Dictamen de Consejo Consultivo de Andalucía 0398/2023 de 10 de mayo de 2023

Cuestión

Responsabilidad patrimonial de la Administración derivada de caída peatonal.

Inexistencia de nexo causal.

Resumen

Organo Solicitante: Ayuntamiento de Málaga

Ponentes:

Dorado Picón, Antonio

Castillo Gutiérrez, Manuel del. Letrado

Número Marginal: II.381

Contestacion

DICTAMEN Núm.: 398/2023, de 10 de mayo

Ponencia:Dorado Picón, Antonio

Castillo Gutiérrez, Manuel del. Letrado

Órgano solicitante: Ayuntamiento de Málaga

Cuestión sometida a dictamen y principales temas tratados: Responsabilidad patrimonial de la Administración derivada de caída peatonal.

Inexistencia de nexo causal.

TEXTO DEL DICTAMEN

FUNDAMENTOS JURÍDICOS

I

Se solicita dictamen de este Consejo Consultivo sobre el procedimiento de responsabilidad

patrimonial tramitado por el Ayuntamiento de Málaga a instancia de doña (...).

Teniendo en cuenta que la indemnización solicitada asciende a un total de 29.644,65

euros, el dictamen resulta preceptivo, de conformidad con lo establecido en el artículo

17.14 de la Ley 4/2005, de 8 de abril, del Consejo Consultivo de Andalucía; norma

concordante con lo que dispone el artículo 81.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre,

del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.

A este respecto, aunque el artículo 81.2 de la referida Ley 39/2015 viene a exigir

que el dictamen se pronuncie sobre la existencia o no de relación de causalidad entre

el funcionamiento del servicio público y la lesión producida y, en su caso, sobre

la valoración del daño causado y la cuantía y modo de la indemnización, es evidente

que para la valoración de tales elementos es necesario examinar los restantes presupuestos

de la responsabilidad patrimonial.

II

La responsabilidad patrimonial de la Administración, garantizada como principio general

en el artículo 9.3 de nuestra Constitución, se configura básicamente en el artículo

106.2 del mismo texto constitucional como el derecho de los particulares, en los términos

establecidos por la ley, ?a ser indemnizados por toda lesión que sufran en cualquiera

de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión

sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos?.

Dada la fecha en que sucedieron los hechos, el régimen aplicable es el previsto en

el capítulo IV del título preliminar de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen

Jurídico del Sector Público y en los artículos 65, 67, 81, 91, 92, 96.4 y 114.1.e)

de la Ley 39/2015, antes citada; normativa estatal que resulta de aplicación a las

Entidades que integran la Administración Local, tal y como precisan los artículos

54 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local y 2.1.c)

de las Leyes 39 y 40/2015, de acuerdo con lo previsto en el artículo 149.1.18ª de

la Constitución.

El legislador ha optado, dentro de las posibilidades de configuración legal que ofrece

el citado artículo 106.2 de la Constitución, por hacer responder a la Administración

de los daños ocasionados por el funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos,

sin que la fórmula, en la opinión generalizada de la doctrina y de la jurisprudencia,

deba conducir a una mera responsabilidad por resultado, ni a que la Administración,

por la vía del instituto de la responsabilidad patrimonial extracontractual, resulte

aseguradora de todos los daños producidos en el ámbito público. Tal razonamiento debe

completarse con el deber genérico que vincula a todos los ciudadanos de prestar la

colaboración debida para el buen funcionamiento de los servicios, coadyuvando así

a la evitación o atenuación de los eventuales daños derivados de su funcionamiento.

Las consideraciones precedentes permiten afirmar que la responsabilidad patrimonial

de la Administración exige la concurrencia de los siguientes presupuestos:

1º) La existencia de un daño efectivo, evaluable económicamente e individualizado

en relación a una persona o grupo de personas.

2º) El daño ha de ser antijurídico, en el sentido de que la persona que lo sufre no

tenga el deber jurídico de soportarlo, de acuerdo con la Ley (art. 32.1, párrafo primero,

de la Ley 40/2015).

3º) La imputabilidad de la Administración frente a la actividad causante del daño,

es decir, la integración del agente en el marco de la organización administrativa

a la que pertenece o la titularidad pública del bien, del servicio o de la actividad

en cuyo ámbito aquél se produce.

4º) La relación de causa a efecto entre la actividad administrativa y el resultado

del daño, que no se apreciaría si éste ha venido determinado por otros hechos o circunstancias

como es el caso de la injerencia de un tercero o el comportamiento de la propia víctima,

que también serían susceptibles de modular el alcance de la responsabilidad de la

Administración.

