Dictamen de Consejo Consultivo de Andalucía 0393/2024 de 14 de mayo de 2024

Cuestión

Revisión de oficio de contrato de suministro.

Actos nulos.

Resumen

Organo Solicitante: Consorcio Provincial de Bomberos de Málaga

Ponentes:

Mingorance Gosálvez, María del Carmen

Requena López, Tomás. Letrado Mayor

Número Marginal: II.379

Contestacion

DICTAMEN Núm.: 393/2024, de 14 de mayo

Ponencia:Mingorance Gosálvez, María del Carmen

Requena López, Tomás. Letrado Mayor

Órgano solicitante: Consorcio Provincial de Bomberos de Málaga

Cuestión sometida a dictamen y principales temas tratados: Revisión de oficio de contrato de suministro.

Actos nulos.

TEXTO DEL DICTAMEN

FUNDAMENTOS JURÍDICOS

I

Se solicita dictamen de este Consejo Consultivo relativo al procedimiento tramitado

por el Consorcio Provincial de Bomberos de Málaga para la revisión de oficio de la

contratación relativa a la factura presentada por "(...)" (RCF/2024/2).

El dictamen solicitado tiene carácter preceptivo, de conformidad con lo previsto en

el artículo 17.11 de la Ley 4/2005, de 8 de abril, del Consejo Consultivo de Andalucía,

y vinculante en los términos del artículo 106.1 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre,

del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.

Atendiendo a la fecha de realización del suministro (2023), la contratación se sometía

a la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público, por la que se

transponen al ordenamiento jurídico español las Directivas del Parlamento Europeo

y del Consejo 2014/23/UE y 2014/24/UE, de 26 de febrero de 2014 (en adelante LCSP),

siendo las causas de nulidad a considerar las previstas en el artículo 39 de la LCSP,

cuyo apartado 1 se remite, además, al artículo 47.1 de la Ley 39/2015.

El procedimiento, como resulta de lo que se acaba de exponer, se somete además de

a la referida Ley 39/2015, a la LCSP.

II

En lo que atañe a la competencia para dictar la resolución del procedimiento debe

señalarse que conforme al artículo 9 de los Estatutos del Consorcio, éste ostenta

la prerrogativa de revisión de oficio de sus actos y acuerdos [art. 9, letra g)],

pero no especifica el concreto órgano que ha de adoptarla.

Podría argüirse que corresponde a la Junta General sobre la base del artículo 15,

letra d).2 (competencia residual respecto de las competencias atribuidas por las leyes

a los plenos municipales). No obstante, lo cierto es que "las leyes" no atribuyen

al Pleno la competencia para la revisión de oficio (en el caso del régimen ordinario,

no en el de los municipios de gran población, en que cada órgano revisa sus propios

actos) y el artículo 26 atribuye a la Presidencia del Consorcio no sólo la de resolver

las reclamaciones previas (16) y ejercitar acciones (17), sino también las demás facultades

y atribuciones que no estén expresamente conferidas en los Estatutos a la Junta General

o al Consejo de Dirección, cuyo ejercicio sea necesario o conveniente para la consecución

de los fines del Consorcio (18). Si se tiene en cuenta que fue la Presidencia quien

adoptó el acuerdo en cuestión, es razonable concluir que en el presente caso la potestad

para revisarlo de oficio corresponde a aquélla.

Por otro lado, el procedimiento no ha caducado dado que se ha iniciado por acuerdo

de 16 de enero de 2024, por lo que no ha transcurrido el plazo de seis meses previsto

en el artículo 106.5 de la Ley 39/2015.

III

Sentado lo anterior, procede analizar la cuestión de fondo planteada, verificando

si concurre la causa de nulidad aducida por la Administración consultante, que es

la prevista en el artículo 47.1.e) de la Ley 39/2015, por remisión del artículo 39.1

de la LCSP.

El informe de la Intervención señala, por un lado, que el importe del suministro supera

el umbral previsto en el artículo 118.1 de la LCSP (15.000 euros), que es el límite

que ese precepto establece para que un contrato de ese tipo se pueda calificar como

menor y, por otro lado, que se ha omitido el procedimiento de contratación correspondiente.

