Dictamen de Consejo Consultivo de Andalucía 0344/2016 de 17 de mayo de 2016

Cuestión

Responsabilidad patrimonial de la Administración derivada de caída peatonal.

Resumen

Organo Solicitante:

Ayuntamiento de Estepona (Málaga)

Ponentes:

Gutiérrez Rodríguez, Francisco José

Castillo Gutiérrez, Manuel del. Letrado

Número Marginal:

II.333

Contestacion

Número marginal: II.333

DICTAMEN Núm.: 344/2016, de 17 de mayo

Ponencia: Gutiérrez Rodríguez, Francisco José

Castillo Gutiérrez, Manuel del. Letrado

Órgano solicitante: Ayuntamiento de Estepona (Málaga)

Cuestión sometida a dictamen y principales temas tratados: Responsabilidad patrimonial de la Administración derivada de caída peatonal.

TEXTO DEL DICTAMEN

FUNDAMENTOS JURÍDICOS

I

El dictamen solicitado de este Consejo Consultivo tiene por objeto la reclamación de responsabilidad patrimonial formulada por doña ML.G.L. contra el Ayuntamiento de Estepona (Málaga).

Dado que la cuantía de la reclamación es de 36.648,31 euros de indemnización, la consulta a este Órgano Consultivo es preceptiva, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 17.14 de la Ley 4/2005, de 8 de abril, del Consejo Consultivo de Andalucía.

II

La responsabilidad patrimonial de la Administración, garantizada como principio general en el artículo 9.3 de nuestra Constitución, se configura básicamente en el artículo 106.2 del mismo texto constitucional como el derecho de los particulares, en los términos establecidos por la ley, ?a ser indemnizados por toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos?.

La previsión constitucional está actualmente regulada por los artículos 139 a 144 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, desarrollados reglamentariamente por el Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo. El legislador ha optado, dentro de las posibilidades de configuración legal que ofrece el citado artículo 106.2 de la Constitución, por hacer responder a la Administración de los daños ocasionados por el funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos, sin que la fórmula, en la opinión generalizada de la doctrina y de la jurisprudencia, deba conducir a una mera responsabilidad por resultado, ni a que la Administración, por la vía del instituto de la responsabilidad patrimonial extracontractual, resulte aseguradora de todos los daños producidos en el ámbito público. Tal razonamiento debe completarse con el deber genérico que vincula a todos los ciudadanos de prestar la colaboración debida para el buen funcionamiento de los servicios, coadyuvando así a la evitación o atenuación de los eventuales daños derivados de su funcionamiento.

La referida normativa estatal sobre responsabilidad patrimonial de la Administración resulta de aplicación a las Entidades que integran la Administración Local, tal y como precisa el artículo 54 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local y la propia Ley 30/1992 (arts. 1 y 2), de acuerdo con lo previsto en el artículo 149.1.18ª de la Constitución.

Las consideraciones precedentes permiten afirmar que la responsabilidad patrimonial de la Administración, según se desprende de los artículos 139 y siguientes de la Ley 30/1992 y de la jurisprudencia emanada sobre la materia, exige la concurrencia de los siguientes presupuestos:

1º) La existencia de un daño efectivo, evaluable económicamente e individualizado en relación a una persona o grupo de personas.

2º) El daño ha de ser antijurídico, en el sentido de que la persona que lo sufre no tenga el deber jurídico de soportarlo, de acuerdo con la Ley (art. 141.1 de la Ley 30/1992).

3º) La imputabilidad de la Administración frente a la actividad causante del daño, es decir, la integración del agente en el marco de la organización administrativa a la que pertenece o la titularidad pública del bien, del servicio o de la actividad en cuyo ámbito aquél se produce.

4º) La relación de causa a efecto entre la actividad administrativa y el resultado del daño, que no se apreciaría en el caso de que éste estuviese determinado por hechos indiferentes, inadecuados o inidóneos, o por los notoriamente extraordinarios determinantes de fuerza mayor. Por otra parte, se ha de considerar que la injerencia de un tercero o el comportamiento de la propia víctima son posibles circunstancias productoras de la ruptura del nexo causal, si han sido determinantes del daño, o susceptibles de modular el alcance de la responsabilidad de la Administración, graduando el importe de la indemnización si, en concurrencia con el funcionamiento del servicio, han contribuido también a su producción.

5º) Ausencia de fuerza mayor.

Junto a los presupuestos referidos debe tenerse en cuenta, además, que la reclamación se ha de formular en el plazo de un año, tal y como prevé el artículo 142.5 de la Ley 30/1992.

Debe también subrayarse que la prueba de los hechos constitutivos de la reclamación es carga del interesado, aunque la Administración tiene la obligación de facilitar al ciudadano todos los medios a su alcance para cumplir con dicha carga, señaladamente en los casos en que los datos estén sólo en poder de aquélla. De la misma manera los hechos impeditivos, extintivos o moderadores de la responsabilidad son carga exigible a la Administración (art. 217 de la Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil, por remisión del art. 60.4 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa).