5º) Ausencia de fuerza mayor.

III

La reclamación se interpone por persona legitimada, al tratarse de quien ha sufrido

los daños por los que se solicita una indemnización [arts. 4.1.a) de la Ley 39/2015

y 32.1 de la Ley 40/2015].

Por otro lado, la acción se ha ejercitado dentro del plazo de un año previsto en el

artículo 67.1 de la Ley 39/2015 pues figura como fecha de estabilización de las secuelas

el 19 de febrero de 2021 y no se pone en tela de juicio por la Administración consultante,

y la reclamación se presenta el 4 de febrero de 2022.

En cuanto se refiere al procedimiento, cabe afirmar que se han cumplimentado los trámites

preceptivos y se han incorporado al expediente los documentos necesarios para el pronunciamiento

sobre la cuestión de fondo. No obstante, debe indicarse que se ha superado el plazo

para resolver y notificar la resolución, que es de seis meses (art. 91.3 de la Ley

39/2015). Asimismo, la Administración está obligada a resolver (art. 21.1 de la Ley

39/2015), sin vinculación alguna al sentido del silencio por ser en este caso negativo

[art. 24.3.b) de dicha Ley].

En este plano, hay que censurar que aunque se ha comunicado a la parte reclamante

el plazo para dictar la resolución y para su notificación, así como los efectos del

silencio administrativo, reiteramos que la Administración debe realizar dicha comunicación

en el plazo de diez días (hábiles) siguientes a la recepción de la solicitud, como

exige el artículo 21.4, párrafo segundo, de la Ley 39/2015.

IV

Una vez expuesto lo anterior, ha de afirmarse que el daño alegado es efectivo, individualizado,

económicamente evaluable, antijurídico e imputable a la Administración contra la que

se reclama al atribuirse al mal estado del acerado de una vía pública.

Al respecto conviene recordar que el artículo 92.2, párrafos e) y f), del Estatuto

de Autonomía para Andalucía, señala como competencias propias de los Ayuntamientos

?la conservación de vías públicas urbanas y rurales? y ?la ordenación de la movilidad

y accesibilidad de personas y vehículos en las vías urbanas?, y la Ley 7/1985 configura

como competencias propias de los municipios las relativas a infraestructuras viarias

y tráfico [art. 25.2, párrafos d) y g), en relación con el art. 26.1.a) de la citada

Ley]; y asimismo, el artículo 9.10 de la Ley 5/2010, de 11 de junio, de Autonomía

Local de Andalucía, establece como competencia propia de los municipios la ?ordenación,

gestión, disciplina y promoción en vías urbanas de su titularidad de la movilidad

y accesibilidad de personas, vehículos, sean o no a motor, y animales, y del transporte

de personas y mercancías, para lo que podrán fijar los medios materiales y humanos

que se consideren necesarios?.

Por último, en cuanto al nexo causal entre el ?funcionamiento del servicio? y el daño

alegado, ha de acreditarse por la parte reclamante (arts. 217.2 de la Ley de Enjuiciamiento

Civil y 67.2 de la Ley 39/2015), siendo carga de la Administración la prueba de los

hechos obstativos a su existencia (art. 217.3 de la Ley de Enjuiciamiento Civil).

La reclamante alega que la caída ocurrió porque ?el pavimento donde se produjo el

accidente, si bien era antideslizante en su origen, se encuentra muy pulido por el

uso, y en concreto las tapas de las arquetas manifiestan un deterioro y desgaste manifiesto,

presentando, además, resaltes y agujeros con los que es fácil tropezar. Además, el

desnivel en la pendiente transversal sentido a la calle (...), y en concreto, en la

conjunción de ambas pendientes se alcanza una resultante superior al 20%, lo cual

es 2,5 veces superior a la máxima permitida en cualquiera de los supuestos que la

norma de aplicación considera (8%)?; dinámica secuencial que es verosímil a la luz

de la información suministrada por el expediente.