El procedimiento sobre el que versa la consulta no permite sostener lo primero, pero

es cierto que de otros expedientes resulta que la ahora interesada ha realizado otros

suministros con el mismo objeto (suministro de combustible) y que otras han realizado

también tal suministro, de modo que la suma del importe de cada uno de ellos supera

el referido umbral, por lo que puede sostenerse que se ha realizado un fraccionamiento

indebido del objeto del contrato, prohibido por el artículo 99.2 de la LCSP.

Ese fraccionamiento ha tenido como consecuencia la omisión del procedimiento de contratación

procedente, de forma que puede concluirse que se ha omitido total y absolutamente

el procedimiento legalmente establecido para la contratación del suministro en cuestión.

En definitiva, concurre la causa de nulidad prevista en la letra e) del artículo 47.1

de la Ley 39/2015, al que se remite el artículo 39.1 de la LCSP.

No puede este Consejo declinar de su función de velar por la observancia del ordenamiento

jurídico, no sólo en la actividad propia, sino también respecto de la Administración

en los asuntos que sean sometidos a su conocimiento. Por ello debe indicar que las

irregulares contrataciones realizadas parecen haber constituido una práctica habitual

en la actividad administrativa del Consorcio de Bomberos de Málaga, respecto de la

que este Consejo considera que deberían adoptarse las medidas oportunas en orden a

su prevención.

IV

Las consecuencias que produce la nulidad del contrato se encuentran previstas en el

artículo 42.1 de la LCSP, de acuerdo con el cual "la declaración de nulidad de los

actos preparatorios del contrato o de la adjudicación, cuando sea firme, llevará en

todo caso consigo la del mismo contrato, que entrará en fase de liquidación, debiendo

restituirse las partes recíprocamente las cosas que hubiesen recibido en virtud del

mismo y si esto no fuese posible se devolverá su valor. La parte que resulte culpable

deberá indemnizar a la contraria de los daños y perjuicios que haya sufrido".

En relación con esto último, este Consejo Consultivo ha venido declarando que en línea

de principio, la restitución sólo podría comprender el valor de la prestación realizada,

lo que incluye sus costes efectivos, pero no los demás componentes retributivos propios

de un contrato válidamente celebrado, dado que, al ser el contrato nulo, no produce

los efectos económicos propios del contrato eficaz, por lo que la obligación de devolver

no deriva, en este caso, del contrato, sino de la regla legal (art. 42.1 de la LCSP)

que determina la extensión de la restitución únicamente al valor de la prestación,

incluyendo, por consiguiente, todos los costes (y tan sólo los mismos) soportados

por quien la efectuó, de modo que sólo si las circunstancias del caso hacen que razonablemente

no pueda reprocharse al contratista la existencia del vicio de nulidad en cuestión,

éste tendría derecho a la percepción de todos los componentes retributivos sobre la

base del inciso final del precepto citado. Sólo se ha exceptuado la aplicación de

dicha doctrina cuando se aprecian circunstancias que justifican el abono íntegro de

la prestación, tal y como fue convenida, sobre todo cuando no puede calificarse al

contratista como partícipe de la nulidad.

Pues bien, teniendo en cuenta que la contratista no tenía por qué conocer que se estaba

realizando un fraccionamiento indebido del objeto del contrato, pues lo razonable

es considerar que la Administración está procediendo debidamente, este Consejo Consultivo

considera el abono de la factura en su integridad, como se propone.

CONCLUSIÓN

Se dictamina favorablemente la propuesta de resolución del procedimiento tramitado

por el Consorcio Provincial de Bomberos de Málaga para la revisión de oficio de la

contratación a que se refiere la factura presentada por (...) (RCF/2024/2).

De conformidad con el artículo 3 de la Ley 4/2005, el presente dictamen no podrá ser

remitido ulteriormente para informe a ningún órgano u organismo de la Comunidad Autónoma

de Andalucía, debiendo comunicar a este Consejo Consultivo la correspondiente resolución

del procedimiento en el plazo de 15 días desde su adopción, a tenor de lo dispuesto

en el artículo 10.2 del Reglamento Orgánico del Consejo Consultivo, aprobado por Decreto

273/2005, de 13 de diciembre.