Finalmente, el Reglamento de los procedimientos de las Administraciones Públicas en materia de responsabilidad patrimonial, aprobado por el citado Real Decreto 429/1993, aplicable a todas las Administraciones Públicas, de acuerdo con su artículo 1.2, sin perjuicio de las especialidades procedimentales que las Comunidades Autónomas puedan establecer en virtud de las competencias estatutariamente asumidas en materia de responsabilidad patrimonial, señala en su artículo 12.2 que se solicitará que el dictamen del Órgano Consultivo competente se pronuncie sobre la existencia o no de relación de causalidad entre el funcionamiento del servicio público y la lesión producida y, en su caso, sobre la valoración del daño causado y la cuantía y modo de la indemnización.

Eso no obsta a que este Consejo Consultivo entre a valorar el resto de los presupuestos de la responsabilidad patrimonial de la Administración, dado que los términos del precepto únicamente implican que, necesariamente, el pronunciamiento debe abarcar aquellos extremos, sin excluir los demás, como, por otra parte, resulta lógico admitir ante la estrecha relación existente entre los distintos presupuestos de la responsabilidad, de forma que para su correcto pronunciamiento sobre los mencionados en el reseñado artículo 12.2 será precisa la apreciación de los restantes. Incluso cabe reconocer, a la luz del principio de eficacia que debe presidir la actuación administrativa, la legitimidad de este Consejo Consultivo para examinar la corrección del procedimiento seguido en orden a determinar la existencia o no de responsabilidad administrativa.

III

Entrando en el examen del expediente, cabe afirmar, en primer lugar, que la reclamación se interpone por quien ostenta legitimación para ello, al tratarse de la persona accidentada que ha sufrido los daños por los que solicita una indemnización [arts. 31.1.a) y 139.1 de la Ley 30/1992].

En distinto plano, dado que la caída se produjo el 10 de diciembre de 2014 y que la reclamación se presentó el 30 de enero de 2015, es claro que la acción se ejercitó dentro del plazo de un año previsto en el artículo 142.5 de la Ley 30/1992; máxime si se tiene en cuenta que en supuesto de daño físicos, dicho plazo debe computarse a partir del momento de la curación o de la determinación del alcance de las secuelas.

En cuanto al procedimiento seguido por el Ayuntamiento consultante, el expediente remitido a este Consejo Consultivo permite comprobar que ha sido tramitado en su integridad. Sin perjuicio de lo anterior, debe señalarse que se ha superado el plazo para resolver y notificar la resolución, que es de seis meses (art. 13.3 del Reglamento de los procedimientos de las Administraciones públicas en materia de responsabilidad patrimonial). A este respecto, se recuerda que el Estatuto de Autonomía para Andalucía garantiza en su artículo 31 el derecho a una buena administración, incluyendo la resolución de los asuntos en un plazo razonable. No obstante, la Administración está obligada a resolver (art. 42.1 de la Ley 30/1992), sin vinculación alguna al sentido desestimatorio del silencio [art. 43.4.b) de dicha Ley].

Por otro lado, es preciso reiterar que la comunicación a la reclamante del plazo para dictar la resolución y para su notificación, así como de los efectos del silencio administrativo, debe realizarse en el plazo de diez días (hábiles) siguientes a la recepción de la solicitud, como exige el artículo 42.4, párrafo segundo, de la Ley 30/1992.

IV

En cuanto a los daños alegados, puede afirmarse que son efectivos, individualizados y económicamente evaluables (art. 139.2 de la Ley 30/1992). También es claro que dichos daños deben indemnizarse en caso de que se considere probado que fueron debidos, como sostiene la reclamante, al mal funcionamiento del servicio público, sin que el nexo causal fuese roto por un tercero o por la conducta de la propia persona accidentada, pues no existe un título jurídico que obligue a soportarlos.

En paralelo con el requisito de la legitimación de la actora, debe examinarse el de imputabilidad del daño a la Administración reclamada, teniendo en cuenta que la reclamante atribuye el daño al mal funcionamiento del servicio de conservación de una vía publica del Ayuntamiento de Estepona, lo que es suficiente para apreciar este requisito, entendido éste en el limitado sentido que se le atribuye en el anterior fundamento jurídico de este dictamen, es decir, sin prejuzgar la existencia del nexo causal, ni la de los restantes requisitos de la responsabilidad patrimonial de la Administración. A estos efectos, basta con recordar que la conservación de vías públicas se contempla como competencia propia de los municipios en el artículo 92.2 del Estatuto de Autonomía para Andalucía; previsión que debe ponerse en conexión con lo que establecen al respecto los artículos 25.2 de la Ley 7/1985 y 9.10 de la Ley 5/2010, de 11 de junio, de Autonomía Local de Andalucía.