Ahora bien, que los hechos sucedieran como narra la reclamación y que el acerado no

esté en perfecto estado no determina per se la existencia de responsabilidad, pues como este Consejo ha declarado de forma constante,

no todo funcionamiento normal o anormal de un ?servicio público? genera responsabilidad

patrimonial sino, como es lógico, tanto uno como otro siempre y cuando dicho funcionamiento

sea el determinante del daño. Solo así se puede entender adecuadamente nuestro sistema

de responsabilidad objetiva, pues de otro modo el instituto de la responsabilidad

patrimonial se convertiría en una suerte de seguro universal frente al proceder administrativo

(entre otros, dictámenes 776/2015, 143 y 281/2016, 74, 78 y 937/2018, 355 y 362/2019,

y entre los últimos, 319, 322, 323, 681, 682, 683 y 685/2021) o sistema providencialista

(STS de 5 de junio de 1998, y Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía

de 30 de julio de 2012, entre otras).

Eso significa que sólo hay responsabilidad si tal funcionamiento ha sido el determinante

del daño, pero no cuando éste sea debido a otros factores (SSTS de 21 de marzo, 23

de mayo, 10 de octubre y 25 de noviembre de 1995; 25 de noviembre y 2 de diciembre

de 1996; 16 de noviembre de 1998; 20 de febrero, 13 de marzo y 29 de marzo de 1999

y 19 de junio de 2007, entre otras).

En el caso en cuestión, la única prueba del estado del acerado en el momento de la

caída son las fotografías aportadas, sin que exista acreditación de cualquier otra

irregularidad, y esas fotografías lo único que muestran es que el acerado se encontraba

en buenas condiciones. Al respecto, señala el informe de los Servicios Técnicos Municipales

que ?se observa un desperfecto en una de las arquetas consistente en la ausencia parcial

de hormigón que forma sus tapaderas, el cual es asumible al tránsito de viandantes

dada sus reducidas dimensiones?, así como que la acera es ?regular, uniforme, pavimentada

de baldosas hidráulicas blancas con adornos rojos de 30 cm. x 30 cm, así como de baldosas

antideslizantes abotonadas rojas en la proximidad al paso de peatones y de una anchura

en el lugar indicado de 2,60 m?. En cuanto a la pendiente, manifiesta que ?la pendiente

en el acerado donde supuestamente ocurrieron los hechos es visible a simple vista,

asumible al tránsito de viandantes y conocida por los vecinos de la zona?. Y es que

la pendiente no puede evitarse pues se trata de la propia inclinación de la calle,

siendo una solución constructiva legítima y habitual, a la que no se puede renunciar.

Como ha señalado este Consejo (entre otros muchos, dictamen 39/2008 y por citar alguno

de los recientes, 667/2020), en el concreto evento dañoso ?caída en vía pública?,

deben distinguirse aquellos supuestos que sean manifiesta infracción de los deberes

de diligencia en el cuidado de la vía pública (por ejemplo: grandes socavones, ausencia

de señalizaciones, señalizaciones tan confusas que conduzcan al accidente), los cuales

serían una manifestación de la inobservancia por parte de la Administración del deber

de cuidado y vigilancia que le es atribuido por el ordenamiento jurídico, de aquellos

otros desperfectos de la vía pública, o consecuencia de prestación de determinados

servicios, que deben ser soportados por los ciudadanos. No resulta exigible, según

la conciencia social, que el pavimento carezca de fisuras menores, o no haya alguna

ausencia de losetas, pues la tarea que conduciría a ello es prácticamente imposible

e inasumible desde el punto de vista del coste. De igual modo, tampoco parece exigible,

siempre razonando en vía de ejemplo, que la prestación de los servicios de mantenimiento

implique necesariamente la inexistencia de pequeños desperfectos.

Precisamente las fotografías referidas ponen de relieve que se trata de pequeños desperfectos

que carecen de relevancia para conferir virtualidad al instituto de la responsabilidad

patrimonial.

Además, según resulta del expediente la interesada vive a escasos metros del lugar

de la caída, por lo que debía conocer el estado del acerado. A este respecto este

Consejo ha declarado reiteradamente que los ciudadanos han de emplear una cierta diligencia

cuando se desenvuelvan por espacios públicos (por cualquier espacio en realidad) de

modo que puedan sortear tanto las deficiencias o irregularidades menores que puedan

existir como la disposición propia de los elementos públicos en la organización espacial

que de ellos se haya realizado.

En definitiva, con los elementos de juicio que resultan del expediente, no puede considerarse

acreditada la relación de causalidad entre el ?funcionamiento del servicio? y el daño

por el que se reclama.

CONCLUSIÓN

Se dictamina favorablemente la propuesta de resolución desestimatoria de la reclamación

de responsabilidad patrimonial formulada frente al Ayuntamiento de Málaga a instancia

de doña (...).