrija (Sevilla).

Dado que la cuantía de la reclamación es superior a 15.000 euros (en concreto, 100.000 euros), el dictamen solicitado resulta preceptivo, de acuerdo con lo que al respecto dispone el artículo 17.14 de la Ley 4/2005, de 8 de abril, del Consejo Consultivo de Andalucía.

II

La responsabilidad patrimonial de la Administración, garantizada como principio general en el artículo 9.3 de nuestra Constitución, se configura básicamente en el artículo 106.2 del mismo texto constitucional como el derecho de los particulares, en los términos establecidos por la ley, ?a ser

indemnizados por toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los

casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos?.

La previsión constitucional está actualmente regulada por los artículos 139 a 144 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, desarrollados reglamentariamente por el Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo. El legislador ha optado, dentro de las posibilidades de configuración legal que ofrece el citado artículo 106.2 de la Constitución, por hacer responder a la Administración de los daños ocasionados por el funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos, sin que la fórmula, en la opinión generalizada de la doctrina y de la jurisprudencia, deba conducir a una mera responsabilidad por resultado, ni a que la Administración, por la vía del instituto de la responsabilidad patrimonial extracontractual, resulte aseguradora de todos los daños producidos en el ámbito público. Tal razonamiento debe completarse con el deber genérico que vincula a todos los ciudadanos de prestar la colaboración debida para el buen funcionamiento de los servicios, coadyuvando así a la evitación o atenuación de los eventuales daños derivados de su funcionamiento.

La referida normativa estatal sobre responsabilidad patrimonial de la Administración resulta de aplicación a las Entidades que integran la Administración Local, tal y como precisan los artículos 5 y 54 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local y la propia Ley 30/1992 (arts. 1 y 2), de acuerdo con lo previsto en el artículo 149.1.18.ª de la Constitución.

Las consideraciones precedentes permiten afirmar que la responsabilidad patrimonial de la Administración, según se desprende de los artículos 139 y siguientes de la Ley 30/1992 y de la jurisprudencia emanada sobre la materia, exige la concurrencia de los siguientes presupuestos:

1º) La existencia de un daño efectivo, evaluable económicamente e individualizado en relación a una persona o grupo de personas.

2º) El daño ha de ser antijurídico, en el sentido de que la persona que lo sufre no tenga el deber jurídico de soportarlo, de acuerdo con la Ley (art. 141.1 de la Ley 30/1992).

3º) La imputabilidad de la Administración frente a la actividad causante del daño, es decir, la integración del agente en el marco de la organización administrativa a la que pertenece o la titularidad pública del bien, del servicio o de la actividad en cuyo ámbito aquél se produce.

4º) La relación de causa a efecto entre la actividad administrativa y el resultado del daño, que no se apreciaría en el caso de que éste estuviese determinado por hechos indiferentes, inadecuados o inidóneos, o por los notoriamente extraordinarios determinantes de fuerza mayor. Por otra parte, se ha de considerar que la injerencia de un tercero o el comportamiento de la propia víctima son posibles circunstancias productoras de la ruptura del nexo causal, si han sido determinantes del daño, o susceptibles de modular el alcance de la responsabilidad de la Administración, graduando el importe de la indemnización si, en concurrencia con el funcionamiento del servicio, han contribuido también a su producción.

5º) Ausencia de fuerza mayor.

Junto a los presupuestos referidos debe tenerse en cuenta, además, que la reclamación se ha de formular en el plazo de un año, tal y como prevé el artículo 142.5 de la Ley 30/1992.

Debe también subrayarse que la prueba de los hechos constitutivos de la reclamación es carga del interesado, aunque la Administración tiene la obligación de facilitar al ciudadano todos los medios a su alcance para cumplir con dicha carga, señaladamente en los casos en que los datos estén sólo en poder de aquélla. De la misma manera los hechos impeditivos, extintivos o moderadores de la responsabilidad son carga exigible a la Administración (art. 217 de la Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil, por remisión del art. 60.4 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa).

Finalmente, el Reglamento de los procedimientos de las Administraciones Públicas en materia de responsabilidad patrimonial, aprobado por el citado Real Decreto 429/1993, aplicable a todas las Administraciones Públicas, de acuerdo con su artículo 1.2, sin perjuicio de las especialidades procedimentales que las Comunidades Autónomas puedan establecer en virtud de las competencias estatutariamente asumidas en materia de responsabilidad patrimonial, señala en su artículo 12.2 que se solicitará que el dictamen del Órgano Consultivo competente se pronuncie sobre la existencia o no de relación de causalidad entre el funcionamiento del servicio público y la lesión producida y, en su caso, sobre la valoración del daño causado y la cuantía y modo de la indemnización.

Eso no obsta a que este Consejo Consultivo entre a valorar el resto de los presupuestos de la responsabilidad patrimonial de la Administración, dado que los términos del precepto únicamente implican que, necesariamente, el pronunciamiento debe abarcar aquellos extremos, sin excluir los demás, como, por otra parte, resulta lógico admitir ante la estrecha relación existente entre los distintos presupuestos de la responsabilidad, de forma que para su correcto pronunciamiento sobre los mencionados en el reseñado artículo 12.2 será precisa la apreciación de los restantes. Incluso cabe reconocer, a la luz del principio de eficacia que debe presidir la actuación administrativa, la legitimidad de este Consejo Consultivo para examinar la corrección del procedimiento seguido en orden a determinar la existencia o no de responsabilidad administrativa.