En el presente caso se da, además, la circunstancia de que el servicio presuntamente causante de los daños, se presta por un contratista, en concreto por la UTE O.-S.I.G.E., a la cual se le ha dado traslado de las actuaciones seguidas durante la instrucción del procedimiento, dado que la intervención de esta empresa determinaría el sujeto obligado al pago de la indemnización si se estima que hay responsabilidad. Al respecto ha de aclararse que la imputabilidad no desaparece porque la actuación administrativa no sea realizada por la Administración misma sino a través de un tercero, ya sea contratista o empresa mixta creada al efecto, tal y como este Consejo ha declarado reiteradamente, pues el daño se atribuye a una actuación propia del giro o tráfico de la Administración que ésta ha considerado conveniente realizar a través de terceros. La única incidencia de tal intervención concierne a quién haya de pagar la indemnización si se estima que hay responsabilidad, para lo cual ha de tenerse en cuenta el artículo 214 del Texto Refundido de la Ley de Contratos del Sector Público, de modo que la actuación del tercero llevaría a éste a estar obligado al pago, salvo orden directa de la Administración o vicio del proyecto.

Tal y como se avanza en el segundo fundamento jurídico de este dictamen, la relación causal entre el ?funcionamiento del servicio? y el daño alegado corresponde a la reclamante (arts. 217.2 de la Ley de Enjuiciamiento Civil y 6 del Reglamento de los procedimientos de las Administraciones Públicas en materia de responsabilidad patrimonial), mientras que la Administración tiene a su cargo la prueba de los hechos obstativos a su existencia (art. 217.3 de la Ley de Enjuiciamiento Civil), sin perjuicio de la modulación de dichas reglas derivada del juego de los principios de facilidad y disponibilidad probatoria.

En el plano de la relación causal, el Ayuntamiento consultante aprecia la existencia de nexo causal, al resultar probado que el accidente sucede en la fecha, hora y lugar alegados por la interesada, según corrobora la prueba testifical. Sin embargo, la propuesta de resolución, de conformidad con la doctrina que acaba de exponerse más arriba, yerra al decir que desestima la reclamación, recayendo la responsabilidad sobre el contratista. Si entiende que existe relación de causalidad existe responsabilidad patrimonial, sin perjuicio de quien sea el obligado al pago.

En el expediente examinado, la reclamante sufre el accidente cuando iba caminando por la calle Moris Marrodán, debido a un socavón que estaba sin señalizar.

A la luz de las imágenes fotográficas incorporadas al expediente, y de las declaraciones testificales incorporadas al mismo, podemos afirmar que el desperfecto es de suficiente relevancia para provocar el siniestro, de tal forma que la puesta en peligro evidente que dicho socavón ocasiona debió motivar la reparación del mismo o, al menos, su señalización por parte de la contratista, que tiene encomendada la conservación y reparación de los desperfectos en las vías públicas. Así lo ha entendido también la Administración consultante, que ha propuesto la estimación de la reclamación. Y ello pese a que el socavón se encuentra en la calzada, pero resulta evidente que la propia configuración de la calle hace prácticamente imposible circular de una acera a otra -el socavón se encuentra en una esquina, contiguo a las dos aceras- sin que resulte fácil evitarlo.

Con arreglo a lo razonado, debemos apreciar la existencia de nexo causal.

V

Habiendo concluido, pues, la existencia de responsabilidad patrimonial de la Administración consultante, debe procederse a determinar la cuantía de la indemnización.

La reclamante valora las secuelas en 36.648,31 euros.

Sin embargo, esta cuantía resulta excesiva e injustificada, ya que en el informe de alta de urgencias consta que la reclamante ya estaba en tratamiento por artrosis bilateral de hombros y que la caída le provoca un traumatismo que requiere inmovilización provisional. A ello ha de sumarse el hecho de que no aparezca en el expediente documento alguno que acredite los días que la reclamante ha estado de baja, ni las secuelas que padece, independientes de la artrosis de hombros que ya padecía.

De esta forma, este Consejo considera que procede abrir un trámite contradictorio, en el que intervengan las tres partes en conflicto, a fin de que, previa aportación de la documentación médica pertinente, puedan ser obtenidos los elementos de juicio necesarios para verificar el alcance de los daños y el importe de las indemnizaciones.

CONCLUSIÓN

Se dictamina desfavorablemente la propuesta de resolución dictada en el procedimiento de responsabilidad patrimonial de la Administración tramitado por el Ayuntamiento de Estepona (Málaga), a instancia de doña ML.G.L., debiendo ajustarse la Resolución a los fundamentos jurídicos IV y V de este dictamen.