III

La reclamante está legitimada para promover el presente expediente al haber sido la persona que ha sufrido los daños por los que solicita una indemnización (arts. 31.1.a) y 139.1 de la Ley 30/1992).

En relación con la temporaneidad de la acción, dado que la caída tuvo lugar el 8 de febrero de 2010 y la reclamación se presentó el 13 de abril de 2010, la conclusión es que se ha ejercitado dentro del plazo de un año previsto por el artículo 142.5 de la Ley 30/1992.

Respecto al procedimiento tramitado, este Consejo Consultivo debe subrayar que se ha superado el plazo de seis meses establecido para resolver y notificar la resolución, previsto en el Reglamento de los procedimientos de las Administraciones Públicas en materia de responsabilidad patrimonial (art. 13.3), si bien el transcurso del plazo de resolución y notificación no exime a la Administración de su obligación de resolver expresamente y sin vinculación alguna con el sentido del silencio desestimatorio producido [arts. 42.1 y 43.4.b) de la Ley 30/1992].

IV

En lo que atañe a las características de los daños sufridos, cabe afirmar que son efectivos, individualizados, económicamente evaluables y antijurídicos.

Además, resulta igualmente incuestionable la concurrencia del requisito de la imputabilidad, en el limitado sentido que a éste se atribuye en el fundamento jurídico segundo de este dictamen, puesto que el daño acontece en una vía pública, atribuyéndose el accidente expresamente a su defectuoso mantenimiento y estableciéndose, siempre en la versión de la parte reclamante, una vinculación con el funcionamiento de un servicio público de competencia municipal. A este respecto, hay que recordar que el artículo 92.2, párrafos e) y f), del Estatuto de Autonomía para Andalucía, señala como competencias propias de los Ayuntamientos ?la conservación de vías públicas urbanas y rurales? y ?la ordenación de la movilidad y accesibilidad de personas y vehículos en las vías urbanas?; competencias éstas atribuidas igualmente por el artículo 25.2.b) y d), de la Ley 7/1985, los cuales establecen que al Municipio le corresponde, en todo caso ?la ordenación del tráfico de vehículos y

personas en vías urbanas?

y ?la pavimentación de vías públicas?. En igual sentido, también el artículo 9.10 de la Ley 5/2010, de 11 de junio, de Autonomía Local de Andalucía, atribuye competencia al municipio en la ?ordenación, gestión, disciplina y promoción en vías urbanas de su titularidad de la

movilidad y accesibilidad de personas, vehículos, sean o no a motor, y animales??

.

Finalmente, la verificación de la existencia o no del nexo causal es el principal problema del expediente; extremo que, como se adelanta en el segundo fundamento jurídico de este dictamen, corresponde acreditar a la interesada (arts. 217.2 de la Ley de Enjuiciamiento Civil y 6.1 del Reglamento de los procedimientos en materia de responsabilidad patrimonial), siendo de cargo de la Administración la prueba de los hechos obstativos a su existencia (art. 217.3 de la Ley de Enjuiciamiento Civil).

En el presente supuesto, la reclamante manifiesta que sufrió una caída en el acerado público al pisar ?una losa unos dos centímetros más baja?.

Al respecto, con los datos que se desprenden del expediente, puede afirmarse que la caída aconteció en el lugar indicado, en principio, con el resultado lesivo descrito.

No obstante, este Consejo ha declarado reiteradamente que un funcionamiento anormal no determina per se la existencia de responsabilidad patrimonial, sino que para ello es preciso que el mismo sea el causante del daño en la forma exigida por el instituto de la responsabilidad patrimonial.

Pues bien, en el presente caso, el reportaje fotográfico incluido en el atestado policial, la diligencia de inspección ocular, que afirma que la elevación de una de las losas es de 1 centímetro, y las propias afirmaciones del denunciante (marido de la reclamante), que afirma que es de unos 2 centímetros, lleva a considerar que el defecto en cuestión, carece de relevancia para generar responsabilidad patrimonial.

Este Consejo ha puesto de manifiesto, en reiteradas ocasiones, que no es posible pedir al ciudadano medio una diligencia especial para evitar daños por disfunciones, en principio imprevisibles, en el funcionamiento de los servicios públicos, pero sí ha de exigirse una diligencia mínima que le permita desenvolverse con normalidad por los espacios públicos, haciendo frente a los riesgos visibles que en un momento dado pudieran presentar mientras se procede a su reparación. En este caso, es presumible que el empleo de dicha diligencia hubiera podido evitar el accidente, ya que se trataba de un desperfecto de los que con relativa frecuencia, por desgracia, se encuentran en las vías públicas, visible y evitable.

Por todo lo expuesto, este Consejo Consultivo estima que no se dan las circunstancias precisas para considerar acreditado el nexo causal entre el funcionamiento del servicio público y el daño alegado. En consecuencia, faltando este fundamental requisito para la declaración de responsabilidad patrimonial postulada por el reclamante, no procede abordar el problema de la cuantía y modo de la indemnización que, en otro caso, hubiera debido reconocerse.

CONCLUSIÓN

Se dictamina favorablemente la propuesta de resolución desestimatoria de la reclamación de responsabilidad patrimonial de la Administración, en el procedimiento tramitado por el Ayuntamiento de Lebrija (Sevilla), incoado a instancia de doña C.R.C.